智慧环境下编制自然资源资产负债表治理机制研究

曹文德 吕宪军

【摘要】大数据、云计算、人工智能、物联网、移动互联网和区块链等新兴技术的迅速发展（简称智慧环境或“大智移云物区”环境，下文同），有力地推动了生态文明建设，成为加快生态文明治理体系和治理能力现代化的新动能。2013年党的十三届三中全会提出探索编制自然资源资产负债表，2015年开始试点，经过五年的理论研究、实践探索，效果很不理想，其中最主要的原因是没有建立运行高效的协调治理机制，造成数据治理碎片化、治理体制分割化和治理能力弱化，编制的自然资源资产负债表质量差，致使生态文明制度的“四梁八柱”无法落地生根。

【关键词】自然资源资产负债表;治理机制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536. 2021.02.003

党的十八届三中全会的报告中首次提出“探索编制自然资源资产负债表”和“开展自然资源资产离任审计”，这一举措开启了我国自然资源管理改革的大门。2015年，中共中央、国务院就如何编制自然资源资产负债表的问题先后下发了一系列重要文件，制定了编制指南，构建了自然资源资产和负债的核算体系，初步建立了核算账户，并统一了自然资源的分类标准和统计规范，随后湖州、承德等地开展负债表的试点编制研究，至此，我国自然资源资产负债表研究进入了实践探索阶段。尽管我国对于自然资源资产负债表的研究在理论和实践上都已经取得了一定的成果，但在自然资源核算的方法研究上仍然较为薄弱。因此，本文梳理了国内外自然资源核算的发展历程，总结了我国在试点地区编制自然资源资产负债表中常用的实物量和价值量核算方法，在此基础上，对今后自然资源核算方法研究的方向提出可行性建议，为我国编制全民所有自然资源资产负债表提供帮助。

1、建立协调治理机制的时代意义

自然资源（指一般意义上的自然资源和生态环境，下文同）核算是一个世界性的难题，我国政府于2006年发布《中国绿色国民经济核算体系框架》，因实践效果不好而“流产”。2012年，联合国颁布了第一个国际核算标准——经济环境综合核算体系（SEEA-2012），在我国的应用效果却与制度建设初衷相背离。为破解自然资源核算的瓶颈，我国首提编制自然资源资产负债表，借助会计学复式记账理论，遵循“资产-负债=净资产（所有者权益）”的平衡原理，将负债与资产分别核算、列示，以负债反映对资源合理利用和保护、生态环境恢复治理的责任，以资产反映资源现状及其增减变化，破解了自然资源核算的难题，不仅是生态文明建设的重大理论创新，而且是我国自然资源资产管理的实践创新，为领导干部自然资源资产离任审计以及政府部门自然资源管理提供科学依据和决策支持。

2、编制要素确认

2.1关于数据基础

现有的自然资源调查监测、确权登记、价值（价格）评估、资产清查、统计核算以及委托代理机制都是全民所有自然资源资产负债表编制基础，也是设计报表体系和内容框架需要重点考虑的内容，此外，还应与现有《自然资源综合统计调查制度》有机衔接，整理全民所有自然资源资产统计数据，从自然资源资产的权属、数量、质量、价格、收益、委托代理情况等各方面属性信息揭示其特性，为报表编制提供基础数据。

2.2关于核算方法

核算方法分为实物量核算和价值量核算。一是实物量核算。各类土地资源实物量以土地面积计量，以第三次全国国土调查成果为准，在完成第三次全国国土调查之前，采用年度土地利用变更调查数据。矿产资源实物量以储量计量，与《固体矿产资源储量分类》（GB/T17766—2020）和《油气矿产资源储量分类》（GB/T19492—2020）做好对接。林木资源采用林草部门的“森林资源管理一张图”数据。干草资源采用林草部门调查统计数据。水资源实物量分别核算地表水和地下水，其中地表水采用水利部门调查评价数据，地下水采用自然资源部门数据。海域和无居民海岛资源实物量以海域海岛面积计量，采用海域海岛动态监管系统、全国海域海岛地名普查等数据，二是价值量核算。考虑到社会和生态价值核算方法争议大，编表的初期先考虑经济价值核算，经济价值核算方法将采用基于体现资产所有者权益内涵、相对稳定的、宏观尺度的价值核算方法，即实物量与其对应的价格相乘。

3、建立编制自然资源资产负债表协调治理实施机制

3.1建立数据协调治理机制

1）制定国家统一的自然资源分类标准和体系.制定国家统一的自然资源分类标准是加强自然资源管理、编制自然资源资产负债表的前提和基础，所以必须基于资源学、环境学和生态学的科学研究成果，根据自然资源的本质属性，结合生态文明建设的需要以及自然资源的发展趋势，科学界定自然资源本质涵义，制定国家统一的自然资源分类标准和体系，借鉴现有分类的优点，做到分类科学合理、明晰准确、体系完整、逻辑有序，类别之间界定清晰，不能出现漏分、重复、交叉现象。2）制定国家统一的自然资源核算口径、方法体系和规范流程.在国家统一分类标准的基础上，根据自然资源各自属性特征、指标及其管理的需要，确定每种自然资源不同属性或指标全国统一的核算口径、内容、技术、方法以及分辨率和精确度，尽可能满足不同部门对自然资源属性特征或指标的需求。

3.2建立负债核算的标准化体系

目前，对于自然资源负债的核算范围大体分为资源过耗、环境损害、生态破坏三方面，但是三者所存在交叉部分的内容无法明确区分，因此会造成负债核算结果超出实际结果。还有部分学者认为，自然资源负债不是GDP的减法，而是超过自然资源承载能力的部分损耗才算负债。因此，在今后的研究工作中需要进一步明确自然资源负债的核算范围，统一各类自然资源负债的分类和统计规则，建立负债核算统一的标准化体系，这样才能明确自然资源的开发和利用对生态环境和社会发展造成的负面影响。

3.3建立多元主体协调治理机制

在编制自然资源资产负债表过程中出现的“政府失灵”“市场失灵”和“志愿失灵”共存现象，表明仅仅依靠政府、市场、社会、公众中的任何一个主体都是不科学的，多元主体协调治理才是提高治理效能的必然要求。所以，需改革政府部门单向的治理机制，综合运用经济、市场、行政、舆论等手段提高治理效能，从单一政府主体转变到多元主体平等协同，建成政府主导、企业主体、社会支撑、公众参与的良性互动、平等协商的协调治理机制。

结语：

建立编制自然资源资产负债表协调治理机制是一个复杂的系统工程，本文针对生态文明制度体系建设和编制自然资源资产负债表中出现的数字治理碎片化、治理体制分割化、治理能力弱化，以数字治理为着力点，以自然资源分类、核算、编报为主线，以自然资源数据智慧共享为中心，从六个方面、两个维度提出建立运行高效、科学完备的编制自然资源资产负债表协调治理机制，实现编制自然资源资产负债表的智能化、共享化，构建全国统一的自然资源和生态环境“一张网”“一个底图”，具有创新性、前瞻性、实用性和指导性。

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