市民化进程中农业转移人口城市空间正义缺失问题分析

王瑞雪 沈亚平

[摘 要]农业转移人口市民化即转移人口获取城市居民身份与权利、空间资源及实现城市社会空间融入的发展过程，也是走新型城镇化道路与实现城市可持续发展的过程。伴随中国城镇化步伐的加快与市民化历程的前行，涌入城市的亿万农业转移人口在市民化进程中面临地理区位空间的非公正分配，城市社会人文空间的非公正包容及城市权利非公正赋予的城市空间正义缺失困境，这些都严重阻抑了农业转移人口市民化进程的进一步发展。从空间正义的理论视角出发，实现转移人口市民化的进一步发展需要以“以人为本”的理念引导空间融合与重构，以“城市包容”的思维推动转移人口城市空间的变迁发展，以法律原则、制度保障转移人口的城市空间权益。

[关键词]农业转移人口;市民化;可持续发展;空间正义

[中图分类号]F323.6;F299.2[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2021）04-0039-06

拥有更好的医疗保健、教育、娱乐和就业资源的城市地区吸引了来自农村（牧区）地区持续不断的人口流动。随之，世界历史上最大的城市增长浪潮袭来。[1]农业转移人口①作为城市现代化进程的重要推动力量，在破解城乡二元结构固化难题、提高劳动力供给和资源配置效率、优化经济结构继而转变经济发展方式等方面发挥着巨大作用。据估算，每年每增加1 000万市民化人口（700万农民工及其抚养人口）可提高经济增长率约1%。[2]然而，快速的市民化持续不断地产生巨大的环境、经济和社会变化，这反过来又对城市发展提出了诸多前所未有的挑战。在这些挑战中，空间可持续性绩效方面的不协调现象被认为是最具预见性的阻碍市民化与城市发展的壁垒。“以资本为核心、以利润率最大化为导向、以地方政府片面的GDP追求为价值特征、以制度公正相对缺失为条件的城市空间的‘空间再造是建立在不断剥夺城市弱势群体对空间居住和享有权的基础之上的，是对空间正义原则的侵害。”[3]这种城市中空间正义缺失的现象导致了追求市民化与城市进一步发展的优势空间的减少。因此，市民化进程中城市范围内的农业转移人口空间正义缺失问题已经日益成为阻碍农业转移人口实现市民化进程进一步发展的重要方面。

一、农业转移人口市民化为何呼唤空间正义

第一，空间正义理论的奠基。曾经，正义理论的核心范畴一直被时间与历史占据，直到20世纪70年代西方社会科学“空间转向”的出现才打破了空间在正义理论范畴中的“沉默”。[4]空间正义作为社会正义的空间维度，一出现便探讨了空间与正义之间的联系，并从空间角度审查了可持续性协调。20世纪70年代以后，具有代表性的西方马克思主义学者列斐伏尔（Henri Lefebvre）、大卫·哈维（David Havery）等所引領的正义研究的空间维度进入学界视野。列斐伏尔（Henri Lefebvre）首先将其研究的触角伸向空间理论。作为最早提出空间转向概念的学者，受马克思关于社会空间概念的影响，列斐伏尔（Henri Lefebvre）提出“市民化（城市化）过程中存在空间剥夺、隔离、空间排斥等空间非正义现象。在国家中，城市居民有权利确保自己的合法利益”。[5]美国学者哈维（David Havery）受列斐伏尔（Henri Lefebvre）对于空间转向研究的影响，继承其创立的空间理论并进一步研究指出：“在资本化的空间生产过程中，空间资源占有与分配的非正义性与不平等得到扩大与延续。空间生产过程不断地生产与再生产了社会空间不平等。”[6]由此，关于空间正义的探讨成为理论与现实所关注的热点。2000年后中国陆续有学者开始介绍和运用空间理论。其中，代表性学者有任平、钱振明等。他们认为在空间生产和空间资源配置领域中，无论贫富、种族、性别、年龄都应当实现社会公平和公正;空间正义的核心在于空间资源能够在人与人之间公平分配。市民化发展过程中，抽象的空间正义理论为现象层面城市中转移人口所面临的非正义与压迫问题的理解、空间生产与分配的过程中不同阶层和群体公民意志的空间权益表达与实现以及如何公正配置城市空间资源及保障公民基本空间参与和空间权利的追求提供了理论基础。

