中国大气污染协同治理组织的内外部关系结构及优化路径

锁利铭 刘龙

主持人：首都师范大学教授赵新峰

【主持人语】协同治理作为一个现代社会治理的重要命题，是现代发达国家多元合作治理中进行现代化建构的重要工具。从历史纵深视角探究，它是在继统治型模式、管理型模式治理结构之后，伴随着合作型社会治理模式产生的一种社会治理结构类型，彰显了集体精神和公共价值。协同治理问题一直是国内外学术界关注的热点议题，中国学者将协同治理与国家治理体系与治理能力现代化、区域协同发展、行政体制改革等结合起来，在实践中运用并发展了这一理论。本栏目三篇文章运用政策文本分析、合作网络分析等方法，分别从大气污染协同治理组织的内外部关系结构及优化路径、黄河三角洲区域生态共同体的协同构建、京津冀人才政策网络的理论视角，探讨回答了协同发展语境下，生态环境治理领域、区域人才政策领域以什么样的治理之道推进共同体建构与发展的价值追问，提出了合乎未来高质量发展愿景的协同治理图式。

[摘  要]协同治理是处理跨区域公共事务治理中常用的机制，在大气污染防治领域，通过建立协同治理的组织来提升治理效果，在实践中被广泛采纳，并在不同区域不同层级形成了多种形式的组织结构。目前中国大气污染协同治理組织内部呈现出纵向嵌入的层级结构和横向交叉的职能嵌套相结合的特点;在与外部组织的互动关系中，体现出生态环保组织的“枢纽”功能、非政府组织的“驱动”功能和其他协同组织的“桥接”功能。由此，未来中国大气污染治理中的协同组织可以通过结构优化、功能耦合以及系统提升等路径，促进实现组织的向内收缩、向外整合以及自我优化。

[关键词]跨域治理;大气污染;协同组织;关系结构

[中图分类号]X321               [文献标识码]A          [文章编号]1008-4479（2021）03-0054-11

一、大气污染协同治理组织的兴起

区域集群发展的背景下，跨域公共事务治理创新需求日益增加。中央政府致力于通过战略引导促进地区间协同治理，以突破“单一行政边界”下属地化管理掣肘^[1]，如京津冀协同发展、长三角一体化等国家战略。然而，长期依赖的政治锦标赛下的府际竞争成为区域治理的格局，深刻影响并制约着协同模式的形成与发展。近年来较为严峻的大气污染问题属于典型的跨域公共事务，其连片性、传染性与交叠性特征明显，形成了多重空间关联效应^[2]，跨区域协同治理势在必行^[3][4]。为此，我国相继出台了包括《大气污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《长三角区域一体化发展规划纲要》等在内的一系列政策法规，在区域环境基础设施体系、环境准入标准、产业结构调整、环保执法、组织保障等方面，提出建立健全区域大气污染联防联控机制。

现有研究中多数学者都认识到了由于自然、行政边界与环境污染的流动性、责任主体的模糊性之间张力带来的双重治理困境，亟需建立跨地域、跨流域的政府间协同机制^[5][6]。区域大气污染协同治理的实质是相关行动主体间通过建立、组织、平台、协议等多种机制，展开的合作、协调、共享、沟通等活动，形成共同的标准、规则和方案等，以改善区域的空气质量。相关主体间协同治理的机制选择，以保证更高的协同效率和改进空气质量的效果，是区域大气污染治理的核心问题，其参与的主体则是以地方政府为代表的各类行政、经济及社会组织等。已有研究重点从以下几方面展开：一是主体间关系的研究。从跨层级协同来看，纵向干预的目的在本质上是通过重塑地方主体的协作意愿以促进协作深化发展的外部力量^[7]，协作成本与中央政府约束的程度决定了治理稳定性^[8]。同时中央作为监督者倒逼着地方治理，表现为中央环保督察和系列区域环保督察的实践^[9]。从跨区域协同来看，构建区域大气污染协同治理体系强调多元主体间的协同基础^[10];同时城市群自发的环境治理协作行为生成主要是基于地方政府最低交易成本和风险的考量^[11]。将上级政府的纵向嵌入与地方政府的横向协调相结合，将有效降低交易成本，具体方式如政治动员、战略规划、制度激励、项目评估、省部际联席会议等^[12]。二是组织主体间结构研究。区域协同治理组织结构中涉及到地方政府及社会参与者之间的权责关系界定^[13]、结构变迁^[14]及其影响因素^[15]等问题。在环境治理研究中，从网络结构的角度出发中国大气污染协同治理组织可以分为联席类、牵头类和支持类^[16]，进而区域战略和政策可以通过政策网络、制度规则影响交易成本与协作风险，实现对大气污染协同治理组织结构的影响^[17]。三是组织的发展与优化研究。城市政府内部政策制定和执行的分散性使得环境可持续发展相关工作开展较为困难，需要优化行政结构来有效地整合城市部门的不同目标以促进协同^[18]。由多元主体和复合手段形成的跨部门合作网络，可以建立起政策执行和治理活动中各类主体及其手段与治理目标及后果之间的关联^[19]。

