新时代地方政府债券发行的作用及策略

[摘 要]地方政府债券是推进我国公共基础设施建设工作重要的融资手段，在国家经济生活中发挥着重要的造血融通作用。文章就新时代背景下地方政府债券的特征、涵义、作用进行了科学阐释，并就地方政府债券的发行模式、市场规模、管理策略进行了深入全面的论述，为地方政府债券的发行管理工作提供了思路借鉴。

[关键词]地方政府债券;发行模式;融资性质;风控策略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.17.039

地方政府债券是各国为满足公共设施建设需要而普遍采用的通行融资方法，在我国步入中国特色社会主义新时代的现实背景下，地方政府债券不仅要发挥融通资金，造福社会的功能，而且要起到管控风险、加快经济循环的安全保障作用。为此，债券发行者务必掌握地方政情环境，熟悉地方经济发展趋势，才会在债券发行决策和市场管理中有的放矢、目标精准，收到促进经济发展的良好作用。可见，抓紧研究制定具有中国特色的地方政府债券发行管理策略还是非常有必要的。

1 地方政府债券的定义及特征

地方政府债券主要指地方政府为满足本区域经济发展和公共服务履职的需要，以政府信誉为依托，通过发行债券的形式募集公共事业资金，到期还本付息的政府债务凭证。作为有价债券的一种特殊形式，它主要应用于市政交通、农田水利、医疗卫生、中小学校等公共基础设施建设的融资活动中。

我国目前按照地方政府债券的偿还资金渠道不同和担保主体的不同，将地方政府债券划分为一般政府债券和专项政府债券两种类型：一般政府债券通常指地方政府以本地区未来财政收益作为偿债担保，从而募集资金用于学校建设、文化馆所建设等公益性设施建设支出的债权类型。一般债券在用途及风险特征方面突出体现了公益性投资的财税信誉担保上，因而又称为“完全信用债券”。而专项政府则是指政府以本区域内有特定收益的投资项目的利税收入作为偿债担保，从而为该项目建设而发债募集资金支持投资活动的债券类型。专项债券以其建设项目的未来收益性作为担保着眼点，凸显了债券的收益可偿性特点，因而又被称之为“收益债券”。

新时代我国步入了高铁、5G基站、智慧城市等新基建内容引领的公共设施投资建设时代，地方政府债券以其优良的融资特性而承担起服务新公共基础设施建设的使命和任务。在为新基建融资服务过程中，地方政府债券主要凸显了以下优势和特征：

1.1 信誉度高

無论是一般债还是专项债，均是冠以“政府债务”的名号进行发行募集，以政府的执政信誉和财税收入作为债券的担保底线，同时在中央银行的监管下贯彻执行着“财政宏观调控原则”和“量入为出原则”，确保了债务规模的可控性。因而从发行之初就从根本属性上使其具有了良好的“可偿性信誉”，在人民群众当中享有高度的信任度和赞誉口碑，受到各界投资者的青睐。

1.2 安全性好

地方政府债券以公共基础设施项目建设委资金使用和投资方向，以拉动公共基础设施周边产业发展和人员就业为债券投资的社会效益目标，并从制度上坚决杜绝资金的挪用和融资投机行为的发生，从而有效降低了债券投资的风险性，确保了政府债券使用的安全性和收益预期的稳定性，因而成为社会投资者广为热衷和信赖的证券品种。2020年1月至11月投资者认购的国家地方政府债就发行了6.26万亿元，可见大家对其安全性的认可程度和信任度之高。

1.3 偿还周期长

地方政府债券发行年限一般为二十年，有的甚至可达三四十年，这主要是结合了公共基础设施（如道路桥梁、水利设施、机场学校等）建设运营周期长的项目特点，故而要求债券资金服务项目运营的周期也相应较长，从而较好地发挥了债券资金的时间利用价值，创造了债券资金的时间利用效益。

1.4 筹资成本低

绝大多数属地政府对地方政府债券都推行者免征所得税的政策，同时政府债券又具有“随时提现”的流动性保证，再加上良好的信用评价等级，从而使地方政府债券即便在低利率的条件下发行也赢得了广大投资者的青睐和大批量购买，进而为属地政府创造了“低成本筹集资金”的融资优势。

1.5 提前可赎回

地方政府债券的偿还周期在项目运营良好的条件下可实现周期缩短和提前赎回，亦即“融资早赎”。其过程主要为：地方政府在财政税收充盈（已满足所有公共支出事项）的条件下，通过向地方政府债券投资者（持有人）支付“早赎溢价”和“债券利息”来实现提前还付债券本息的目的，从债券资金使用效益上实现使用成本的最低化和项目收益的最大化。