第二，走新型城镇化道路的实践需要。党的十八届三中全会决定指出，新型城镇化的核心要义和本质是“人的城镇化”，具体体现为一系列的权利保障，尤其需要保证农业转移人口自由进入城市、平等参与城市发展、共同分享城市的基本公共服务及其现代化成果。而农业转移人口的城市权益是否得到保障的衡量标准除了获取城市居住的身份外，还包含这部分人群是否在城市权利、空间资源与实现社会空间融入等方面真正实现保障，即农业转移人口是否能够公平公正地享有城市社会公共资源和社会福利，全面参与城市政治、经济和文化生活。从这一视角出发，新型城镇化道路需要空间正义这一要求。良好的地理居住和活动空间、绿色的生态环境空间、和谐的社会交往空间有利于农业转移人口的职业身份与思想观念转变、社会文化的城市融入，实现与新型城镇化的相辅相成。[7]

第三，城市可持续发展趋势的需要。城市可持续发展的实现是包含人口市民化可持续发展与城市空间可持续在内的均衡发展过程。城市的可持续性发展强调的是发展的长远性与可持续性。农业转移人口市民化作为城市可持续发展的核心要义，其重点不仅仅在于关注城市户籍人口在城市空间范围内公平的参与和分享发展权利保障与就业、教育、医疗、住房和社保等方面福利待遇，更强调关注广大农业转移人口在实现乡—城空间转化过程后在城市空间范围内的身份转换和社会融入;而城市空间的可持续发展作为城市可持续发展的必然要求也突出强调，要实现城市空间的聚集、承载、和谐统一的可持续发展，均衡地实现城市空间资源的协调发展。农业转移人口空间市民化的实现与城市的可持续性之间紧密相关、不可分割，是构成城市可持续发展整体均衡逻辑基础的重要内容。[8]稳步推动农业转移人口空间市民化、持续优化城市空间布局是增强城市发展动力、提升城市可持续发展能力的必由之路。[9]

二、市民化进程中农业转移人口城市空间正义缺失问题的实践表征

相较于时间维度的市民化，空间维度对于市民化进程的发展也具有重要影响。空间正义的内涵既涉及空间自身合理的使用、空间占有和空间配置的正义，当然也包括人类在空间中所应公平享有的正义的资源、权利，这是空间正义理论的核心要义。[10]哈维（David Havery）认为，空间正义就是不断生产差异的过程，这种差异不仅体现为地理空间的不平衡发展，更关涉地理差异背后的社会和文化空间的异质性;[11]列斐伏尔（Henri Lefebvre）认为，身处社会资源在空间上不平等和不公正分配的城市之中，“城市权利”是众多由空间不平等和不公正造成社会弱势群体（包括工人、移民、边缘人甚至特权者在内）公开公平地参与所有生产城市空间进程的活动、利用城市生活的优势、避免空间上的隔离与限制的重要思路。任平早期指出，生态环境空间分配在人与人之间实现公平是环境友好型城市理念凸现的必然要求。[3]综上，城市具体到空间，不仅仅是地理单元，也涉及到人、经济活动和社会关系等与空间的有机融合，而其中“城市权利”作为空间正义的权利维度，同样受到空间正义相关研究的关注。据此，文章基于空间正义理论与实践，将城市空间依照属性的不同归纳为与地理区位相关的空间、与社会人文相关的空间以及权利空间，重点检视市民化进程中农业转移人口城市空间正义缺失的实践情状。其中，与地理区位相关的空间在文中意指：城市中社会物品与人之间间隔与综合操作的当地区位位置安排，具体表现包含：城市中与城市居民生活密切相联系的自然条件（城市绿色生态环境、气候等）与社会物品及服务（自来水、电力、房、医疗、教育、公共服务、社会保障等）的区位配置、与人有关的居住空间的区位配置;而城市社会空间则主要体现为人与人之间关系的间隔与综合操作所形成的安置与综合的结果与“氛围”，突出表现为意识形态的身份认同与社会、文化交往;最后，“权利空间”意指以空间为场域，政府主导或参与的、涉及城市居民空间权益的权利综合操作结果层面，集中体现为“城市权利”（包含受教育权、居住权、就业权、民主参与等）。

