邻避设施周边村庄规划编制方法探索

刘人龙 杨新宇 杨起

【摘要】“多规合一”实用性村庄规划是城镇开发边界外实施国土空间用途管制的法定依据，同时是提高乡村治理能力，构建地方共识实现村民自治的有力抓手。2019年以来我国村庄规划编制方法研究集中在新技术融入和技术规程优化，侧重“工具理性”。事实上，随着人居环境建设不断深化，越来越多邻避设施周边乡村地区提出村庄规划编制需求。按照到2020年底有条件、有需求的地区应编尽编总体要求，这类地区具备规划编制的必要性，村民对于规划的知情权、决策权、监督权有也有着更高的参与意愿。本文以某地级市垃圾焚烧发电项目周边村庄规划编制实践为例，从建立以公众参与为核心的工作机制、以完整地域单元为组织的规划范围、以“技术文件+公众手册”为主体的成果体系、以“空间数据库+村规民约”为支撑的法定化、弹性化成果形式，以期为国土空间规划体系下实用性村庄规划编制提供借鉴和参考。

【关键词】邻避公共设施;村庄规划;编制方法;公众参与;启示借鉴

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.02.021

上世纪90年代以来，我国关于村庄规划的编制经历了广泛实践，随着国土空间规划体系的建立，“多规合一”实用性村庄规划正逐步形成完整的技术规程和标准范式。近些年来，随着人居环境改善和公共服务配套要求，垃圾发电厂、污水处理厂、变电站、殡仪馆等一系列具有鲜明负外部性特征的公共设施亟需落地，其中多数选址在城镇周边的乡村地区，被周边村民所抵制，引起广泛争论。2019年党中央国务院提出建立权责清晰的“五级三类”国土空间规划体系，自然资源部进一步提出“多规合一”实用性村庄规划编制的总体要求。当前处在城乡规划体系转型重构期，重大规划意图和主要控制指标自上而下层层传导，由于村庄规划在新的规划体系中所处“城镇开发边界外详细规划”的法定地位，其建设用地规模等一系列管控要求尚未明确，而重大基础设施建设刻不容缓。上位规划的暂时缺位与现实需求的矛盾叠加为此类规划编制工作提出了更高要求。另一方面，村庄自治意识觉醒，从新农村建设到美丽乡村，从农村人居环境整治到乡村振兴，从送规划下乡到驻村规划师制度，一系列围绕乡村地区的实践逐步唤醒村民运用规划这一法定工具来维护自身权益的意识。村集体组织也深刻认识到传统城市主导语境下城乡统筹的结果，在某种程度上是城市对农村土地价值的获取和对农村资源的掠夺。村庄自治是推动乡村社会治理现代化的基础，而重大邻避设施的选址进一步加速了村民和集体自治意识的觉醒，过去以亲缘为纽带的邻里关系面对市场化带来的机遇和挑战出现分化，同时加剧了村庄内部矛盾外部化。

邻避设施周边地区村庄规划的公众参与不再是附属于村庄规划技术规程的一个环节，而是成为村民理性表达合法权益的平台，应贯通始终。此类地区村民自我意识的表达更为强烈，也更愿意切身参与到规划编制和项目实施各个环节中，如何制定村民在不同阶段参与方式并建立与之匹配的机制保障，进而完善“多规合一”实用性村庄规划编制内容体系和成果体系，是本文研究的基本出发点。

1、以公众参与为导向的规划实践探索

电厂周边部分村庄部分村民最早的对调研场地的封闭、上访以及阻碍外来车辆入村等措施阻碍相关项目的正常推进，同时也给当地政府部门相关工作的开展带来了难度。但通过各方部门的相互协调，规划师以第三人的角色，以专业的视角为在调研中为村民讲解此邻避设施的有关问题、他地区相关案例，使得本地村民逐渐打开心扉，愿意沟通。专业规划师的入驻，可以加进对村庄内部情况的了解，实地调研村庄现状发展情况，并在后续村庄规划中体现村民的对于本村未来发展的实际想法。规划编制过程中引导村民参与，听取村民意见，回应村民诉求。

