我国地质勘查经济发展的影响要素分析

黄贤营 张雪

[摘 要]在我国，地质勘查经济发展形势与其技术服务领域范畴关系密切。当前和今后一段时期，地质勘查业发展的重点服务领域为矿产资源、工程建设、生态环境、灾害防治等。影响地质勘查业经济发展形势的要素复杂多样，但影响较大且持久的、关系密切的要素主要是宏观经济增速变化、社会融资难易程度、矿业市场行情等市场要素，以及事业单位改革、地质勘查资质及地灾防治资质制度、矿产资源管理制度改革和礦产资源权益金制度等政策要素。地质勘查经济在诸要素的影响下，在实现战略资源等关键领域安全可控方面拥有不可替代的地位，但同时其发展的重点仍在向非矿产资源勘查领域渐进。

[关键词]地质勘查;经济发展;市场要素;政策要素

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.17.060

1 地质勘查概述

从事各类地质勘查活动的地勘单位集合体，构成了地质勘查行业。在《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）标准中，我国地质勘查业属于科学研究和技术服务门类。地质勘查的最终成果是地质资料，其内含的技术信息能够指导矿业开发、工程建设等。在我国经济社会取得历史性变革、迈向高质量发展的背景下，地质勘查活动正由过去的以探获各类矿产资源为主，转变为服务于矿产资源、生态环境、灾害防治等多领域的综合技术服务[1]。

在我国约2400家地勘单位中[2]，从单位属性看，事业单位占40%，企业占60%。地勘单位的属性不同决定了其经济发展特征的不同。地勘事业单位主要承担政府部门的基础性、公益性地质调查、矿产勘查项目，以及地质灾害应急防治等工作，但是由于财政资金有限，地勘事业单位在市场中也开展部分经营活动。

地勘企业主要从事工程勘察与施工项目，其次为矿产勘查，同时也积极参加政府的招投标项目。地勘事业单位与地勘企业混合运行的特征决定了影响地质勘查行业经济发展的要素复杂多样， 但仍然可以从宏观层面将其归类为市场要素和政策要素两大类。

2 市场要素分析

2.1 宏观经济的影响

地质勘查属于经济发展中最前端的上游产业，为工业经济发展提供必要的技术指引。在房屋、铁路、桥梁等基础设施建设之前，均要对地下岩体进行地质勘查、地质灾害危险性评估。地质勘查虽然是开展各项工程的先决步骤，但是在产业经济理论中只是将其归属于生产成本，由其带来的生存效益往往归属于矿业开发、工程建设等领域。因而，不是地质勘查决定了经济发展水平，而是经济发展水平决定了地质勘查市场的荣衰。2012年以前，我国宏观经济高速发展，地质勘查投入连攀新高。2012年以后，我国经济发展进入新时代，由高速增长阶段转向高质量发展阶段，在经济发展新常态背景下，国家积极推进供给侧结构性改革，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，经济发展稳中有进的同时，地质勘查投入则连年走低。2019年，全国非油气地质勘查投入仅172.11亿元[3]，相比于历史最高时期2012年的510.14亿元，降幅达66.3%。2020年受新冠肺炎疫情影响，中国成为全球唯一实现正增长的主要经济体[4]，预期GDP增速1.9%;但地质勘查投入有其滞后性的特点，全年投入降幅将在20%以内。详见图1。

2.2 社会融资的影响

地质勘查活动创造的价值并不能直接转换为经济效益，导致了其被定位为长期投资项目。而又由于地下岩体的不可视性、地质勘查活动的探索性，决定了其投资具有高风险特征。社会融资的本质就是实体经济从金融体系获取资金，融资的难易程度及融资规模则取决于不同的经济发展环境。经济下行背景下的金融风险问题正越来越明显，银行贷款、中介融资更加困难，高风险的地质勘查、矿业开发领域的融资更是难上加难。在我国，地质勘查行业主体小而散，市场集中度低，其在资本市场中融资处于弱势地位。在2019年的全国地质勘查投入中，来自社会的勘查资金投入仅55.85亿元[3]，占全部投资总量的32.5%，其余资金均为中央和地方财政投资。为解决地质勘查融资难的问题，建立风险勘查资本市场的呼声一直较高，但进展缓慢，主要障碍在于地质勘查的高风险性，1%～3%的找矿成功率让众多投资者望而却步[5]。详见图2。

