新一轮振兴背景下的沈阳经济区新型城镇化协同发展机制研究

【摘要】新一轮东北振兴背景下，推动实现高质量发展，提升区域中心城市地位，推进实施区域协调发展战略是沈阳引领东北全面振兴的重要路径。推动铁岭-沈阳-营口发展轴发展壮大是沈阳培育现代化都市圈，建设国家中心城市的重要战略举措。本文从现状分析与问题识别入手，在对比分析国内区域空间结构研究相关理论与实践的基础上，提出铁沈营发展轴空间结构的最优选择，并从空间发展对策和实施保障措施方面提出建议。

【关键词】区域协调发展;区域空间结构;空间发展对策

1、概述

党的十九大报告提出实施四大板块区域协调发展战略，其中东北地区要坚持深化改革加快老工业基地振兴，同时指出要构建以城市群为主体的更加有效的区域协调发展新机制。2016年，沈阳编制完成《沈阳振兴发展战略规划》，并在市十五届人大六次会议上正式通过，《规划》提出实施区域一体化战略，并明确具体策略之一即打造沈阳-营口发展轴。随后，沈阳开展了推进沈营发展轴建设的空间优化发展研究，该研究顺应宏观发展趋势，一是在空间上落实战略规划要求，二是推进沈阳经济区深入实施，立足将宏观发展机遇转化为城市发展战略，以期对沈阳经济区建设的推进和沈阳国家中心城市建设起到积极的推进作用。

2、现状与问题

2.1 铁沈营发展轴经济概况

铁沈营发展轴包括沈阳、鞍山、营口、辽阳、铁岭等5个城市，是构成沈阳经济区的核心部分。现状人口1884万人，经济总量11491亿元，其中第二产业增加值4924亿元，第三产业增加值5749亿元。

2.2 铁沈营发展轴空间概况

2.2.1 城镇化水平

辽宁省城镇化水平呈现明显的空间分异态势。沈阳、鞍山、辽阳、营口均为高水平城镇化，营口为城镇化质量超前型城市，沈阳、辽阳、鞍山为城镇化规模超前型城市，铁岭经济发展水平相对较低，城镇化质量相对落后，城镇化规模相对超前。

2.2.2 产业布局情况

铁沈营发展轴产业结构正向高端、高效、高附加值转变。其中：沈阳构建以战略性新兴产业为引领、的现代产业体系。铁岭以机械制造、农产品精深加工、汽车零部件等产业为主。辽阳以石油化工、机械加工、温泉旅游等产业为主。鞍山以钢铁加工、装备制造等产业为主。营口重点发展商贸物流、能源化工等产业。

2.2.3 交通网络概况

铁沈营发展轴综合交通网络相对完善，区域交通联系密切。主要包括：高速公路——沈海高速、沈哈高速、沈大高速、京哈高速;公路——102国道、202国道、101省道;铁路——哈大高铁、长大铁路;航空——沈阳桃仙机场、营口兰旗机场;港口——营口港，包括营口市区的营口老港、鲅鱼圈港区、仙人岛港区等。

2.3 营口港概况

营口港是距东北地区腹地最近的出海口，也是中国所有沿海地区20个主要港口之一，现辖营口、鲅鱼圈、仙人岛等七个港区，共有包括集装箱、煤炭、矿石、原油等9个专用码头，2019年货物吞吐量2.4亿吨，全国排名第18位。已于2016年成立的沈阳港（集团）有限公司，将营口港的所有功能进行前移，构建海陆联运的国际物流母港，促进了沈阳与营口间物流、人流、资金流、信息流的联系。

2.4 铁沈营发展轴空间问题

2.4.1 各城市间联动不充分

沈阳经济区概念提出以来，区域一体化效果并不明显，原因集中在以下三个方面：

一是区域产业结构没有形成合理分工。轴带上的城市多为以第二产业为主导的工业型城市，且产业相似度较高（表1、2）。产业结构以装备制造、石油化工、钢铁制造等基础性产业为主，高新技术产业比重小。