2 地方政府债券发行的重要作用

地方政府债券在建设新时代的征程中发挥着举足轻重的推动作用，对地区经济发展和基础设施建设起到了造血增能的融资作用。具体来讲，其在区域经济发展中的重要作用主要体现在如下方面。

2.1 拓宽融资渠道，优化资金结构

地方政府债券作为有价证券的新兴类型，极大地拓宽了区域产业发展所需的资金来源渠道，丰富了地方政府财政调配实力和项目发动能力，为地区经济发展奠定了雄厚的资金基础。作为政府直接（或委托）发行的直接融资工具，自其结合中国特色社会主义市场经济实际发展需要从国外引入国内予以改进推出之后，就极大地缓解了地方政府财力不足无法支撑公共服务需要的现实矛盾，有效克服了“股票、商业票据、存款凭证”等融资工具使用条件高、不易满足的融资难困局，成为政府直接融资的主流形式。同时政府债券资金的低利率，使地区财政还贷成本大幅下降，地区国库资金结构得到更进一步的优化提升。

2.2 合理资源配置，提升资产价值

地方政府债券通过依托项目定向发债，可以较好地实现社会资金的定向配置，使社会资金真正投向民生意义重大、公共服务功能巨大、社会效益显著的政府投资项目，从而使社会资金产生公共社会效益最大化的良好效果。同时，通过对有改造价值的闲置资产进行项目包装，以资产证券化形式发行地方政府项目债获取资产改造提升资金投入建设，从而实现资金的创造价值和资产的再造升值。

2.3 推动项目建设力度，拉动地区经济发展

资金是项目投资建设的能源泵，是加快地区经济发展产值提升的关键要素。没有资金则一切发展梦想都无从启动和实现，而通过地方政府债券的发行，为项目量体裁衣、量身定做的项目债券额度可以保证项目建设的资金充足性，从而在质量、安全、环保各项管理要求上严格把关，保证民生项目的高质量建成高效率运营。同时项目建设成功能够带来周边商贸环境的改善、经济活动的增多、产业经营的繁荣兴旺，为项目所在区域的经济发展起到良好的拉动作用。

2.4 履行地方政府职责，提升公共服务效能

地方政府的社会管理和公共服务职能实现都需要有资金的支持才能完成。而政府税收也只有在营商环境改善的条件下才能实现凤英富足。地方政府债券的发行十分圆满地实现了对公共财政支出不足的弥补，满足了公共基础设施建设的需要，使地方政府改善营商环境及百姓生活条件，建好公共服务设施的公共职能得到最大限度的实现，为政府履职作出了巨大的融通资金贡献。因而也可以说，地方政府债券的高效发行成为属地政府公共管理和服务职能实现的助推器和动力剂。

3 地方政府债券的发行模式及融资性质

3.1 地方政府债券的发行模式

按照《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）文件要求，我国地方政府债券的发行方式主要有承销和招标两种方式。

3.1.1 公开承销

所谓公开承销是指省级地方政府与主承销商议定债券利率区间，财政部门通过簿记建档的方法收集汇总承销团成员报送的申购利率与数量意愿，遵照事先确定的债券利率确定规则和配售规则决定债券发行利率并组织配售的活动。它通常适用于规模较小的政府债券发行活动，并主要在财政部、上交所、深交所三个政府债券发行系统完成发行任务。

3.1.2 弹性招标方式

所谓地方政府债券的弹性招标主要是指各省级政府财政部门通过预先对债券发行额区间进行预先设定，并以投标倍数等相关因素为评判标准，最终确定实际发行量的公开招标发行模式。该方式是市场化发行的典型形式，并主要通过财政部、上交所、深交所三个政府债券发行系统来实现。

3.2 地方政府债券发行的融资性质

地方政府债券发行按照所募集资金的用途性质可以分为新增债券发行、再融资债券发行和置换债券发行三大类别。其各自的发行性质分别体现在如下方面：

3.2.1 新增债券发行

新增债券发行主要指各省级政府依据地区财力基础和地区重大项目支出需要、债务风险系数等因素综合加权考虑而新发行债券来筹措资金的政府融资行为。各地政府新增债券必须在国务院批准的新增政府债券限额范围内发行，从而确保政府债务风险的先行可控、安全高效。中央政府在分配地方政府新增债券限额时按照“低风险高绩效负债政府多分配额度、高风险低效能负债政府少分配额度”的原则对新增债券限额予以匹配安排，确保了政府债务宏观管控的科学高效性。

