中国区域协调发展文献综述

牛可　李玉梅

[提要] 自新中国成立以来，中国的区域经济发展经历了区域均衡发展、区域非均衡发展和区域协调发展的演变。随着经济社会的发展，区域发展总体战略深入推进，一系列重大区域规划和区域性政策文件制定出台，区域政策体系不断完善，中国区域协调发展取得显著成绩，但同时也存在诸多问题和矛盾，尤其是经济新常态下“十三五”时期，中国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，区域协调发展面临重大的历史机遇和风险挑战，研究如何促进中国区域协调发展，提高人民生活水平和社会福利具有重要意义和现实价值。本文通过对国内区域协调发展的理论演化、存在问题及影响因素和对策建议等研究状况进行梳理和总结，希冀能够将相关研究引向深入，為国家区域政策的制定提供参考和指导，以更好地促进中国区域经济社会健康快速协调地发展。

关键词：区域协调发展；理论演化；非均衡发展

中图分类号：F061.5 文献标识码：A

原标题：中国区域协调发展的问题及影响因素：一个文献综述

收录日期：2017年1月11日

一、引言

新中国成立以来，中国的区域发展战略经历了一个与时俱进、不断完善的过程（于合军，2015）。从改革开放前，主要实行区域均衡发展战略，着力促进沿海和内地的均衡发展，到改革开放初期，主要实行非均衡发展战略，重点支持沿海地区率先发展，再到世纪之交，党中央、国务院作出的实施西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展的区域发展总体战略，再到重点实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，至此“四大板块”+“三大战略”就构成了新时期中国区域发展的总体战略格局。中国区域发展总体上呈现出生动活泼的良好局面，同时也存在诸多不足。中国作为一个发展中大国，区域发展不平衡、不协调的基本格局还没有实质性改变，区域发展差距过大的主要矛盾还没有从根本上解决。区域发展还面临不少问题，有的是长期存在的老问题，有的是近年来出现的新问题，特别是在经济发展进入新常态、经济增长由高速转向中高速的大背景下，一些问题的严峻性不容低估。不平衡、不协调、不可持续始终是影响区域发展的制约因素。

从研究文献看，近年来国内关于区域协调发展的研究成果非常丰富、研究视角多种多样、研究范围比较广泛，为国家区域政策的制定提供了重要依据。本文对国内区域协调发展的相关研究进行梳理和总结，以期能够将区域协调发展的研究引向深入，为中国区域经济社会健康快速发展提供有力的理论支撑。

二、区域协调发展理论演化

区域协调发展是中国区域经济发展的客观要求，是符合中国社会现实国情的重要战略，也是中国区域发展战略演进的一种必然结果，自新中国成立以来，中国的区域经济发展战略也经历了区域均衡发展、区域非均衡发展和区域协调发展的演变。从空间特征看，全国经济发展重心从沿海转向内地，再从内地向沿海转移，然后转向东、中、西部区域协调发展阶段（范恒山等，2012）。

（一）1979年以前的均衡发展战略。旧中国留给我们的是一个经济基础十分薄弱、地区经济发展极不平衡的地区经济格局。新中国成立后，为了缩小沿海与内地之间的经济发展差距及考虑当时的国际形势，从“一五”开始，均衡发展成为产业布局的重要战略导向；“二五”时期，国家大型项目的投资明显向内地转移，其中包括大庆油田、江汉油田、贵昆铁路等就是这一时期建成的；“三五”时期是中国历史上“三线”建设的高潮期，国家在内地的投资上升至75.1%；“四五”时期还在继续进行“三线”建设，内地比重持续维持较高水平。总之，改革开放前，中国以实现均衡发展为基本导向，产业布局宏观上基本采取分散布局方式，以省区市为单位，均衡分布。同时，区域协调发展的思想萌芽也是在这段时间出现的。

（二）1979～1995年的非均衡发展战略。党的十一届三中全会后，邓小平同志在对中国社会主义的新探索中，认真总结了中国区域经济发展的经验教训。1978年开始实施沿海优先发展战略，即充分利用沿海地区工业基础和区位优势，面向国际市场，积极参与国际市场竞争，实施外向型发展战略。这一战略使沿海地区经济增长率持续保持全国领先水平，使国民经济整体有很大提高，但是区域差距扩大、区域间利益的矛盾和冲突、地区保护主义等问题相继而来，逐渐成为困扰中国经济发展的重大问题。中国在“六五”计划后，提出了区域协调发展思想，但首次体现区域协调发展是在“七五”计划提出的正确处理东部沿海、中部、西部三个经济带的关系；“八五”计划提出了区域经济发展新的指导原则：统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕。

（三）1995年以来的区域协调发展战略。从“九五”开始，中国的经济发展进入到一个新的时期，这个时期最主要的特点就是开始实施区域协调发展战略。“九五”时期从坚持区域协调发展到实施西部大开发战略，到“十五”时期从实施东北地区等老工业基地振兴到统筹区域发展，再到“十一五”时期的区域总体发展战略和“十二五”对区域协调发展的新阐述及对“十三五”的区域规划，表明中国区域协调发展战略的演进路程，突出区域科学发展观的理念，提出依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，规范空间开发秩序，形成合理的开发结构。