（一）地理区位空间的非公正分配

居住的分殊与隔离是农业转移人口城市地理区位空间正义缺失问题的最明显结果体现之一。从当前城市地理空间的设计来看，农业转移人口寄寓的空间大多是非正规场所，城市空间的划界、设计和官方的标准相差甚远，这些空间被学界称之为“缝隙空间”——偏僻小巷、桥洞、涵洞、棚户区等，而生活方式是典型的“缝隙化”生存方式;城市空间日益分化的“富人区”与“穷人区”自觉不自觉地隔绝了边缘化的农业转移人口的谋生空间。正如学者所言，“在同一个空间系统下，区域生活者中，一些人在占有，而另外一些人正在被剥削。隐藏在正常且自然的地理环境下的对空间及其权利的剥夺，以歧视性偏见的方式使空间非正义问题凸显”。[12]

生态环境空间的分配与参与分异则是农业转移人口城市地理区位空间正义缺失问题的另一个最明显的结果体现。市民化進程中实现城市中的生态和谐、循环发展已经成为共识。但在城市转型升级的背后，来自生态环境空间的非公正挤压正阻抑农业转移人口的城市生存空间。生态环境空间的正义在实质上体现为包括少数民族及弱势个体在内的公民有免于遭受环境迫害的自由，每个人、每个社会群体对干净的土地、空气、水和其他自然环境拥有平等享用的权利;[13]在形式上，体现在环境空间分配正义与环境空间参与正义，即无论出身、民族、收入、户籍如何，均可享有相应的环境权利与义务，并且不能被迫承担不成比例的环境风险和负担。[14]但实际上，城市中的农业转移人口居住区域大都是狭小拥挤，水、电、暖等设施不足的“城中村”及“城郊结合部”地区，与城市户籍人口居住的绿树环绕，舒适度高，受污染、噪音影响小，空气质量良好的地区相比，居住在污染或严重污染地区的概率要远远大于后者。从用水质量方面上看，农业转移人口的生活用水大多依据居住的地理位置获得就近供水地提供的用水，与生活用水全部取自城市供水系统中水源供应地最好的地方的城市户籍人口形成了鲜明对比。[15]从环境破坏角度来看，尽管部分专家学者研究指出，农业转移人口由于仍然处于较低层次，因此，相比之下更缺乏生态保护意识与生态保护基本技能，因而加大了转移人口接受区域的城市生态环境承受力。但是班（Bhan）也指出：“在‘世界级城市的话语中，穷人被视为经济上不可生存、环境上有害、犯罪等都与他们居住的‘非法贫民窟的建筑环境密不可分。”[16]有相关学者实际调查数据表明，“环境污染和风险往往是生活贫穷落后人群和相关弱势人群担负得更多，而环境资源使用权益则往往为生活于富裕发达地区的人群和相关强势群体享受得更多，”这显然是一种不公正。[17-18]生态环境空间的非公正对待成为“挤压”农业转移人口城市中空间权益的另外一种重要表现。因此，矫治城市内部居住生态环境空间正义的缺失应当成为解决农业转移人口市民化进程中城市空间正义缺失问题的关键性举措。

（二）社会人文空间的非公正包容

歧视、排斥以及非制度化抗争是农业转移人口城市社会人文空间正义缺失问题的最明显结果体现之一。农民在长期从事的农业生产中所形成的礼俗、观念和行为模式是产生于农业社会的乡土文明，政治上远离城市、安土重迁与熟人社会成为乡土文明的重要表现;[19]而城市文明诞生于工业社会，社会生产规模化、精细化，社会分工明确、持续创新与快速变革与快速流动的陌生人社会是城市文明的本质体现。这种城市、乡村与牧区在生产生活上的差异不仅导致城乡收入与生活方式的差异，也导致了文化和观念差异分化的固化。伴随农业人口（农民、牧民）向城市的大量迁移，农业与游牧文明被带入城市文明，两种“城外文明”与城市文明在城市中心主义的结构语境下进行着非平等语境下的对撞。[20]自新中国成立以来，市民化进程中形成的以城市为主体的制度安排与资源分配天然塑造了城市优越论与城市中心主义的思想，这也就自然而然地造就了在实践中城市文明对于农业文明的歧视。因故，一方面城市主体对于“外来文明”主体的歧视、排斥以及非制度化抗争的现象数见不鲜，具体表现在：社会交往过程中对农业转移人口身份认同的排斥。谭日辉在对南方某城市的城市社会隔离状况的一项调查中了解到，城市居民愿意同农业转移人口住在同一街道、同一居委会、甚至同一小区的比例均不足22%，与其通婚的比例甚至不足17%。通过调查证实市民对转移人口的社会心理排斥较为严重。这种身份认同上的隔离不断形塑着社会人文空间的非公正包容现象。[21]

