着力打造城市更新国际标杆

陈清华

党的十九届五中全会明确提出实施城市更新行动，为“十四五”乃至今后一个时期推动城市高质量发展指明了方向。深圳市作为改革开放的排头兵和先行者，紧抓中央和广东省赋予的土地管理制度改革先行先试等机遇，对标国际一流城市，大胆实践、勇于探索，在全國率先提出城市更新概念，在不到2000平方公里的土地上创造了现代城市建设与发展的奇迹，也为其他地区推动城市更新提供了示范样本。

注重系统谋划，大力推进城市科学更新

深圳是一座年轻的城市，但由于区域面积小、经济发展快、人口急剧增加、早期规划相对落后等原因，城市发展也面临许多新问题和挑战。面对这些棘手难题，深圳市把城市更新作为破解空间瓶颈、提高城市竞争力的重要抓手。一是高度重视系统谋划。设立专门的城市更新和土地整备局，制定城市更新政策、规划和标准，统筹协调各项工作。先后出台《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法细则》等文件，同时制定了20余项配套政策、专项规定及指导意见，覆盖了计划管理、规划管理、实施主体确认、用地审批、保障房配比各项环节，并常态化出台“打补丁”政策，搭建起从法规层面、政策层面到技术标准层面、操作层面均相对完善的金字塔状政策体系。二是积极推动城市更新立法。出台《深圳经济特区城市更新条例》，特别是针对长期以来在拆迁中必须100%权利人、100%面积同意并签署《搬迁补偿安置协议》才能确认实施主体的“双百限制”，探索通过建立行政裁决机制，以补偿标准法定化来稳定业主预期，构建“多数决”机制。三是创建城市更新单元制度。根据不同更新对象和更新方向的差异需求，突破以单个项目和单宗地块为改造对象的惯常做法，以“更新单元”作为基本管理单位，划定一定规模、相对成片的地域进行统一的更新改造。更新单元规划不再是政府主导的“包办式”，编制过程充分尊重原权利人权益，设专篇规定项目开发时序、拆迁捆绑责任、公共设施落实方案等，确保规划落实稳定可控。

注重市场运作，大力推进城市高效更新

拆迁难、融资难、审批难、利益关系复杂是城市更新面临的主要问题。深圳市坚持“政府引导、市场运作”的原则，统筹协调多方利益，充分调动市场主体参与城市更新的积极性。一是稳定城市更新成本。区分旧工业区、城中村、旧屋村等不同类型城市更新项目，制定差异化地价计收标准，建立更新地价与规划容积率相调整的联动机制，加强城市更新全过程成本管控，让市场主体清楚知道项目未来的利润空间，稳定市场主体投资预期。二是创新土地交易政策。针对少数“钉子户”导致在存量土地开发中交易成本过高、谈判时间过长的情况，改变拆迁谈判的博弈流程，在项目规划和出让金确定的前提下，政府授权开发商直接与产权人通过签约、适当奖励等市场化的方式协商解决拆迁补偿，让诸多陷入拆迁僵局的项目得以顺利推动。此外，改变“先腾退土地、政府收储、再由政府招拍挂”的习惯做法，明确经营性用地可以协议出让，允许取得城市更新项目的企业直接补缴地价协议供地，大大降低了企业的前期投入。三是持续推动强区放权。将涉及城市更新的审批权从市规土委等7个职能部门手中下放至各区，创新性地实施计划与规划同步申报审批，充分运用大数据共享基础数据信息，变以往多部门“串联审批”为“并联审批”，审批环节由25个变为12个，审批时间从3年直接压缩到1年，有效保障了项目顺利推进。

注重品质提升，大力推进城市有机更新

深圳市对建筑物等硬件设施进行更新的同时，更注重对生态环境、文化环境、功能业态等城市软环境进行提档升级。一是推进城市绿色发展。全面落实“绿水青山就是金山银山”的理念，推动基本生态控制线、河道蓝线和一级水源保护区内的建设用地清退，实施污染工业地块风险管控和治理修复，积极开展海绵城市和生态修复专项研究，鼓励在城市更新的同时大力增加公共绿地和开放空间，加强建筑等重点领域节能改造和管理。二是保护历史文化遗产。对城市拆除重建类项目，特别划定现状保留和整治维护区域，根据历史文化遗产类型的不同，通过容积率奖励、转移等模式，鼓励开发单位承担历史风貌区的修缮和整治，有效保留了一批历史建筑、传统世居和工业遗存。三是助推智慧城市建设。将智慧城市理念贯穿至城市更新项目规划全过程，适度超前布局新型基础设施，深入推进数字技术在公共服务、城市治理等方面的广泛运用，不断提升城市管理的智能化水平。

