推动经济高质量发展的创新平台政策：功能、结构与优化

石书玲

[摘 要]创新政策结构优化是衡量经济高质量协调发展的重要标志之一。基于经济高质量发展对创新政策供给的新要求，分析了国家自主创新示范区创新平台功能，由此将创新平台试点政策划分为战略引领型政策、资源整合型政策和平台扶持型政策三大类。將此分类与创新平台规划-建设-运营的全链条相结合，对创新平台试点政策结构体系进行了构建。以国家自主创新示范区创新平台试点政策为样本，利用NVIVO和UCINET工具对试点政策结构进行了量化分析。结果表明：我国创新平台试点政策供给结构缺失，未能有效发挥政策对创新平台资源集聚与整合的引领作用，也未能覆盖创新平台建设与运营的全过程，为解决上述问题提出了政策优化的建议。

[关键词]创新平台;试点政策;政策功能; 政策结构;经济高质量发展

[中图分类号]F293.1[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2021）04-0001-07

一、问题的提出

党的十九大明确提出了新时期我国经济发展的基本特征由高速增长转向高质量发展阶段，而经济高质量发展必然赋予创新政策以更深层次的内涵。通过梳理相关观点，可以将创新政策的新内涵归纳为两个层面：一是创新政策目标导向层面。要求创新政策要适应经济高质量发展要求，要基于新发展理念形成高质量的政策供给[1]。二是如何实现创新政策目标导向层面。代表性观点认为需要对创新政策结构进行调整与优化[2]，要使创新政策结构成为衡量经济高质量协调发展的重要标志之一[3]。

作为创新政策试验田的国家自主创新示范区，其创新政策结构的合理性对引领我国经济高质量发展的意义尤为凸显，这是由自创区先天被赋予的可以大胆突破、先行先试的创新特性所决定的。但是，目前社会各界对自创区创新政策的研究尚局限于科技金融[4]、财政税收[5]、科研经费改革[6]、科技成果转化[7]等单项试点政策领域，而对重大科技创新活动所需的创新平台政策结构的研究尚缺乏关注，使得作为国家重大创新载体的自创区创新平台政策的理论研究严重滞后于现实需求，在一定程度上影响了创新政策的高质量供给。

本文对我国自创区创新平台试点政策功能与结构进行了以下研究：第一，分析经济高质量发展视阈下自创区创新平台应该具备的功能与角色，以及如何基于创新平台功能对其试点政策作出合理分类;第二，将创新平台政策分类与创新平台规划-建设-运营的全链条相结合，对创新平台试点政策结构体系进行构建;第三，对我国自创区创新平台政策结构现状及问题进行研究，提出优化建议。

二、研究综述

（一）创新平台功能

创新平台功能研究是创新平台政策分类研究的基础。最早对创新创业平台功能进行研究的学者Timmons（1999）[8]指出，创新创业平台具有引导功能、集聚功能和扶持功能，其中，引导功能指引导创业者识别创业机会、市场和风险，集聚功能指帮助创新创业者进行信息挖掘、搭建创新团队和创新联盟，扶持功能指对创新创业者面临的各种问题提供系列化支持服务。Robert Baum（2006）[9]又将创新创业平台功能与创新创业阶段相联系，指出创新创业平台在不同阶段应该提供不同的服务功能，即创新创业早期阶段面对项目筛选主要提供引导功能，中期阶段面对已经确定的创新创业项目主要提供集聚功能，后期阶段面对各类风险因素主要提供扶持功能。

综上，经典文献中对创新创业平台功能所进行的研究都是基于创新创业项目角度，并且将为科技创新活动提供各类服务的平台也都纳入了创新平台的范畴，进一步丰富了创新平台的内涵。

（二）创新政策分类

创新政策分类是创新政策体系研究的基础，目前对创新政策分类的难点主要取决于分类的标准难以把握。Rothwell等（1981）[10]在研究产业政策时采用了供给类、需求类和环境类的政策分类方式，国内学者霍慧智（2015）[11]对京鄂皖苏创新驱动政策、刘忠艳（2016）[12]对中国青年创客创业政策、范柳等（2017）[13]对三大经济圈创新政策的分析均沿用了该种分类方式;张永安等（2016）[14]对中关村创新政策采用了权威型、指导型、紧迫型及阶段型的政策分类方式;黄如花等（2017）[15]对北京和上海政府的数据开放政策采用了核心政策文本、支持性政策文本和背景性政策文本的分类方式;魏世杰（2017）[16]按照创新政策目标的导向性，对创新政策采用了鼓励创新行为、激励创新主体和营造创新环境的分类方式;刘新民等（2018）[17]对我国创新创业政策的研究采用了财税、金融、技术、人才、产业政策和社会化服务政策的分类方式。