总体来看，区域大气污染治理的实践层面呈现出中央高度重视与地方积极回应并主动作为的特点，一方面国家顶层战略为跨域公共事务治理指明了改革方向，另一方面不同区域的地方政府基于自身发展目标转型也不断尝试创新。在实践中形成了以权威嵌入为基础的纵向协调组织机制，和以沟通信任为依托的横向协调组织机制，初步构建起具有中国特色的区域大气污染治理组织体系。已有研究讨论了协同组织在大气污染防治中的重要性，以及组织关系、结构与发展等不同方向，为认识组织结构与主体关系提供了基础。但如何识别各地各级政府在应对大气污染中形成的多样化协同治理组织的内部结构与对外关系，促进大气污染协同治理组织与机制的优化设计，实现组织的高效协调功能，依然是当前环境治理领域尚待讨论的重要研究议题。由此，本文将基于对于中国大气污染协同治理组织现状的分析，重点识别当前组织机制中的内部结构与对外关系特征，以及回答如何实现结构提升与整体优化等问题。

二、大气污染协同治理组织的宏观特征

从实践状况来看，中国不同地区、不同层级政府在大气污染联防联控机制建设上进行了大量探索，并在实践中形成了形式多样和主体多元的制度安排与治理模式。具体包含以中央和地方政府共同参与的常设性环保工作机构;以横向跨部门协作为核心的大气污染治理工作机构;以联合协商为原则的会议制度与协调机制，如“长三角地区环保合作联席会”等;还有围绕特定事项展开的大气污染相关专项组织。基于此，以2018年国务院出台的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中规定的京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原等重点区域范围为基础，并考虑粤港澳地区和成渝城市群，对这些区域的大气污染政府间协同治理组织结构情况进行搜集整理，获得中国大气污染协同治理组织的179条有效组织信息文本。这表明随着大气污染协同治理已成为实践界和理论界的共识，协同治理组织已经成为中国实现区域大气污染联防联控的重要机制和基础。

大气污染治理政府间协同一般包括以同级地方政府作为协同单元的跨区域协同机构;以部门为协同单元的跨部门协同机构;跨层级一般是指涉及到不同的行政级别政府;分类还包括跨区域跨部门、跨部门跨层级以及跨区域跨部门跨层级三种。基于这项分类，通过数据采集，剔除4个具有社会性质的组织（山西省环境保护法律协会、山西省环境与资源保护协会、山西省机动车污染防治行业协会、大气复合污染成因与防治重点实验室），对总数为175条的组织数据进行梳理，如表1所示。

从数量分布来看，主要是以跨部门的组织为核心。具体来看，只跨区域的组织主要围绕区域层面展开治理行为，比如京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议主要是在京津冀这个区域展开大气污染防治工作。同时，这类组织主要是联席类组织，不涉及具体的部门与层级协作，主要是区域层面的政府主体协同会商、轮值协作。跨部门的组织有109条，占总数的62%，涉及了多种类型的组织。跨层级组织以及跨部门跨层级组织在我国十分少见;跨区域跨部门的组织既包括各相关部门主体，又包括同一级别的政府主体，最典型的是长三角区域大气污染防治协作小组。条块混合协同是既跨部门跨区域，又跨层级的组织机构。在大气污染协同治理中，一方面，它具有一个牵头部门或牵头领导，在级别上高于其他成员;另一方面，它囊括了环保、发改、财政、交通、经信等相关部门以及各地区领导。從横向—层级的角度出发，大气污染协作治理组织呈现出纵向嵌入和横向交叉并存的主体结构特征。