利益博弈视角下的偏见与抵触是农业转移人口城市社会人文空间正义缺失问题的另一个明显结果体现。在部分城市居民看来，农业转移人口的市民化在带来正向效益的同时也会使城市居民面临原有资源和利益被瓜分和蚕食、原有生活空间被挤占和掠夺的风险。因此，许多市民对农业转移人口市民化持有偏见和抵触心理。另一方面，文化差异所引起的文化歧视、文化排斥和基于文化冲突的非制度性抗争使农业转移人口主动地进行“自我排斥”与“后移”，并将自身的城市生活与交往局限于“熟人社会”的小交际圈，独立与游离于与城市居民社会交往的“主社会圈”之外，成为城市主流文化的“局外人”，被迫“自动退出”城市社会。农业转移人口和城市居民相互视对方为“他者”，难以形成融合，转移人口在融入城市社会人文空间的进程中步履维艰，这成为农业转移人口实现城市社会人文空间融入的一大障碍。田明的一项调查表明，从社会关系角度而言，是否能够习惯城市生活和工作、是否能够熟练运用当地语言进行交流以及在当地拥有的朋友数量等在影响农业转移人口城市社会融入程度、居留时间长短及稳定性方面呈现高显著性。换言之，农业转移人口在城市社会人文生活中的融入程度对于其实现城市的长期稳定性居住与生活有着很大影响。[22]

（三）城市权利的非公正赋予

拒于“居住资格”之外是农业转移人口城市权利空间正义缺失问题的一个明显结果体现。列斐伏尔曾指出，“城市权利”是在城市空间分配和创造中提出、声明和更新的，是关于城市主体的群体权利。哈维也指出“城市权利”是一种与地理空间、社会人文空间密切相关的权利，是权利主体性的空间化展开与实现。“城市权利”突出强调居住在城市当中的人（无论市民与否）都具有的、在城市空间中获得基本居住、生活等的权利。[23]这些权利从内容上具体体现在：在城市空间定居、购买财产、送子女上学或获得社会保障服务的权利，进入市场、服务空间的机会等权利。从居住权角度而言，我国的户籍制度曾经明确地将人口划分为城市和农村/农业人口（牧区/牧业人口），这在两者之间制造了一道坚固的屏障。随着城乡经济的自由发展，空间控制逐渐放松，农村、牧区户口持有者虽然可以转移到城市工作，但其在城市的权利却难以得到保障，部分城市居住的農业转移人口由于户籍的限制被视为外来人口与临时居民。在城市住房（诸如商品房贷款、旧房转让、租赁、经济适用房、廉租房等）的改革中仍然保持着市场化的分配模式，在很大程度上存在户籍限制并忽略了流动人口群体的需求。而为解决中低收入城市居民住房困难而大批量投入建设的保障性住房也将这些城市的“外来者”一而再，再而三地拒于“居住资格”之外。[24]

就业“准入”障碍也是农业转移人口城市权利空间正义缺失问题的一个明显结果体现。就就业权而言，就业是农业转移人口在城市生存乃至最终实现市民化的根基。但由于我国长期实行以低劳动力成本为核心的经济发展战略致使中国农业转移人口在“体面工作”上存在很大不足，工资拖欠、劳动合同签订与落实不力、社会保障缺失等常规性问题普遍存在，更存在因工作“准入”障碍难以进入工作条件和待遇较好的就业市场、最低工资标准提高而引发工作时间延长等现象。[25]