2.3 矿业市场的影响

过去，我国规模以上采矿业利润出现大幅下滑，煤炭、黑色金属采选业低谷时期的利润相比于高峰时期竟相差91%和92%（见图3），其固定资产投资甚至出现负增长，严重制约了矿业投资意向。矿业企业即使实现短时期内的利润增长，也没有增加明显的矿产资源勘查投资，而是更加注重企业并购、资产重组、降低负债等。宏观层面的矿业市场低迷，并不意味着所有矿产资源的勘查投入下降。分矿种看，2019年全国矿产勘查投入中[6]：出现正增长的主要有钨、锡、钼、石墨、稀土和铝土矿，增长率分别为221%、84%、29%、25%、20%和4%;出现负增长的主要有镍、钾盐、铜、磷、金、煤炭、铁和银等，同比分别下降40%、37%、33%、29%、25%、21%、21%和18%。近些年来的矿业市场实际造成勘查投资下降之后，产生了后续资源供给量减弱的现象。以新发现矿产地为例：全国新发现矿产地2010年为366个，2015年下降为144个，2019年则仅79个。

3 政策要素分析

3.1 事业单位改革的影响

事业单位改革对我国地质勘查经济发展影响重大，主要表现为：地勘事业单位在职人员[2]占全行业人员的50%，其地勘项目收入占全行业收入的55.5%。在计划经济体制下，国家下拨地质勘探费以保障全国地质队的人员工资和工作经费;改革开放40多年来，地勘单位一直“带着事业单位的帽子”开展各类市场经营活动，随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，事企混合运行的体制机制已越来越不适应国家发展需求。2014年国家推行机关和事业单位养老保险制度改革，离退休人员由社会机构统筹，极大地减轻了地勘事业单位的负担。但是，由于地勘事业单位数量庞大，在支撑政府机关管理工作、开展公益性事业方面职责不够明确、不够广泛，财政经费保障明显不足，在市场经济中开展各类营利活动的地勘事业单位屡见不鲜。由于事业体制下成长的地勘队伍在企业经营管理方面的能力不足，任何将企业剥离、独立经营的单位都将面临极大可能的亏损、破产风险。因而，即便国家推行经营性国有资产统一监管，到目前为止真正做到“事企完全分离”的地勘单位鲜见。

从改革经验看，当前全国地勘事业单位中，只有陕西省和辽宁省完成转制改为企业，且陕西省地勘单位由于转制较早，经过近12年的发展已建立起现代企业制度，经营状况良好，成为地质勘查行业转制改革的标兵。辽宁省地勘单位转制过程中，流失了大量技术人才，且企业仍需要在强有力的政策扶持下才能正常运行。湖南和江西将全省的地勘事业单位合并为一家机构，通过扁平化管理消减臃肿机构，同时逐步解决过剩的地勘队伍，深刻影响了其他省份的机构调整方案或计划，未来地勘事业单位的新格局已渐次明朗。中央层面，2018年党和国家机构改革方案明确，原武警黄金部队转为非现役专业队伍后并入自然资源部，且在2020年挂牌“中国地质调查局自然资源综合调查指挥中心”。凭借机构改革时机下的财政扶持政策，该单位在国家战略资源保障、自然资源综合调查、国土空间生态修复、海洋和海岸带调查，以及自然灾害的应急抢险等多领域将充分展现地勘单位服务于国家经济、社会发展的基础性支撑力量，势必将引领地勘经济发展开创新局面。