三、大气污染协同治理组织的内部结构特征

（一）纵向嵌入的层级结构

我国大气污染政府间协同治理组织可以分为中央级、区域级、省级和市级4个层级，其中区域级又包括跨省的和省域内的。中央层面主要是部际联席会，跨省区域级主要有长三角区域、京津冀及周边地区、汾渭平原的协作小组或领导小组，省内区域则主要包括成都平原城市群、山东省会城市群的协作领导小组等，市级组织主要为相关城市主要领导统筹下的领导小组和联席会等。

受政府层级制度塑造，下一级协同组织在上一级政府的领导、协调下开展联防联控;同时，上一级政府通过目标设定、检查验收等形式对下级政府参与大气污染协作治理进行控制;而由于协同组织的松散型、非权威性等特点，使得上下级协同组织之间只存在某种程度的指导与被指导关系。因此，我国区域大气协同组织的运行呈现出依靠纵向层级政府嵌入式推动的特点。例如，京津冀及周边地区大气污染防治协作领导小组在党中央、国务院领导下成立，是区域内各省市开展大气污染联防联控的协商平台，同时中央政府通过与各省市签订目标责任书等方式来实际推动协同目标的实现。

（二）横向交叉的职能嵌套

从横向来看，不同类型协同组织之间存在着职能重叠、职责不清等职能嵌套的情况。体现在综合环保的常设组织与大气领域的常设组织之间的职责交叉。从中央层级来看，虽然二者在协作时间、协作规模等方面有差异，但在大气协同治理上存在职能重叠现象，削减了协同组织的统一性和权威性，造成组织资源的浪费和治理的失效。例如京津冀及周边地区大气污染防治协作小组与京津冀环境执法联动工作机制领导小组的职能范围均包括对京津冀三地大气污染的联防联控。从省或市层级来看大气治理常设的组织实际是属于环境治理常设组织下的专项职能型组织，在省或市政府领导下开展大气污染协作治理，其组织结构基本相同。如四川省大气污染防治工作领导小组与四川省大气、水、土壤污染防治“三大战役”领导小组;山东省省会城市群及周边重点城市大气污染联防联控协作小组与生态山东建设工作领导小组。

其次是协同组织之间机构重叠、职责边界不清的情况。从组织级别和功能来看，大气领域的常设组织是区域大气污染治理的最高协作组织，而大气领域应急型组织是按照各级政府相关法律法规予以设置的政府专项应急机构，二者应该是从属关系。而事实上，二者在人员结构、事权分配上交叉重叠，且多为平行关系。如各地的大气污染防治工作领导小组，一般由市长担任领导小组组长，市委副书记、有关分管副市长任副组长，市政府相关部门和各县（市、区）政府主要负责人为领导小组成员。领导小组下设办公室，负责领导小组的日常事务，办公室设在市环保局。重污染天气应急指挥部同样由市长担任总指挥，副总指挥由分管副市长担任，市有关部门和各县（市、区）政府任成员。指挥部在生态环保局设办公室，主任由市生态环境局局长兼任，负责贯彻决策部署，组织预警会商，组织相关单位督导应急响应措施落实等。另外，虽然各层级、各地区设立了常规类协同组织，但其运行还是主要依靠重污染天气的应急防治和重大节事下的高强度治理来驱动，日常工作也主要由生态环保部门负责，并未形成常态运行的协同机制。

四、大气污染协同治理组织的外部关系特征

协同组织作为大气污染治理中的主要协同载体、协调机构、协商平台而存在，而作为复杂技术与社会广泛嵌入的大气治理，与专业组织、以多种形式参与协作治理的非政府组织以及其他治理领域的府际协作组织之间需要密切合作。实践中，表现为协同组织与外部组织的深入联系合作，形成了组织外部关系结构。