根据产业结构相似系数指标计算公式：

指标越近于1，说明两个区域的产业结构越相似;指标越趋近于0说明区域间产业结构的差异性越大。

二是沈阳作为区域中心城市的极化效应大于扩散效应，尚未进入带动区域内其他城市的发展阶段。沈阳与周边其他城市的产业关联度不高，对周边其他城市的辐射、集聚功能和服务不够完善。

三是缺乏统一的区域规划和协调机制。行政区划壁垒带来的地方保护主义导致各城市自成体系，强调自身区域经济的发展，追求产业门类齐全，制约了区域资源的合理配置和产业结构的优化调整。

2.4.2  营口港优势发挥不充分

营口港区域航运中心的地位有待进一步加强。与环渤海的其他枢纽港口相比，营口港的差距比较明显。

营口港与轴带上其他城市的联系不够紧密。主要表现在：一是未能带动腹地经济发展水平的提高。近年来，营口港吞吐量呈逐年增长态势，与各城市GDP出现经济负增长的现象不一致，表明营口港对腹地的经济活动影响不大。二是与除沈阳外的三城市间的合作不够紧密。营口港与铁岭、鞍山、辽阳三城市尚未建立起如沈阳港的战略合作关系。

2.4.3 与国家战略结合不充分

在我国经济发展进入新常态的宏观背景下，沈阳经济区、辽宁沿海经济带作为国家层面的区域空间发展战略，亟待立足环渤海地區的协同发展进行整合，并与中国（辽宁）自由贸易实验区、“一带一路”倡议等一系列国家战略相衔接，提高沈阳经济区和辽宁省的对外开放水平，推进实现东北振兴。目前这一区域发展的核心要求尚未形成有效机制。

3、区域空间理论

区域空间结构形成演变机制是研究区域发展的基础。进入20世纪80年代，全球化成为时代发展趋势，促进新时期的核心-边缘理论模式的形成。我国在1949年后长期的计划经济体制下的均衡发展战略布局缺乏空间概念。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的形成，区域空间结构研究理论和模式逐步提出和完善。

陆大道提出的“点-轴”理论是指导我国区域空间结构理论模式形成的基础。而陆玉麒发现一个区域的集聚和扩散效应并不一定由一个增长极引起，有可能是两个增长极同时发挥作用，这一“双核”现象在沿海地区尤为明显。双核结构理论在理论内容和分析演绎方面均优于增长极理论及核心-边缘理论。

4、空间模式选择

本次研究的核心即探讨沈阳和营口这两个城市分别作为区域中心城市和重要港口城市的空间关系、经济关系以及与周边其他城市的关系。

区域一体化的形成一般从点轴模式开始。沈阳和营口作为铁沈营发展轴的两个端点，集聚效应明显。依托沈大方向上的交通线路、动力供应线以及水源供应线等复合承载力走廊，实现了两个端点城市的扩散效应。

5、空间发展对策

5.1 运用双核结构模式，强化沈阳经济区与沿海经济带的衔接

以沈阳作为区域中心城市，以营口作为区域门户城市，将二者连线，依托连线上的铁路、高铁、高速公路等交通走廊的不断完善，不断强化两个城市的极化作用，促进铁沈营发展轴从初级的点轴模式走向高级的双核结构模式。沈阳要大力打造先进装备制造业基地，营口要不断强化临港经济，强化营口港的发展临港工业和中转功能发展，为沈阳建立功能完善的出海口创造条件。

5.2 立足环渤海地区，强化空间协同，带动东北振兴

一是要着力加强顶层设计，抓紧编制区域一体化发展的相关规划。二是要着力加大对协同发展的推动，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用。三是要着力加快推进产业对接协作，理顺产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。四是要着力调整优化城市布局和空间结构，促进城市分工协作。五是要着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作。

5.3 顺应环渤海港口资源整合趋势，发挥营口港港口优势

大力发展以营口港为载体的港口经济和以先进装备制造业为核心的陆地经济，不断扩大以沈阳为核心的营口港腹地范围，不断加强区域经济的外向性。营口港要利用自身区位优势，大力发展现代服务业，集中力量吸引商业和金融资本，为腹地更好服务，扩大对腹地的影响。