3.2 地质勘查与地灾防治资质管理的影响

地质勘查资质审批制度于2017年被取消之后，地勘事业单位在人才队伍、技术力量等方面的垄断地位被打破，加上养老金并轨运行，地勘市场中人员流动逐步畅通，小微企业趁势兴起，甚至一些大型矿业公司为积极培育地勘技术人员也成立独立的勘查技术公司。人才的自由流动，为发展更加自由、灵活的地勘市场创造了条件，地勘经济发展环境也更加优化。在2017年政府工作报告中提出的“加强城市地质调查”，以及原国土资源部出台的《关于加强城市地质工作的指导意见》，将我国地质勘查经济发展全面引向新领域。城市地质空间调查、地面沉降监测、地下水调查与监测、地温能与地热的调查与利用、构造断裂带调查等，深刻改变了过去地质勘查工作的方向和理念，地质工作已不仅仅是在野外高山、盆地进行勘查活动，而是更广泛服务于新时代经济社会中新型城镇化建设、乡村振兴的发展等。

为提高自然灾害防治能力，2018年中央财经委会议提出我国要开展九大重点工程，其中：生态修复、海岸带保护修复、地质灾害综合治理和避险移民搬迁、自然灾害监测预警信息化等工程为地质勘查经济带来了巨大发展空间，仅地质灾害防治工程的财政资金投入在2019—2020年已200余亿元。地勘单位在地质灾害危险性评估、地质灾害治理工程中的勘查、设计等领域有明显的人才优势和技术优势，工程施工领域虽然市场竞争激烈，但由于其资金量较大，也较好地支撑了地勘单位队伍的稳定发展。在我国，地质灾害防治单位的管理实行的是资质管理制度，因为该制度对人员的要求专业主要集中在水文地质、工程地质、环境地质、岩土工程等专业，从而极大促进了水文地质队的发展。江西、浙江等省的水文地质队在近两年期间，平均每年约有10亿元的项目收入，表现出地质勘查经济持续走低背景下的逆势增长。

3.3 矿产资源管理政策的影响

2020年5月1日起，自然资源部印发的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》正式实施。矿产资源管理制度改革，虽然不能扩大地质勘查经济体量，但能为其发展提质增效，减少制约因素，营造公平、公正的市场环境。全面推进矿业权竞争性出让，还市场主体以公平;延长探矿权年限，稳定矿业权投资信心;矿业权登记同级管理，减轻企业“跑路费”; 积极推进“净矿”出让，将土地、海域、林地、草地相关管理政策与矿业权出让打包处理，消除矿业权人野外作业的阻力，激发矿产资源市场活力。2017年，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》，该方案在维护国家矿产资源权益、公平竞争市场环境、促进资源节约集约利用等方面发挥重大作用。但是，该方案中规定的“矿业权出让收益在出让时一次性确定，以货币资金方式支付，可以分期缴纳”等，对矿山企业勘探新增资源之后、开发利用资源之前形成了较大现金成本压力，几乎完全抑制了矿山投资者信心，在全国人民代表大会中已作为问题不断被反映，经历了近4年的贯彻执行之后终于有望于2021年得到调整。

自新中国成立以来，我国地质勘查行业的资金来源主要依靠财政部门投入，且财政资金的占比有上升趋势，而近年来财政资金投入的总量却在下降，其主要原因在于全国财政收支差距在逐步拉大，地方政府债务压力增高。2017年全国一般公共预算收入较支出少3.05万亿元，2018年收支差3.75万亿元，2019年收支差4.85万亿元;2019年政府性基金预算收入也少于预算支出，见表1。地方债务不断增高的同时，增速还在扩张，在国内外需求疲软、经济增速降低的背景下，其偿还债务及利息负担更大，2020年上半年全国各省的财政收入表现为负增长或者微增长，税收下滑10%以上的竟达到15个省市。各级、各地政府对于地质勘查与矿业开发等高风险领域的投资意愿明显降低。在政府启动过“紧日子”状态下，财政投资更加谨慎。由于矿产资源权益金制度改革中，将矿业权出让收益、矿业权占用费纳入一般公共预算管理，从而关闭了过去的资源勘查收入与支出专项资金的流动渠道，进一步打压了用于地质勘查的财政资金项目。