（一）生态环保组织的“枢纽”型连接关系

在实施大气协同治理以前，受专业分工影响，相关环境保护职能集中在环保部门，且以属地治理为主。由于现阶段大气污染问题的严重性、污染源的多元性和复杂性等特点，使治理必须打破传统模式，走向区域协作治理。在当前我国大气污染治理组织结构呈现出跨区域、跨部门、跨层级特点的背景下，生态环保部门的职能及其在大气治理网络中的位置与角色也随之变化。从专业管理职能转变为协调职能，从大气污染的主管机构转变为协同中的“枢纽”机构。一方面，生态环保部门要接受上级环保部门的工作指导、承担同级人民政府授权的职能等一般性科层任务;另一方面，还需要负责协同组织的日常工作任务、落实协同组织的决策部署、沟通协调同级部门及下级单位的联合行动。

按照现行协同组织运行情况来看，跨省、省域、市域等不同层级、不同区域的大气污染防治协作（领导）小组的主要领导人为上级政府或地区行政首长，成员包括各部门及下级政府相关负责人，组织运行主要依靠常规和非常规的小组会议推动，以及设立在环保机构的办事机构来处理日常工作。环保机构需要承担协同治理组织的对外协调工作，但由于行政部门属性及级别等制度安排，在实际运行中其“枢纽”功能的发挥效果有限。

（二）与非政府组织的“驱动”型连接关系

这里的非政府组织是指不以营利为目的的参与大气污染协同治理的公共机构。大气污染问题具有高度复杂性，需要较强的专业性、科学性和创新性来实现有效治理。目前中国区域大气污染治理中，多以成立临时专家小组或者依托科研机构的形式，从解析污染源、大气污染化学过程观测、气象诊断、项目技术评估和可行性研究等方面为各区域大气污染联防联控决策提供科学支撑。如京津冀及周边地区、长三角区域在成立大气污染协同治理组织的同时，注重专家团队对联防联控工作的技术支持，依托高校等科研机构成立了大气污染防治专家委员会。再如成都平原地区则依托四川省环境保护科学研究院，于2012年成立大气环境研究所，积极开展大气环境科学研究与工程技术攻关，产出多项成果助力区域大气污染治理。

但总体来说，当前区域大气治理核心主体还是各地方政府，专业技术的严重缺乏使得治理主要依靠行政手段解决，表现出明显的“一刀切”特点，科学化、精细化不足。因此，有必要通过拓展治理主体的多元性，吸纳更多专业性组织，让专业机构承担专业事项，构建起依靠专业组织的技术驱动型协同治理体系。

（三）其他领域协同组织的“桥接”型连接关系

在区域治理体系建设的进程中，我国区域性府际协作主要有三个阶段。一是以经济发展为核心，围绕跨界经济技术合作展开多形式的区域经济一体化发展;二是聚焦于都市圈一体化的规划与实践，在公共基础设施方面促进政府间协作;目前则是围绕多领域的公共事务治理，呈现区域协作治理的行为特征。可以看出，政府间协作的发展逐渐从单一经济领域的规范与约束延伸到了多领域治理中的协调与合作。就大气协同治理组织与其他领域府际协同组织的关系而言，部分是在同一区域协同发展战略下的不同职能分工，二者可谓是“同宗同源”的结构关系;还有一部分是由于协调规模、协作成本、协作利益等造成协调难度大，依靠区域内部建立的协作关系难以实现有效治理，而由更高级别政府介入成立的协同组织，它们与其他领域府际协同机构之间无直接关系，但地方政府之间基于已有互动形成的协作关系能为大气协同组织的建立和网络发展起桥接作用^[20]。

从实践来看，成立于1996年的长三角城市经济协调会是长三角地区城市间合作机制的起源，初始创立成员是15个城市，至2019年10月，长三角一体化发展上升为国家战略，沪苏浙皖一市三省的41个地级以上城市全部加入该组织，其成员构成随着区域发展需求而不断变化。而在大氣治理领域，早在2014年三省一市和国家八部委联合成立的长三角区域大气污染防治协作小组成员就已经包括了41个地级以上城市。可见，这两种组织之间在组织目标、成员选取上并不完全一致。在组织职能和事权上，2013年经济协调会的22个成员将大气污染控制等环境问题作为协作的重要内容，并签署了《长三角城市环境保护合作（合肥）宣言》。但事实上，这样的联席会议制度是松散的，没有管制职能，缺乏明确的行政权力、活动缺乏稳定性和连续性，在区域大气污染治理中发挥的作用有限。而长三角区域大气污染防治协作小组则设有具体的常设办事机构，负责决策落实、联络沟通、保障服务等日常工作。其具体职能包括落实国家有关大气污染防治的大政方针、推进长三角区域大气污染防治联防联控工作、推动区域环境标准对接统一、落实长三角区域大气环境信息共享、预报预警、应急联动、联合执法和科研合作等，这对于推进区域大气污染防治起到有效的制度保障作用。概括来说，前者主要为领导型协作机制，为区域协同提供综合发展战略，后者则是多层级治理型协作机制，为实际落实区域大气污染协作治理。可以看出，其他领域协作组织成员间在经济社会等领域的互动，为彼此建立了紧密联系和良好关系，能塑造更有效的大气污染协同治理组织结构及其运行模式。