综上，对创新政策的分类比较复杂，也不存在统一的分类标准，但归根结底还是要依据所研究对象的特性、承担的功能与所要实现的目标综合而定。

三、自创区创新平台试点政策：功能与分类

（一）创新平台试点政策功能

基于创新平台具有的引导、集聚和扶持功能，我国自创区创新平台同样也应具有引导、集聚和扶持三项功能。但是，鉴于我国自创区设立的特殊性，应该基于顶层设计的战略角度，而不是创新创业项目角度，赋予创新平台功能以更深层次的战略性内涵。第一，引导功能，即各自创区应充分体现国家“顶层设计”理念，围绕各自战略目标和功能定位，依据主导产业规划来布局创新平台及服务方向;第二，集聚功能，即基于战略规划和产业布局，引导创新资源配置方向，使创新资源在分园之间、城乡之间乃至区域之间进行合理配置和整合，实现错位发展、协调发展，为解决创新资源分散、集聚和共享程度低等问题发挥重大作用;第三，扶持功能，即还应出台一系列能够支持各领域创新平台进行建设及运营的“一揽子”扶持政策。

自创区创新平台功能决定了其角色定位应该是战略引领者、资源整合者和平台扶持者。相应地，其试点政策本质上也应由其承担的功能和角色来决定，这些功能决定着创新平台试点政策构建的方向，也赋予了创新平台试点政策应具有战略引领、资源整合和平台扶持三项功能，这样才能使创新平台真正成为科技创新的摇篮。国家自创区创新平台功能、角色定位及试点政策关系如图1所示。

（二）创新平台试点政策分类

基于自创区创新平台政策功能，可以将创新平台试点政策分为战略引领型政策、资源整合型政策和平台扶持型政策三大类。其中，战略引领型政策是指对创新平台作出统筹规划和部署的指导性政策;资源整合型政策是指对创新资源进行优化配置、引导创新功能集聚和创新资源聚集的一系列政策;平台扶持型政策是对创新活动提供全方位、全过程支撑的一揽子服务平台政策。同时，考虑到自创区创新平台通常都要依据各自发展规划、再经过缜密的论证决策才能设立、建设和运营，因此，基于创新平台实际运行全过程角度，又可以将创新平台试点政策划分为规划、建设和运营3个阶段。本研究将创新平台试点政策功能与平台规划-建设-运营全链条相联系对试点政策进行综合分类，更有助于揭示创新平台试点政策的结构状况。

四、自创区创新平台试点政策结构体系构建

（一）创新平台政策文本搜集

本研究考虑到设立较晚的自创区仍处于起步阶段，一些试点政策还处于调研和拟定阶段而尚未出台，暂不具备研究条件，因此，将这类自创区予以剔除，并选择具有两年以上建设经验的自创区，再剔除以整个城市为基本单元的深圳自创区和以整个城市群为单元的珠三角自创区之后，得到以国家级高新区为建设载体的自创区共14个作为研究对象。

政策文本搜集时间均截至2020年2月，搜集途径有两条：一是通过自创区官方网站，这类自创区有中关村、东湖、张江、成都、西安、郑洛新;二是对没有官方网站或网上资料缺乏的自创区，通过实地考察来搜集政策汇编，如长株潭、杭州、天津自创区均以实地考察方式获得。通过网上搜集和实地考察两种方式的互补，确保了政策资料搜集的完整性。在对各类创新政策资料进行广泛阅读基础上，特别关注与平台、创新平台、协同创新平台、创新基地、孵化载体、众创空间、创客工场、创新中心、服务平台、基础设施平台、平台集聚、转化机构、转化平台等与创新平台有关的关键词汇，筛选出相关的创新平台试点政策文本共141份，其发布状况见表1所示。

（二）创新平台政策结构体系构建

将141份政策文本全部导入NVIVO软件，查询与创新平台有关的关键词汇，再通过内容聚类分析，梳理出政策文本中出现的不同创新平台，结果发现不同阶段创新平台试点政策的侧重点有所不同。其中，规划阶段的创新平台试点政策属于战略引领型，通常以发展规划纲要、总体行动计划及意见形式发布;建设及运营阶段的创新平台试点政策统属于资源整合型和平臺扶持型。进一步依据政策文本内容，将资源整合型政策聚类为协同创新平台、创新功能集聚区、主导产业集聚区、特色产业促进平台、特色园区5个子类;平台扶持型政策涉及创新的多个环节，将其聚类为非协同创新平台、共性技术服务平台、孵化载体、科技成果转化平台、知识产权服务平台、人才引进平台、人才培育平台、信用服务平台、创新投资服务平台、科技金融服务平台10个子类。