三、中国区域协调发展存在的问题

从“八五”时期开始，中国实施了区域协调发展战略并取得显著成效，但发展过程中也出现了一些矛盾和问题。第一，区域发展差距依然较大。改革开放以来，中国经济快速增长，地区发展差距问题也日显突出。从人均GDP来看，2014年东部地区的人均GDP为1.096万美元，中部、西部和东北地区的人均GDP分别为6，241美元、6，118美元、8，524美元，分别相当于东部地区的57%、56%、78%。部分省份的发展差距尤为明显，如2015年上海市的人均GDP为109，465元，而云南省的人均GDP仅为29，102元，前者是后者的3.76倍。并且省域间的基础设施、教育水平、科学技术、公共安全的基尼系数依然较大，地区差距明显，社会保障的空间非均衡性也在逐年提高。如上海市2013年在公共安全、教育、社会保障、医疗卫生的人均财政投入为6，254元，而贵州省仅为3，039元，不足上海的50%；第二，地区间不当竞争和重复建设问题。如地方官员为了在任期内做大本地区的GDP，通过人为扭曲市场价格、变相地转移国有资产、税收优惠等方式吸引外资企业投资。国有企业之间由于信息不对称或竞争而盲目地重复引进项目，如能源重化工成套设备；第三，民族地区、贫困地区同步小康难度大。从总体进程看，2011年全国全面建设小康社会实现程度为83.1%，民族八省区为70.9%，其进程大体比全国平均滞后5年左右。如果按照2000～2010年平均每年提高1.91个百分点的速度推算，到2020年民族八省区全面建设小康社会实现程度只能达到86%左右。全国集中连片特困地区与全国同步小康的难度更大；第四，主体功能区建设推进较慢。目前，国家主体功能区制度的综合政策体系还未形成，各项政策在各个部门分散，呈现出“碎片化”特征。全国主体功能区建设仍处于试点示范阶段，有关部门对试点示范的技术规范、标准和考核指标缺乏明确规定，缺乏一套高效的执行程序；第五，生产力和人口布局与环境生态承载能力存在不协调。目前，中国实行的是由各个地方自身来承担本地经济发展、提高居民生活水平和福利水平，但由于地方区域规划协调不足、环境政策执行不力等，造成了生产力布局与各地环境承载能力不匹配，致使资源和要素配置效率的损失，也带来了严重的环境污染和生态问题。还有学者认为，中国区域协调发展还存在产业梯度推移受阻、制度障碍、区域发展的资源环境约束日趋严峻、法律体系不完善等问题。（于娟，2010；刘水林，2005）

诸多国内外学者研究了人力资本、FDI、基础设施和中央财政支出等因素对区域协调发展的影响，如Belton Fleisher et al.（2009）、Roberta Benini et al.（2007）及Rodriguez Oreggia（2005）；国内主要有赵霞、陈学志（2007），徐康宁、韩剑（2005）和沈桂龙等（2004）。还有学者认为区域发展不平衡的问题，受自然条件、资源禀赋、生产要素、创新能力以及民族、宗教、文化等诸多因素的影响（范恒山，2011）。另外，万广华（2004）发现乡镇企业、教育水平、资本投入是決定农村地区收入不平等的重要因素，其他一些研究如Litwack and Qian（1998）、Demurger et al.（2002）、Yang（2002）、Renard（2002）还发现中国的区域性发展战略、向城市倾斜的政策、国有企业改革、财政分权、公共基础设施等多种因素都是促使中国地区差距加剧的重要因素。徐盈之、吴海明（2010）运用DEA方法研究了在环境约束下中国各地区协调发展水平的影响因素，得出外资水平对区域协调发展水平的综合效率有积极的影响，而能源消耗、产业结构、人力资本存量以及技术水平却有负面的影响。

四、促进区域协调发展的对策

总结国内关于促进区域协调发展的对策建议，可以归纳为以下几个方面：

第一，深入实施主体功能区和区域协调发展总体战略。当前省级主体功能区规划已全部完成，但要想使主体功能区规划真正落地，还需要编制实施县级主体功能区规划，这个任务更加复杂艰巨（于合军，2015）。同时，还要根据中国各区域发展情况，对四大经济区域的发展进行战略定位，即东部领跑、中部强化、西部开发、东北转型，尤其要加大对中西部发展的支持力度（王园林，2005）。而魏后凯（2007）认为主体功能区并非是针对区域协调发展而设计的，单纯依靠主体功能区建设并不能较好地解决区域协调发展，尤其是地区差距扩大的问题，在某种程度上反而还会进一步加剧空间不均衡。因此，必须在推进主体功能区建设的基础上，科学划分关键问题区域，并据此调整和完善国家区域援助政策体系，积极推进基本公共服务的均等化，促进人口和产业活动分布的适度空间均衡。