4 结论与展望

地质勘查经济是国民经济体系的重要组成部分，在国家经济社会发展中具有基础性、先行性、探索性

的特征，鉴于我国地质勘查经济体系是事业单位、企业的混合体系，其在发展中必然受到市场经济、宏观政策等因素的影响。在众多影响要素中，宏观经济增速与地质勘查投入变化走势相一致，社会融资困难加重削弱了地质勘查投入力度，而前景不明朗的矿业市场则越来越降低了對需要长期投资的地质勘查等领域的兴趣。事业单位改革打破了原有地勘单位的经营发展模式，短期来看将对其带来不利冲击，但真正走向现代企业制度的地勘单位在积极向上发展。地质勘查资质审批制度取消，充分释放了地质勘查经济发展中的人才技术流动性;而地质灾害防治资质管理制度及自然灾害防治工程的实施，则在引导地质勘查经济向水文地质、工程地质、环境地质等领域发展。矿产资源权益金制度改革中的出让收益管理打击了地勘单位找矿的积极性，而国家财政收支的不平衡则进一步制约了地质勘查经济中的财政资金来源。

展望未来，地勘单位仍然是保障我国矿产资源供给的生力军，地质勘查经济发展的首要责任和根本义务就是要维护国家能源资源安全。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》中明确提出“要实现在战略资源等关键领域安全可控”。地质勘查经济发展中的社会投资变化由市场自动调节，而财政资金的使用及实施效果则需要有严格的评估机制，考察其根本目标——助力实现国家发展战略、服务于经济社会发展需求是否得到有效实现。2020年中国地质调查局中标3.75亿元的沙特阿拉伯地球化学勘查项目，是我国地质勘查经济迈向国际发展的重大步伐，也是“国内国际双循环”思想下的战略布局。同时，作为一门基础自然科学，地质学的应用领域绝非仅满足于矿产资源的勘查与开发。提升经济建设质量、保护人民群众生命和财产安全，地质勘查经济在“国家治理体系和治理能力现代化”进程中发挥了重要功能，在国民经济社会发展中的地位日益增强。当前的地质勘查技术手段已被广泛应用于基础工程建设、自然灾害防治、生态环境调查、土壤污染调查与治理等，以及在医药、军事领域也有所应用，而当前和今后一段时期内，非传统地质勘查领域的经济总量已经超过且将持续超过矿产资源勘查经济总量。

参考文献：

[1]方敏，汪恩满，黄贤营.2019年度全国地质勘查行业发展报告[M].北京：地质出版社，2020.

[2]黄贤营，王春芳.全国地质勘查行业发展形势分析与展望——基于2019年行业统计数据[J].中国国土资源经济，2020，33（9）：48-53.

[3]自然资源部办公厅.2019年全国地质勘查成果通报[EB/OL].（2020-05-15）.http：//gi.mnr.gov.cn/202005/t20200521_2514996.html.

[4]IMF. WORLD ECONOMIC OUTLOOK： A Long and Difficult Ascent[EB/OL].（2020-11-26）[2020-09-30].https：//www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/09/30/world-economic-outlook-october-2020.

[5]付英.关于构建我国证券市场勘查板的探讨[J].中国国土资源经济，2020，33（7）：4-7.

[6]自然资源部地质勘查管理司，中国地质调查局发展研究中心.2019全国矿产资源勘查重大成果[R].2020.

[基金项目]中国地质调查局基金项目“全国地质勘查进展与行业形势监测评估”（项目编号：DD20191930）。

[作者简介]黄贤营（1986—），男，漢族，山东鄄城人，中国自然资源经济研究院副研究员，工学硕士，研究方向：地质勘查形势、行业发展战略与管理政策研究;张雪（1993—），女，汉族，河北唐山人，工学硕士，中国自然资源经济研究院研究实习员，研究方向：地勘经济、地质灾害治理。