3.2.2 置换债券发行

置换债券发行也称为定向承销债券，是指省级地方政府通过簿记建档的方法面向地方政府的债务存量中特定债权人所发行的、表征其占有性的权益凭证的债务置换行为。如地方政府对自身存留的银行贷款债务，就可在整的银行方面同意的前提下，通過向银行发行地方政府债券的形式对存量债务及时予以置换，从而高效降低政府债的违约风险，提升财政系统的安全性系数。此外，地方政府对保险、信托等其他机构的存量债务，均可通过协商方式按定向成效的方法进行地方债的置换发行。

3.2.3 再融资债券

再融资债券是指各省级地方政府为及时偿还到期的本区域政府债务而专门发行政府债券的融资行为。也称为“借新还旧债券”。再融资债券较好地实现了“以时间换空间”的缓压降杠杆作用，达到了以平滑方式延长政府债务的功效。并且财库〔2018〕61号文明确提出，再融资债券的发行限额以“当年到期还本额度低于当年申请发债额度的原则”，确保了再融资债券资金对到期政府债务本金额度的全覆盖。

4 地方政府债券发行的风险管控策略

地方政府债券发行活动的风险防控策略主要体现在以下几个方面。

4.1 信息披露的公开透明

信息披露的公开透明性是确保地方政府债券发行活动安全可靠的前提和基础。通过对发债政府财务信息的公开和债务信息的披露，使投资人清楚了解政府债券的可偿性强弱，从而为规避投资风险提高安全性保障系数。同时通过信息披露机制的推行，更有利于国家监管部门对地方政府债发行合理性的监管审核，有效防范财政偿还实力要求的地方政府债冒险发行，大大降低了国家财政系统的违约风险和信誉风险。

4.2 信用评级的科学公正性

信用评级机制是对地方政府债券发行质量综合考核的基础性制度，是对债券品质信誉优劣情况进行监督考核的护航器，同时也是债券投资者和承销商进行债券经营决策的导航灯，起到了风险把脉的防控作用。不断规范和制定科学的政府债券信用评价制度，鼓励发展独立于金融机构的第三方信用评价机构，从而确保对债券评级判断的公正独立性;不断推广评级机构违规经营责任追究机制，明确“虚假评级行为”的负面清单，营造“公正公平科学评级”的浓厚氛围，为承销人和投资者提供真实准确的债权经营决策信息，从而确保融资活动的风险性大幅降低。

4.3 强化政府监管的高效全面性

通过《地方政府债券发行管理办法》的推行实施，进一步规范和强化行业部门对地方政府债券发行的监管力度，审计、发改、财政等政府职能部门分别从债券依托项目的合规性、申报材料的合法性、资金使用的真实性与合理性、资金偿还的保障性等方面予以监督审核、监管控制，而金融、财政等行政部门则对债券发行的合法性、交易的合规性、市场的规范性等方面进行全过程跟踪管理，严厉打击扰乱市场的黑市交易和舞弊行为，确保债券发行的阳光操作，保证债权发行活动参与各方的合法利益得以有效保证。

4.4 产品创新实用高效

地方政府债券产品务必紧盯市场需求，不断研究投资者的偏好和市场运行环境要求，在债券产品类别上不断创新，在固定利率记账式债券发行的基础上，不断做好v债券、零息债券品种发行的市场调研工作和可行性分析论证工作，确保新生债券出台能够紧扣差异化市场的不同需求，使地方政府债券品种在不断丰富的条件下满足多样化市场的紧密需求，降低盲目性发债行为造成的融资风险，提升国家财政体系的整体安全性和资金流动的充裕性。

5 结论与建议

地方政府债券发行工作是一项政策性很强的系统性财政融资活动，需要在科学的管控体系和政策指引下操作，才会发挥出其应有的融资低成本、提前可赎回、安全信誉度度高的经济造血功能，起到优化资金结构、提升资产价值、推动项目建设、提升政府效能的巨大作用，为国民经济安全稳定发展提供动力支撑。按照《政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）要求，在采用公开承销和招标方式发行债券的模式下，进行了新增债券、再融资债券，置换债券的差别化发行，并构建了“信息披露机制保障、信用评级跟踪监督、政府管控多管齐下、产品创新与时俱进”地风险控制体系，为地方政务债务的安全高效发行提供了风控机制保证。

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[作者简介]郭志东，天津人，工商管理博士后，高级审计师，正高级工程师，长期从事公司内部审计及政府债券资金分析管理工作。