第二，加快创新驱动和产业转移。加快实施科技创新驱动区域协调发展，充分发挥大城市科技创新的辐射带动作用，加大对中西部和老少边穷地区在科技资源配置、资金投入、人才培养、制度创新等方面的支持力度（王业强、魏后凯，2015）。新技术的研发和应用，可以大大提高劳动生产率，加快落后地区产业结构升级换代的步伐。龚勤林、陈说（2012）从马克思利润率平均化的视角提出形成分工合理、特色明显、优势互补的区域产业结构、以产业转移为契机努力缩小区域发展差距、切实推进欠发达地区的体制机制创新、健全区域要素协调机制等来促进区域协调发展的对策建议。而姜文仙、覃成林（2009）从引导产业转移，促进区域合理分工、消除体制和政策障碍，促进要素合理流动、重新划分经济区域，优化空间结构，发挥规划和法律作用等四个方面促进区域协调发展。

第三，完善区域协调发展机制。区域协调发展机制对实现区域协调发展十分重要，我们需要较为完善的市场机制和政府管理的机制。范恒山（2012）认为中国应当完善区域的互动机制和完善生态补偿的长效机制来促进区域协调发展。陈斐、陈秀山（2007）认为要抓好两大重点：一是根据不同区域的资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位；二是健全区域之间相互促进、优势互补的市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制等四大区域协调互动机制。邵晖（2011）提出改革干部政绩考核标准，建立科学规范的政绩考核机制，正确处理行政区与经济区的关系，建立适合不同经济区特征的区域协调机制等建议来促进中国区域协调发展。

第四，构建区域协调发展法律体系。中国一些学者在对国外发达国家区域协调发展的政策基础上，借鉴别国立法经验，并结合中国国情，提出了一些有利于中国区域协调发展的政策建议。如刘水林、雷兴虎（2006）借鉴发达国家在区域发展中成功的立法经验，指出促进中国区域协调发展的法律体系：一个由区域协调发展的基本法、落后地区开发法及特别政策措施法等不同的法律规范构成的体系。陈瑞莲（2006）通过对欧盟国家的区域协调发展的经验分析，提出构建区域协调发展的法律基础，探索新的区域划分框架和多元化的区域协调发展模式，采用法律、经济、行政等多种区域协调手段等建议来促进中国区域协调发展。还有学者王霞、孙中和（2009）在全面考察美国区域协调发展的政策基础上，认为中国区域协调发展要坚持立法先行、构建区域协调发展的法律体系、以严谨的法律语言取代抽象的表述、创新区域间协调机制。

第五，健全区域协调管理体制。美国、日本和德国在解决区域经济不平衡问题时都建立了专门的区域发展管理机构，如美国的田纳西河流域管理局、阿巴拉契亚区域委员会、日本的北海道开发厅、德国的区域经济政策部际委员会等。这些专门的区域管理机构促进了区域经济协调发展政策的落实（杭海等，2011）。中国要走一条具有特色的、有效推动区域协调发展之路，有必要建立综合性区域协调管理权威机构。刘银等（2014）通过介绍欧盟国家在组织架构、财政税收、区域合作、法律法规等方面建立的一套有效制度体系，也提出中国应建立健全区域协调管理制度、深化财税体制改革、探索形成区域互利机制、加快完善法律法规等制度建设来促进区域协调发展。还有学者提出在加大对西部等落后地区、粮食主产区及生态功能区的扶持力度的同时，应当完善区域管理架构（李华、王青云，2015）。

五、文献评述

本文通过整理现有的有关中国区域协调发展的理论演化、思想内涵、机制构建、评价标准、存在问题和影响因素及战略决策等方面的文献，希冀对开拓中国区域协调发展的研究思路及正确制定区域协调发展政策有所帮助。学者们站在多种视角研究中国应如何推进中国区域协调发展，并给出了许多宝贵的建设性意见和建议，唯有将这些理论性的意见和建议结合中国国情、结合地方实际，并落实于行动，积极实施，方可真正地发挥指导性作用，真正地走向中国区域科学协调发展之路。随着经济社会不断发展，区域协调会经历不同的阶段，而不同的发展阶段决定了区域协调的内容和手段等也会有所差异。在中国经济发展进入新常态的大背景下，今后一个时期特别是“十三五”时期，国家应当深入实施区域发展总体战略和主体功能区战略、加快创新驱动和产业转移、完善区域协调发展机制、构建区域协调发展的法律体系、健全区域协调管理体制，在抓好已出台的重大区域规划和政策文件贯彻实施的同时，还需进一步完善区域政策体系，落实相关配套政策。促进区域协调发展也将紧紧围绕促进国民经济提质增效、转型升级新要求，主动适应新常态，着力推进“四大板块”+“三大战略”，充分挖掘区域发展的效率潜力，促进区域间比较优势的充分发挥和交换，激发各地区和整体的发展活力，努力缩小区域发展差距，提高区域协调程度，实现全面建成小康社会的目标。

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