社会保障的缺失更是农业转移人口城市权利空间正义缺失问题的明显结果体现。从社会保障的角度来看，户籍制度与城市教育、医疗、社保等社会公共服务相互依存、紧密相连。户籍制度对农业转移劳动力子女入学条件造成限制，致使教育资源在城市空间中“总量不足、供不应求”，目前，对待这部分群体的子女教育问题仅仅依靠收取高学费和采取民办学校的方式加以解决。[26]因此在城市中，被统计为城镇人口的2亿多人游离于城乡之间，成为边缘性、钟摆型的“半城镇化人口”，政治权利虚化，难以享受到与城市居民平等的公共服务权益，处于“似‘市而非”的尴尬处境。这些都严重阻碍了农业转移人口市民化的可持续发展进程。

三、解决市民化进程中农业转移人口城市空间正义缺失问题的策略

（一）以“以人为本”的理念引导城市空间融合与重构——解决空间正义缺失问题的有效手段

目前，全国在城镇落户生活的农业转移人口数量已经超过9 000万人，②包括非落户转移人口在内的他们在城市工作、生活，但是却不能享有与城镇居民相同的待遇，处于不稳定的状态，对市民化的可持续发展造成了严重的影响。农业转移人口的市民化过程归根结底是具备标准城镇人的形式与实质要件，凸显“以人为本”的价值取向。符合空间正义理论要求的转移人口市民化强调：包括男女老幼、市民与农业转移人口在内的所有人均不得被剥夺获取城市生活必要条件的权益。因此，解决市民化进程中农业转移人口城市空间正义缺失问题就要坚持“以人为本”的理念，引导城市空间资源的分配，使空间资源的分配不仅在人与自然之间相对公平，也在人与人之间实现公平。具体而言，在城市地理居住空间结构方面，渐行推进“市—移”一体的新式社会空间居住融合模式，即在一个混合的社区空间范围里，农业转移人口和城市居民同属于一个空间，不同群体之间可以共享同一公共服务设施与宜人的人居环境。而政府部门除了要提供更加健全完善的公共服务之外，需要更加注重城市合理的空间布局，要将地理空间的开发拓展与社会空间的重构结合起来，不仅要提供相对统一的住房，关注农业转移人口的居住条件，也要避免空间治理的失序和碎片化。此外，在城市公租房、保障性住房等房屋的选址与配套服务上，避免选址过于偏远的同时注重公用基础生活设施的覆盖范围，真正扶持农业转移人口构建城市中的家庭生活空间。通过符合正义原则的居住区规划与“以人为本”的城市设计理念使农业转移人口也能更加便捷地进行社会沟通和交流。

（二）以“城市包容”的思维推动农业转移人口城市空间的变迁发展——解决空间正义缺失问题的理念支撑

当城市人口面临快速的农业转移人口和缺乏资源来应对由此产生的需求时，排斥可以被视为一种不幸但却是“自然”的反应。然而，普遍的误解加剧了人们对城市化的关切，助长了对转移人口的排斥、偏见甚至歧视。城市发展的性质突出了以身份为重点的社会包容定义的局限性。希基（Hickey）、森（Sen）和布凯尼亚（Bukenya）指出：包容可以指根本的变革与发展，如果优先考虑公平和增强包容性，则更广泛的包容为追求人权和公平提供了坚实的基础，这也更符合当代对平等的关注。实际上，包容的范围从消除歧视性排斥扩大到积极干预创造更公平的市场、服务和空间。包容作为实现可持续城市化这一概念的一部分，是一种对抗公开歧视和结构性创造劣势的重要手段。对于希望进入城市市场、服务和空间的有抱负的农业转移人口而言，更多的城市居民可以通过开辟新的居住区和混合用途扩展区，或者增加（或至少减少其下降）已建成区的居住密度来容纳。值得注意的是，联合国于2015年发布的《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》中所商定的17项可持续发展目标中的第11项目标就是“使城市和人类住区具有包容性、安全性、复原力和可持续性”。这表明全球政府都认为城市具有包容性是在全球城市发展中起着至关重要的作用。[27]具有包容性的城市化住房是必要的。要有强大的社区参与和全国性的平衡驱动激励和地方控制，使城市更为包容、经济繁荣并避免过度尖锐权衡;呼吁倾听弱势群体（农业转移人口）的声音和需求，确保这部分群体的需求通过市场、服务和进入空间等手段得到充分实现。此外，为了实现包容性，要提前做好扩张的准备，要考虑可能会有多少人，以及他们的收入会是多少。同样重要的是要为人口密集作好准备，并确保在土地价格上涨时，那些通常在非正规部门工作的低收入者不会被过早地取代，也不会得不到足够的补偿，等。