鉴此，基于创新平台规划-建设-运营的全链条，并基于本研究以创新平台功能所做的政策分类，构建的创新平台试点政策结构体系如表2所示。

五、我国自创区创新平台试点政策结构分析

（一）政策结构分布

按照构建的创新平台政策结构体系，基于试点政策文本的内容分析，以有无具体的平台支持政策为依据，有则填写“1”，无则填写“0”，对于有指导性政策但未落实到资金支持层面或其它支持层面的一概视为无。由此形成的规划、建设与运营阶段创新平台试点政策结构分布，如表3所示。

表3的政策结构分布构成了社会网络分析模型中的2-模网络，即由各个自创区集合和由这些自创区所颁布的试点政策集合所构成的隶属网络，因此，可以用Ucinet工具进行度数中心度（Degree）和中间中心度（Betweenne）指标的分析，据此形成规划-建设阶段、运营阶段创新平台政策的中心度可视化分析知识图谱，分别如图2、图3所示。

（二）政策结构问题

由中心度知识图谱节点大小可以清晰地识别出哪些自创区、哪些政策居于网络核心或网络边缘，也就是哪些自创区的政策结构相对完整合理、哪些不完整，哪些政策被关注较多、又有哪些政策被关注较少或易于被忽视。综上，可以得出创新平台试点政策在不同阶段的分布结构，即各自创区都出台了对创新平台进行规划的政策文件;无论建设阶段还是运营阶段，多数自创区对孵化载体、公共技术服务平台、人才培育平台及创新投资服务平台的政策支持比较重视，尤其对孵化载体运营都提供了政策支持;同时也揭示出政策结构方面存在的一些突出问题。

1.自创区层面的问题

突出表现为不同自创区的创新平台政策结构存在较大差异，且半数以上自创区的创新平台政策结构极不完整。14个自创区中，无论规划-建设还是运营阶段，网络中心位置排在前几位的基本都是中关村、张江、成都、东湖，说明这4个自创区出台的创新平台试点政策的配套性和覆盖面好于其他自创区。规划-建设阶段政策覆盖面最好的东湖为87.5%，运营阶段覆盖面最好的中关村为81.3%。但是规划-建设阶段仍然有郑洛新、大连、杭州、重庆、长株潭、西安和天津7个占比达到50%的自创区出台的创新平台政策覆盖面低于50%，运营阶段有郑洛新、长株潭、重庆、杭州、西安、苏南、天津和福夏泉8个自创区出台的创新平台政策覆盖面低于50%，说明这些自创区出台的创新平台试点政策的覆盖面窄，政策结构极不完整，配套性较差，与创新的多元化需求不相匹配。

2.创新平台政策层面的问题

第一，资源整合型政策普遍缺失严重。表现为14个自创区中，对创新功能集聚区建设提供政策支持的仅4个，占比28.6%，而对其运营提供政策支持的仅2个，占比14.3%;对主导产业集聚区、特色产业促进平台及特色园区建设提供政策支持的不多于8个，对其运营提供政策支持的不多于4个，占比不高于28.6%。说明我国自创区虽普遍注重创新平台的战略规划，但对其资源整合功能的重要性认识有限;同时反映出多数自创区对创新平台的空间布局缺乏内在的协调性和周密性考虑，即使出台了创新平台的空间布局规划，也未能将规划进一步部署到位，使创新资源难以在空间上和功能上得以整合。

第二，扶持型政策中人才引进、信用服务、知识产权服务及成果转化平台政策缺失严重。表现为14个自创区中，对人才引进服务、信用及知识产权服务平台的建设提供政策支持的均为4个，对科技成果转化平台的建设提供政策支持的也仅为6个，而对这些平台的运营提供政策支持的介于3—7个之间。说明大多数自创区还没有意识到这些创新平台所具有的创新扶持功能，同时反映出对创新平台的扶持也缺乏基于创新的系统特性和内在需求的全盘考虑。