五、大气污染协同治理组织的优化方向与路径选择

（一）优化方向

对于公共事务治理机制而言，内部结构表现为组织机制中所包含的主体依据特定的规则与行动目标构建的纵向层级与横向协调关系，并通过参与主体在进行公共决策或实现公共目标的行为过程中形成相对稳定的主体关系与结构。不同内部关系结构，决定了其内部组成组织间的交易成本和风险结构，优化的方向是降低交易成本和风险。而外部关系表现为以治理组织机制为整体，在进行特定公共事务治理的过程中，会跟其治理行为相关的其他主体产生互动关系，不同类型的主体在与组织机制交互过程中会形成不同角色，并发挥不同功能，对组织机制本身的发展会产生较大影响。不同的外部关系结构，决定了其作为一个“整体”与其他组织间的交易成本和风险结构，其优化方向依然是降低交易成本和风险。

可以看出，结构维度是主体内外部关系重要的衡量项，在治理带来的结构性变化与功能发挥过程中，主体间关系是结构稳定性和持续性的基础^[21]，而稳定的内部结构与融洽的外部关系是公共事务治理和推进的基础，但依旧会面临诸多问题与优化发展的需求。

某种程度上组织结构决定着组织能力与组织效力的发挥，各个协同组织在结构上的差异决定了其拥有不同的协同能力^[22]，而协同治理组织的结构在内外部关系不断塑造中发展改变，基于组织优化目的就需要对于公共事务治理中组织机制的内部结构与外部关系不断提升。在区域大气污染这一典型公共事务治理领域中形成的协同治理组织内外部关系结构为改善区域空气质量提供了协作平台，但在其内部组织结构以及外部主体关系层面还存在着权威性缺乏、职责不清、社会性不足、技术性欠佳等问题。因此，需要对协同治理组织形成整体性理论认识，以大气污染治理的职能为核心，对内明确和合理配置各行动者的功能和职责，科学设置协同组织机构;对外理顺并有效应用协同组织与其他组织之间的关系，提升大气污染协同治理能力。面向治理功能的实现，基于组织机制稳定与动态发展的视角，适应建立交易成本和风险更低的协同机制。大气污染协同治理组织的优化发展大致可以包含结构优化、功能耦合和系统提升三条路径。

（二）结构优化路径：组织向内收缩

当前我国各区域的大气污染协同治理组织差异较大，可能存在着职责重叠、不清晰等情况，导致机构重复设置，削减了组织的统一性、权威性和治理的有效性，造成组织资源浪费，形成新的不协调。因此，在厘清各大气协同组织内部职责基础上，应该对某些协同组织进行归并或整合，避免协同组织的无序扩散，实现一定程度的向内收缩，具体如图1所示。

整体上，大气污染协同治理组织向内收缩需要实现职责明晰、结构简化的目标。一方面是破解组织内部职责交叉与机构重叠的问题。从综合环保的常设组织与大气领域的常设组织来看，在不同的层级中应当视大气污染问题复杂程度及协同层级，将出现职能重叠的大气治理常设组织从环保常设组织中剥离或与之整合。从大气常规组织和应急组织来看，由于重污染天气的应急性，其组织运行具有间歇性，可合并为大气治理常规型组织的隶属工作组，在保证成员结构的同时避免机构重复设置、厘清职责边界。另一方面需要加强上级政府在组织运行中的权力运用。应急组织实则是临时工作组，具有治理的短时性、高强度、协作网络的高中心性等特征。通过中央强力介入，以政治动员、行政命令等方式，驱动常规组织实现短期内的高强度协作治理，并以此作为探索深化相关协作机制的重要契机。例如在APEC北京会议、G20杭州峰会、南京青奥会、广州亚运会等大型节事活动期间，在党中央、国务院的高度重视下，各区域大气污染防治协作小组均就节事期间的空气质量保障工作进行了重要部署，在协调区域内成员行为方面发挥了重要作用。值得注意的是，重大节事活动地一般集中在一个城市，其活动收益和治理收益在区域城市之间的分配不均，极易导致协作过程中的机会主义行为，必须要有强有力的上级组织予以协调才能达到组织目标。因此，在设立常规组织时，可将协同应对重大紧急事件作为其重要职能之一，必要时增加上级权威的介入程度。