（三）以专项的法律、制度保障转移人口的城市空间权——解决空间正义缺失问题的有效保障

城市权利是空间权利与社会权利的统一，是个体权利与集体权利的统一，也是实体权利与程序性权利的统一，是推动市民化发展的重要力量。城市空间权的实现过程归根到底是市民化发展过程中空间资源的再分配过程，是公民权利的再平衡过程，城市空间的稀缺性与社会性决定了它的变革需要平等、正义价值的指导。在对正义的进一步考察中会发现，对正义的解释和正义概念的变化总是和法密切相关。法始终为一定时代的正义观念服务。[28]市民化进程中农业转移人口城市权利空间正义缺失问题的解决与空间隔离的逐步消除是与户籍等法律制度的变革密不可分的。正如学者而言，法律制度中的权力构造与事实领域的社会空间存在内在的同构性。因此现阶段，城市空间权利的法律保障核心在于公平问题的处理，特别是要处理好城市居民与外来农业转移人口的公平发展关系，维护好农业转移人口的城市空间权利。具体而言，应当确立空间正义的城乡一体化法律原则，使空间正义原则被确认为法律制度建构的有利约束规则与实践测量的有效标尺;以法律确权的方式实现农业转移人口在有关城市空间的协调与谈判中意愿表达的权力及渠道的规定与确认，从而为市民化的发展提供法律、法规层面的奠基。此外，在强化法制对农业转移人口城市生活空间权益保障的同时也要加强政策引导，使市民正确认识空间正义原则并达到积极化解空间资源占有矛盾的目的，构建城市空间内部之间的和谐共生关系;现行的户籍政策是导致城市空间内市民与农业转移人口在社会福利待遇存在差异的重要原因之一，其在实践中并非是与空间正义思想并行不悖的。因此，进一步深化、改革现行的户籍制度及其相关政策是实现空间正义的必有之意。废除以戶籍为依据的城市就业、教育、社会保障的准入资格限制，尝试实行与户籍脱钩的、有差别的社会待遇政策。使户籍只具有人口管理的功能而不再具有身份、待遇象征。

需要特别指出的是，追求空间正义不是实行平等主义，更不是片面的平均化，而是在承认差别的前提下，确保每个社会成员不论出身如何，都能够公平地获得空间资源、均等地占有生活空间。

[注 释]

①农业转移人口：文中主要指户籍所在地位于农村（包括牧区）但却长期居住并生活在城市中的这部分人群。

②数据来源：国家发改委公布数据。http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2019-05-06/doc-ihvhiqax6886354.shtml，访问时间：2019年10月24日。

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Analysis on the Lack of Urban Spatial Justice of the Agricultural Transfer  Population in the Process of Citizenization

——Based on the Theoretical Perspective of Spatial Justice

Wang Ruixue， Shen Yaping

（Zhou Enlai School of Government， Nankai University， Tianjin 300371， China ）

Abstract：

Citizenization of the agricultural transfer population is a development process in which the transferred agricultural population acquires the identity and rights of urban residents， the spatial resources and the integration of urban social space. It is also a process of taking a new road of urbanization and realizing sustainable urban development. However， with the quickening pace of urbanization  and the citizenization process in China， hundreds of millions of agricultural transfer farmers face the dilemma of unfair distribution of geographical location space， unfair tolerance of urban social and cultural space， and lack of urban space justice endowed by urban rights， which seriously hinder the further development of the process of urbanization of agricultural transfer population. From the theoretical perspective of “space justice”， the further development of citizenization of the migrant population needs to guide the spatial integration and reconstruction with the concept of “Peopleorientation”， promote the change and development of urban space of the transfer population with the thinking of “urban inclusion”， and safeguard the rights and interests of urban space of the transfer population with legal principles and institutions.

Key words： agricultural transfer population; urbanization; sustainable development; spatial justice

（責任编辑：蔡晓芹）