注重片区开发，大力推进城市有序更新

针对部分城市更新项目规模小、分布散，政府整合产业空间困难等问题，通过对城区内环境品质不高、利用效率较低的存量土地进行挖潜提效。一是大力推动产业空间转型升级。综合运用土地整备、工业区连片改造等二次开发模式，出台允许加建扩建、放宽年限、简化流程、提高容积率等激励政策，有序引导“工改工”拆除重建类项目和全市旧工业区综合整治，为创新型产业发展提供优质空间。严守工业红线、保障产业空间，划定全市工业区块控制线，率先启动工业区块线管理立法，整合全市30平方公里土地用于全球制造业招商，为实体经济发展提供坚实保障。二是柔性推进城中村综合整治。坚持“综合整治主导、拆除重建放缓”原则，编制城中村综合整治规划，通过转换集体建设用地性质、完善设施服务等方式，建立政府、村集体、村民三方共享的城中村改造利益分配机制，缓解城中村土地“农民用不好、企业用不了、政府收不回”难题。促进原农村集体经济组织转型发展，引导城中村存量房屋开展规模化租赁业务，加强城中村综合整治项目经济效益评估与核算，确保整治后的房屋租金水平处于较为合理的区间，为低收入群众居住预留空间资源。三是创新“案例+政策工具箱”工作机制。充分发挥政策的集成效应，加强市区合作，鼓励各区选择相对集中的城市更新用地片区作为试点，重点分析项目实施中遇到的典型问题，总结提炼可推广、可复制的解决方案。

注重为民服务，大力推进城市规范更新

面对老城区公共服务“短板”和基础设施“欠账”，深圳市强化政府统筹引导，创新公共配套实施方式，有效破解公共配套设施“落地难”问题。一是保证公共利益优先。创造性提出“公益优先、更新单元利益共享”的发展思路，强调在更新单元内优先开展公共配套设施建设的立项与审批，将公共利益用地的“整备”与更新项目的实施进行捆绑，并确定更新单元内必须提供土地面积15%的用地作为配套设施的量化标准，确保医疗、教育、轨道交通等大型公共基础设施建设。二是持续稳定提供人才住房和保障性住房。围绕“住有所居”，以城中村拆除重建为主、“工改居”为辅，加快住宅土地供应速度，提高城市更新供应住房的规模和比重。不断优化住宅供应结构，以核心区、地铁站点周边、重点产业片区等为重点，有效改善人才住房和保障性住房建设区位，满足多层次、多样化的住房需求。三是强化全流程管理。避免“相互推诿”现象，市级层面统一规定政府、开发主体、业主单位等各方涉及的城市更新流程和各环节时限要求，各部门定期深入基层加强服务，提供城市更新咨询服务窗口，建立业务指导工作机制，真正由“等着批”变成“帮着报”。

改革开放以来，江苏城镇化取得了令人瞩目的成就，城镇化率从1978年的13.7%增长到2019年的70.6%。当前，江苏城市发展已从粗放型、外延式发展转向集约型、内涵型、绿色化高质量发展的新阶段，步入了城市更新的重要时期。深圳市推动城市更新的做法和经验，对于江苏加快土地节约集约利用和老城复兴、提升城市存量空间功能品质具有很好的借鉴意义。

推进城市更新，必须由“全面铺开”向“集成治理”转变。与关注物质空间形态改善的“旧城改造”不同，城市更新不仅是物理空间改造的“重新定位”，更强调用统筹的方法来解决复杂的旧城问题，本质上是对城市经济社会发展进行全方位考量。要借鉴深圳的经验，充分认识、尊重、顺应城市发展规律，把城市作为“有机生命体”来统筹各项工作，促进系统化解决城市问题，推动城市全生命周期的可持续发展。要形成一整套与城市更新相适应的政策体系和相关技术导则，加快完善城市规划建设管理体制机制，制定出台一批行之有效、具有可操作性的技术标准，破解城市更新项目建设中的规范性难题。要坚持规划先行，把城市更新规划与“十四五”规划纲要、国土空间规划、产业转型升级、生态文化保护等衔接起来，协调城市更新制度和配套制度的相互关系，强化政策、资金、人力、技术等要素支撑，形成推动工作的合力。