（三）功能耦合路径：推动组织向外整合

治理的本质是多元主体之间的协作，但由于制度条件、社会组织能力不足等原因，目前我国区域大气污染治理主体仍然以政府为主，社会性不足。专业机构等社会组织参与大气污染治理的形式多以成立专家小组或依托高校、环境科学院等科研机构为各区域大气污染联防联控决策提供技术性咨询。但从治理过程来说，参与形式和环节相对单一、治理精细化水平不足。一般而言，治理结构中的行政层级跨度越大，其临时性和非常规性程度将越高。现阶段我国区域大气污染治理呈现出中央高压下的应急性治理和末端治理的特点，加之大气污染区域数量较多、各区域协作规模较大，中央要保证持续投入，实现常态化治理需要耗费巨大成本。因此，如何在减少政治动员等中央非常规活动的情况下，实现区域大气污染治理的常态化显得重要且紧迫。可行途径之一便是通过立法途径强化科研机构等专业性组织在大气污染治理中的地位和作用，使其成为驱动大气协同组织运转的技术力量。

具体如图2所示，大气污染问题本身的性质需要治理的科学性，政府虽然有下属科研部门，但其人员配备、专业实力等不足以支撑相关的系统性研究。因此，通过设立全国性的大气环境研究中心，在京津冀、长三角、汾渭平原、成渝地区等重点区域设立分中心，将政府内部系统的科研机构，社会和市场中相关专家、技术人員予以整合，由中央财政和地方财政共同承担其预算，负责定期向相关各级政府、区域组织提供咨询报告、建议等;赋予其审查排污许可的权力，并作为独立第三方机构向社会发布对大气污染治理进展和行动检查、评估的结果，成为推动大气污染治理公开化、透明化，打破地方利益保护的重要渠道。

值得注意的是，区块链技术的出现和应用为应对具体动态性、跨区域和时敏性的大气污染问题提供了新模式，以去中心化、不可篡改、可追溯为特征的区块链可以为大气污染协同治理组织建设提供新的解决方案，有助于改变传统的中心化、属地化的治理机制。首先，区块链不可篡改、可追溯的共识机制，可以为跨区域、跨部门、跨层级的大气污染协同治理组织创建可信任的交流合作平台，并构建低成本的可追溯可信任机制。如针对季节性和短期的跨区域大气污染，区块链可以为不同区域不同层级不同领域的大气污染治理组织提供可信任、低成本的交流合作平台，充分发挥大气污染协同治理组织的积极性和主动性，促进实现相关组织的直接交流沟通，甚至实现跨区域跨部门跨领域的组织之间直接协同合作，从而显著降低大气污染协同治理的交易成本，灵活有效地应对瞬息万变的大气污染问题^[23]。其次，区块链有助于提升大气污染协同治理的精细化水平。一方面，区块链有助于精准锁定大气污染的源头，尽管相关技术已经能够精准识别大气污染物的源头，但跨区域跨部门跨层级的大气污染治理中，部门之间往往存在相互抵赖和推诿现象。区块链可以提供去中心化的透明信任机制，从而有助于精准锁定污染物的源头。另一方面，区块链有助于大气污染协同治理政策和措施的精准实施，尤其是在跨区域跨部门跨层级存在利益博弈的大气污染治理组织中，通过区块链构建去中心化的可信任的交流沟通平台，可以更加精细化地监督治理政策和措施的落实。