2、满足村民合理诉求

此类项目规划的关键，是项目的编制过程中，充分尊重村民的知情权、决策权、监督权，充分听取村民关于邻避项目、环境保护等方面意见，并尽量满足村民合理的、急迫的的发展诉求。以本项目为例，本次规划提出生活垃圾焚烧发电建设项目300米的环境防护距离外邻近的一个居民组确定为搬迁撤并类村屯，提出搬迁撤并的发展设想，并根据村民意见选取了相应回迁用地。

3、用地整理与建设并重

在着眼于垃圾焚烧项目外，规划详细调查了区域内工业企业的分布、建筑用地面积，各个企业的土地利用效率，产业类别及内部关联度等情况，以横向对比及纵向的研判得出区域内工业用地的产业类型调整、产业升级的规划方案，并对部分废弃企业用地、废弃矿山用地进行指标调出，开展土地复垦及生态恢复，集约部分指标用于新型产业发展及乡村振兴建设。

4、产业谋划让区域共享发展

规划通过对区域及其周边的分析后，对各村庄产业发展提出发展指引。一是探索垃圾焚烧发电厂这一项目落地后，围绕区域的产业升级、带动进行具体谋划，使整个区域成为具有综合竞争力的发展区域。二是围绕村庄未来实现乡村振兴，进一步发展生态观光、特色农业、康体运动、养老养生、休闲度假、文化体验等第三产业的具体发展思路。围绕产业发展布局一定产业发展用地，以实现整体片区的“生产、生活、生态”三生共融的区域发展模式，最终实现乡村振兴。

5、多角度进行近期建设项目梳理

规划从各个村组村庄分类结果、村庄发展现状及村民实际诉求出发，围绕美丽乡村、乡村振兴建设，以把农村建设得更像农村建设目标，结合农村人居环境整治三年行动，落实“千村美丽、万村整洁”战略，详细梳理了规划区域各村组道路硬化、亮化、乡村绿化、公共设施建设等近期内容，以此形成村庄近期建设项目库，以实现建设项目库结合近期建设规划内容而编制的目标。

6、以中间人视角为村民争取更多利益

规划师在此类项目编制过程中，往往成为政府、村民双方中间人的角色。因此为实现规划的可实施性，需要站在村民的角度，为其争取更多的利益。以本项目为例，通过近期建设项目的梳理，为未来几年政府对村庄进行美丽乡村建设提供了依据;而是通过对土地指标的争取，为村庄下一步建设急需的农村基础设施、公共服务设施、特色产业发展提供了用地保障。规划的文本、图集、说明书、数据库作为完整的村庄规划成果，以此作为村庄规划的法定技术文件。对于村民主要以公众手册作为规划成果，起到简明、易懂的作用。图展现规划用地布局及远景谋划;表彰显指标管控及近期建设;规则为村庄管制及村规民约。并通过实地场景图片与文字结合的方式，直观反映实施意图，增加对村民这类非专业人士增加可读性。

结语：

随着邻避设施周边多元诉求的累积和异质性叠加，过去村庄规划编制依托村民代表大会制度的公众参与机制容易虚置或浮于形式，面向知识再生产的公众参与不仅可以让村民更加容易接受，还可以促进公共政策的顺利实现。因此，邻避设施周边村庄规划编制中，规划师要通过简洁易懂的方式向村民讲解培训，同时组织讨论、实地考察、驻村工作坊的形式将政府、专家、公众的知识集聚再生产，这一过程需要优化编制方法体系和成果形式进而转化成多元共识，保障规划意图的有效传导和有效实施，破解邻避设施布局带来的规划编制困境。通过本文的研究为同类项目提供一些有意义的借鉴。

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