推进城市更新，必须由“政府主导”向“市场运作”转变。城市更新项目大多链条长、涉及环节多，具有投资大、回报周期长的特点。多数地区在谋划城市更新项目时，以财政出资、政府买单的改造模式为主，仅有少量财政资金可供投入。深圳市创造性地提出“政府引导、市场运作”的思路，建立了政府、市场、物业权利人三方利益平衡机制，改变了传统以财政出资、政府买单、政府主导土地增值收益分配的路径，极大地调动各方的积极性，推动城市更新可持续发展。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导各地按照经济合理、简便可行的原则，因地制宜明确土地性质转换路径，强化在土地利用方式、地价差异化标准、地价与容积率联动等方面的政策创新，不断降低企业成本，形成稳定盈利点吸引社会资本参与。针对“拆不动、赔不起、玩不转”等难题，加强城市更新立法，创新征拆矛盾纠纷的解决路径，引导开发商与产权人按照依法自愿有偿原则，妥善处理补偿事宜，改变政府在居民、开发商博弈中的被动局面。

推进城市更新，必须由“拆建为主”向“全域改造”转变。城市是人口最密集、污染排放最集中的地方。深圳市在实施城市更新时，将解决短期问题让位于长期发展战略，摒弃“大量建设、大量消耗、大量排放”和新一轮“造城”运动，通过综合整治、功能改变和拆除重建等模式推动城市从“粗放生长”到“精耕细作”，有效化解城市发展过程中出现的社会问题、经济问题和环境问题。借鉴深圳的经验，江苏在城市更新中必须把保护城市生态环境摆在更加突出的位置，科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，促进“三生空间”共生融合。要通过城市更新释放产业空间，进一步淘汰落后产业和产能，高标准建设产业空间，加强中心城区核心区和重点功能片区的产业用地用房保障，促进生产空间集约高效。注重整合创新要素，为新型产业发展提供空间集聚、配套完善的高端载体，实现产城融合和职住平衡。要提高生活空间宜居度，抓住江苏作为全国唯一美丽宜居城市试点省的契机，统筹推进“城市美化”，注重保护城市自然风貌，增加公共绿地和开放空间。文化地标和特色建筑承载着一座城市的文化脉络和历史变迁，要像对待“老人”一样尊重和善待城市中的老建筑，以“繡花”功夫保护和修缮历史街区，推动城市历史文化遗产保护、活化和利用，留住更多记忆和乡愁。要推动生态空间山清水秀，完善城市生态系统，建立连续完整的生态基础设施标准和政策体系，修复河湖水系等水体，加强绿色生态网络建设，为未来发展和子孙后代留足空间。

推进城市更新，必须由“改差补缺”向“共建共享”转变。深圳市城市更新的最大亮点，就是以满足人民宜业宜居为核心，将公共利益放在优先位置，有力保障公共设施、公共空间落地，持续提高人居环境质量，真正使发展成果让市民看得见、摸得着。借鉴深圳的经验，江苏在城市更新中要坚持以人民为中心的发展思想，围绕人民群众关心的热点难点问题，大力拓展数字化公共服务，推动新型数字基础设施与生产生活紧密衔接，全域推进韧性城市、海绵城市建设，全面提升城市基础系统支撑能力和城市安全保障能力。要加强城镇老旧小区改造，进一步摸清底数，合理确定改造内容，不断健全统筹协调、居民参与、项目推进、长效管理等机制，建立改造资金由政府与居民、社会力量合理共担机制，完善项目审批、财税金融土地支持等配套政策。要围绕解决低收入人群和“新市民”的住房需求，加快构建以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，大力发展租赁住房。要着眼打造高品质生活空间，加强城市公共服务设施建设投入力度，进一步完善优质教育、医疗机构、文化设施、便民市场等布局，推动商业步行街和地方特色街区业态多元化，以民生改善的成效彰显城市更新的“含金量”。

（作者单位：江苏省人民政府研究室）

责任编辑：张蔚菊