（四）系统提升路径：促进组织自我优化与向上提升

大气污染协同治理组织设立的目的是为解决现有“条块”体制下大气污染治理中的集体行动困境，其核心作用在于协调不同地区、不同部门的行为。政治与行政的复合嵌入机制是我国大气污染协同治理组织运转的主要驱动力，也是现阶段制度条件下催生的运行机制。与正式科层组织不同的是，當前我国建立了从中央到地方的多层级协同组织，中央层面的大气污染协同治理组织是松散的协商结构，对其省、市层级协同组织的权威性和约束性有限;作为城市地方政府的直接上级，省级政府及其领导的协调小组应该作为最直接、最主要的跨界协调者，而目前其组织运行基本上以依托政治嵌入的末端治理和事件治理为主，在短时期内能快见成效，但长期下来会陷入疲软状态。

如图3所示，面对中央层面协同组织权威性缺乏的问题，从机构精简及相关治理经验来看，现阶段并不宜设立正式的政府机构，应当保持协同组织本身的弹性。可行的解决之道就是“赋权增能”，通过政策法规将其职责以法定形式固定下来，在以往会议工作制度和信息报送制度基础上建立更具常规性的工作制度，负责区域大气污染治理政策、标准、规划等顶层设计，享有大气目标任务的设定权，对地区大气协作落实情况的监督权和检查验收权。对省级层面来说，则是要在中央协同组织的指导下完成辖区内目标任务进行分解，以区域政策标准为基准，结合本辖区内各城市实际情况进行包括产业结构、污染物排放等方面的调整和控制。城市层级的协同治理组织主要在上级协同治理组织设定的目标下开展本辖区的工作，重点在执法监察，协调应急事件，同时积极与其他地区开展协作。总体而言，就是要强化中央层级协同组织权威，并实现各级协同组织的职责异构，提高协调能力。

我国地方政府间协作最初是作为规范其经济竞争行为的约束机制出现，逐渐延伸到基础设施建设、基本公共服务提供、生态环境保护等领域，相关协同组织也处于不断发展之中。随着近几年国家对区域发展战略地位的强调，培育区域性协同组织从自发状态逐渐转变为政策目标，成立了包括京津冀协同发展领导小组、长三角区域一体化发展领导小组等在内的高级别组织，通过自上而下的有意识支持和结构设置，提高其协同能力，让其成为推动区域整体性发展的重要组织力量。现阶段成立的区域协同组织或一体化组织，是各领域探索发展后的集成系统，对区域内经济、社会、环境等各方面的制度设计和执行起着统筹作用，是促进区域发展的最高协同机构。

不同经济社会发展阶段需要有不同的治理模式和结构与之相适应。就区域大气污染协同治理组织而言，其成立是在区域一体化发展上升为国家战略的条件还不够成熟的前提下，为了应对跨域大气污染治理中的协作需求。组织成立时间的先后、目标上的嵌套，使得大气污染协同治理组织与区域一体化组织之间可能存在着职责上的交叉、重叠等现象。另外，大气污染有其特殊性，与经济发展方式、产业布局、城市发展水平等息息相关，其治理除了应急性的末端治理外，更需要与其他领域的结构性调整予以配合。再者，除了京津冀及周边地区大气污染协作领导小组办公室是设在生态环保部中，权威性和正式性都较强外，诸如长三角区域、汾渭平原地区的协调小组办公室均挂靠在某省市的环保部门，组织形式不够严谨、稳定性较差，起到的协调作用有限。

为此，应当在职能整合的基础上提升大气协同组织的权威性。如图4所示，对于跨省大规模协作区域而言，由于协同成本和风险较高，应该由全国人大常委会或国务院决定在现有区域一体化组织下设具有稳定组织形式、职权明确的正式的综合性环保协同机构，将原有的大气协同组织纳入其中作为专职机构;对于不适合建立正式组织机构的区域而言，则可以通过府际协议的方式规定其协同组织形式，并规定其具体职责和组织运行程序，建立相应的惩罚机制。事实上，在省域内规模相对较小的城市群或都市圈一体化组织中，往往将大气等环保职责作为下属的专职协作小组。如杭嘉湖绍市长联席会议下属有规划、交通、环保等14个专业委员会，它们在区域内拥有统一执法权，避免了不同地区的地方保护，保证了相关协同政策的实施效果。

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责任编辑范瑞光