第三，对协同和非协同这两个重大创新平台存在重建设轻运营的突出现象。运营阶段的数据显示，对于协同创新平台，仅中关村、成都两个自创区提供了政策支持;对非协同创新平台，仅中关村、福夏泉两个自创区提供了政策支持，占比均为14.3%。说明绝大多数自创区对协同和非协同创新平台存在重建设轻运营的现象，与创新活动的阶段化需求和科技创新的链条不匹配。

六、结论与优化建议

（一）研究结论

通过研究我国自创区创新平台功能、分类及结构，得出以下结论：①基于创新平台功能，提出了战略引领型、资源整合型和平台扶持型的创新平台政策分类模式，有助于发挥我国创新平台的战略引领和创新驱动作用。②将创新平台政策分类与平台规划-建设-运营全链条相联系，运用内容分析法，构建了适应我国经济高质量协调发展的创新平台试点政策结构体系，有助于统筹创新平台布局及完善相关配套政策。③通过政策文本量化分析得出我國自创区创新平台政策的结构性问题比较突出，超过一半的自创区创新平台政策的覆盖面比较窄，难以适应创新的多主体、多阶段需求，尤其是资源整合型政策缺失相当严重，很难发挥创新平台的资源整合功能，人才引进平台、信用及知识产权服务平台及成果转化平台政策缺失也比较严重，难以发挥创新平台的扶持功能和对创新的推动作用。

（二）创新平台政策优化建议

第一，统筹创新平台布局、完善试点政策结构缺失问题。鉴于创新是多主体共同完成的活动系统，决定了创新政策也是多维度政策的有机结合和相互协调，因此，未来创新平台试点政策设计的方向是基于对创新平台的统筹规划和布局，着力完善政策结构，注重对重大创新平台给予建设及运营两个阶段的支持，将易于被忽视的人才引进服务、知识产权服务及成果转化服务等创新平台纳入政策支持体系。人才引进服务平台的作用是梳理各地人才政策、提供人才评价标准与评价体系、进行人才信息化工程以及人才数据库软件开发建设，为高端人才引进提供服务;知识产权服务平台的作用是对企业各类知识产权进行申请、评估、保护、侵权查处与纠纷调解，同时为科技企业知识产权质押贷款提供支撑;科技成果转化服务平台的作用是与成果提供方合作，建立科技成果项目库，尤其建立聚焦新一代信息技术、智能制造、新材料新能源、生物医药健康等产业领域的颠覆性创新成果项目库，为供需双方提供科技成果对接转化渠道和转化机制。因此，将上述3个创新平台纳入政策支持体系是创新活动不可或缺的。

第二，重视创新平台资源整合功能的发挥。鉴于创新平台应承担的资源整合功能明显缺失的问题，一是应反思创新平台试点政策的设计理念，强化创新平台承担资源整合功能对于创新驱动的重大意义;二是应围绕对创新平台的统筹规划，从顶层和政策供给端加强创新平台对资源整合的调节能力，引领创新资源向高、精、尖、特、新聚集。建议对重大协同创新平台，军民融合创新平台，产学研用一体化创新平台，国内外组织之间联合共建的研究基地，对围绕本地主导产业、战略性新兴产业及特色产业组建的创新集聚区，对智慧园区、生态园区等特色创新园区，要加大政策倾斜力度，将政策对创新资源集聚的引领作用落到实处。

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Innovation Platform Policy to Promote Highquality Economic Development： Function， Structure and Optimization

——A Quantitative Analysis Based on Policy Text from National Independent Innovation Demonstration Zone

Shi Shuling

（Tianjin University of Commerce，Tianjin 300134，China）

Abstract：

The optimization of innovation policy structure is one of the important symbols to measure the coordinated and highquality economic development. Based on the new requirements for innovation policy under the goal of highquality economic development， this paper analyzes the innovation platform functions of National Independent Innovation Demonstration Zone， and thus divides the innovation platform pilot policies into three categories： strategic leading policy， resource integration policy and platform supporting policy. This paper combines  this classification with the whole chain of innovation platform planningconstructionoperation， and constructs the pilot policy structure system of innovation platform. Taking the innovation platform pilot policies of National Independent Innovation Demonstration Zone as samples， the paper gives an empirical analysis of the policy structure by using NVIVO and UCINET software. The results show that： there is a lack of supply structure for innovation platform pilot policy in China; it fails to play a leading role in the aspects of innovation resource gathering and integration; and it also fails to cover the whole process of the construction and operation of the innovation platform. In order to solve the above problems， some policy optimization suggestions are proposed.

Key words： innovation platform; pilot policy; policy function; policy structure; highquality economic development

（責任编辑：张积慧）