5.4 对接国家倡议，促进区域经济发展

一是构建营满欧大通道，加快将铁沈营发展轴建设成为我国丝绸之路经济带沿海起点，加强与“一带一路”建设的主动协调。二是加快开发大浑南和鲅鱼圈，对接自由贸易实验区，将营口港建设成为环渤海地区重要枢纽港，充分发挥大浑南和鲅鱼圈的区位优势，促进高端航运服务业产业集聚发展，从而推动铁沈营发展轴服务业的整体发展。

6、保障措施建议

6.1 实现规划协同与多规合一，强化规划的引领作用

整合各种基础数据和规划数据，制定统一的数据标准，建立“多规合一”信息平台，进行广泛的数据共享，为各个相关部门的业务决策提供统一的数据参考，并将“多规合一”的成果实时分享给各个相关部门，从而促进城市运营管理目标上的整体一致性，推动城市品质提升，最终实现支撑各级政府及各部门指挥决策、业务协同和规划编制的统一的“多规合一”信息联动平台。

6.2 创新营口港管理模式，提升资源配置能力

探索发展地主港模式等提升港口资源配置能力的有效途径。第一，政府保留对港口、岸线及周边土地资源所有权、开发权和规划权的控制;第二，地主港模式下，经营者不必考虑港口的规划和投资，可在相对自由的业务环境中以企业经营为中心;第三，政府可降低对港口的投入，减轻财政负担。

6.3 加强区域协调机构管理力度，协调区域发展

整合发展轴上各个中心城市、港口城市及次中心城市的需要区域协同规划建设的各类资源，统归区域协调机构统一管理，按照统一规划，进行统一建设，提供统一服务，吸引各类资本参与铁沈营发展轴的规划建设管理，推动建立铁沈营发展轴与沿海经济带、环渤海经济区、东北亚经济圈的多边合作机制，将铁沈营发展轴建成辽宁省对外开放的先导区。

6.4 探索推进区域协调地方立法

结合中央“五大发展理念”“一个尊重、五个统筹”的总体要求和赋予东北地区振兴发展的政策取向，出台相关地方法律法规，明确界定辽宁省、沈阳经济区、沈阳市及其他城市之间的责权利关系，为各级政府立足沈阳经济区进行铁沈营发展轴规划建设管理提供法律依据，使铁沈营发展轴区域协调发展工作有法可依，提升管理效率。

6.5 构建制度化的横向转移支付制度

进一步加大对铁沈营发展轴的一般性转移支付，确保其有能力提供在全国平均水平之上的基本公共服务。通过设立铁沈营发展轴区域投资银行，建立多元投资市场，鼓励互联网金融创新。赋予省级外汇管理权限，下放贷款审批权限，扩大贷款审批额度。创新电子商务金融服务，扶持第三方支付机构办理结汇。支持通过发行债券等多种方式拓宽铁沈营发展轴建设融资渠道。

6.6 强化政策措施的针对性细分性

（1）鼓励社会资本参与方面。鼓励社会资本参与产业园区建设发展和转型升级。（2）筹建供应链，建设金融服务平台。积极发展普惠金融，筹建供应链金融服务平台。（3）建设区域、市、区三级政策性融资担保体系，形成科学有效的风险分担机制。（4）适应产业发展生命周期和企業发展需求，实行工业用地先租赁后出让、弹性年期出让。（5）鼓励企业利用现有存量工业用地，兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等。

参考文献：

[1]陆玉麒，区域双核结构理论，

[2]马国霞，甘国辉，区域经济发展空间研究进展，

[3]陆玉麒，董平，区域空间结构模式的发生学解释——区域双核结构模式理论地位的判别，

[4]陆玉麒，中国区域空间结构研究的回顾与展望，

[5]李光春，多重国家战略背景下天津北方国际航运中心发展定位与实现路径研究，

[6]初春晓，发展战略对接实现环渤海港口群资源优化配置，

[7]刘向阳，搞好港口资源整合，促进行业发展壮大，

作者简介：

曲彦霖，高级工程师，沈阳市规划设计研究院有限公司。