PPP项目经营管理中法律风险探讨

吴贞辉

摘 要：PPP模式是政府部门和社会实现资本合作的一种全新模式，在目前社会发展水平全面提升的现代化背景下，国家对于融资体制创新工作的关注度不断提升，这也使得PPP模式的应用范围不断扩大。此种背景下，工程领域施工企业也面临着更多的发展机遇和风险挑战。为此，本文就将从PPP项目经营管理着手，进一步探究工作中存在的法律风险，希望在有效分析工作风险的基础上提出科学的问题应对策略。

关键词：PPP项目;经营管理;法律风险

近年来，我国政府部门对于社会资本方合作下的PPP项目关注度明显提升，在大力推行过程中，出台了相关的PPP项目规范性问题，但是基于政府部门对于PPP项目模式的发展速度要求较高，因此大大增加了PPP项目经营管理中的法律风险。比如政府部门反向寻租风险和地方债务风险，这些问题的出现都在一定程度上影响了PPP项目的价值。在法律制度健全发展的现代化背景下，更需要加强对这项工作的多层次系统分析。先进的制度建设需要国家更科学的开展治理，但是工作实际往往和制度规划上存在较大差异，对于当前PPP项目经营管理中的法律风险更需要加以关注，只有这样才能在法律制度要求和标准下开展科学的应对方案。

1 PPP项目经营管理中法律风险研究意义

在PPP模式影响下，企业不仅面临着全新的发展机遇，同时也需要应对更为严峻的挑战。首先，企业在模式作用下可以获取更多投资、建设和运营一体化的机会，通过对经营结构的转变，施工单位从传统的单一施工业务中，可以逐渐进行结构过渡，在多种内容的发展基础上，实现收益结构的转变[1]。其次，目前我国PPP项目经营正处于发展的初期，各方面法律制度和风险意识并不完善，在此种背景下，项目经营管理就很容易受到影响，出现失败的案例也比较常见。PPP项目关系到很多环节，比如项目融资、建设经营和管理等等，PPP项目区别于常规施工项目为投资额大、合作周期长、不确定性显著的特点。基于当前PPP项目经营模式的法律制度并不完善（虽出具很多规范性文件，但效力层次低、政策性文件偏多）。再次，PPP项目涉及的法律关系复杂，其涉及的合同关系就包含投资合作协议、PPP合同、股东协议、公司章程、融资合同、总承包合同、材料采购合同、各种服务采购合同及运营服务合同等。最后，PPP项目参与的各方在项目中都涉及多重身份，导致各参与方在处理相关问题时难辨各类权利和义务的关系，所以在实际工作中往往会出现多种风险。在此种背景下，企业怎样把握发展机遇，预防工作风险，在PPP项目经营管理发展作为基础的同时进行企业升级转型，也是当前企业发展需要关注的重点问题[2]。

2 PPP模式中存在的法律风险

本文主要对企业工作中出现的风险问题进行分析。

2.1 政策法规引发的法律风险

法律是对群众行为规范进行调整和优化的重要标准，存在规范性、程序性特点，但是基于法律本身存在较强的局限性特征，因此很可能发生立法高度和社会发展情况不一致问题。比如在PPP项目立法中，由于缺乏健全的法律体系作为保障基础，所以政策法律变更很可能造成项目发展受阻，严重的还会引发项目失败，从而导致社会资本方前期投入资金打水漂，甚至影响社会资本方的正常运营。

2.2 司法因素引发的法律风险

PPP项目合同体系存在较强复杂性，工作环节中通常关系着多种法律关系。一旦PPP协议的各方工作出现纠纷或是问题，就需要搜寻合理的解决办法，但是当前我国立法机构的工作并没有得到明确发展，这也意味着在出现纠纷问题后很难获取合理的办法解决问题[3]。

2.3 外部风险和内部风险

相关研究者发现，当前企业在PPP项目下面对的主要风险分为外部风险和内部风险两方面。所谓外部风险指的就是法律法规制度不完善引发的风险问题，由于法律法规的核心标准没有得到明确，所以在实际工作中也难以实现对责任主体的明确。内部风险主要指的就是PPP项目主体和企业发展行为中出现的风险。

3 对PPP项目运营管理中法律风险进行应对的相关策略

3.1 加快PPP项目立法速度

研究发现，目前世界上已经有越来越多的国家制定了PPP相关法律和制度政策。但是在工作实践中发现，当前仍然存在不同立法制度相互矛盾，甚至难以对工作问题进行有效解决[4]。我国财政部门和发改委部门虽然已经制定了《PPP项目合同指南》等规章制度，并且为相关工作的开展提供了重要帮助和指导，但是在工作过程中并不能发挥显著的优势作用，甚至在纠纷调解中也只能起到极小的指导作用。在此种背景下，就更需要制定一项专门的PPP法律制度进行冲突的调解，只有这样才能为PPP相关领域的合法权益提供保障和维护性优势。

3.2 强化对行政监管机制的构建

PPP项目运行管理过程中包含了立项审批、资源审批等众多环节，工作中涉及的行政部门较多，需要较长的审批时间，由于工作流程较长，效率很难得到提升，加之很多部门都具备一定的监管权限，所以很容易在工作中出现职权划分不明确或是腐败情况。在此种背景下，就需要将PPP项目进行集中审批，针对各部门职责进行综合管理的过程中，明确一个审批部门，通过审批部门数量的控制，有效规划审批时间，从而实现对工作质量和效率的提升。在这一过程中还应该加强对PPP项目合同订立执行情况的分析，在有效进行进度管理的基础上实现成本管控。

3.3 加强对纠纷解决机制的优化

PPP项目合同本身就存在较强的特殊性特点，其不仅是政府和社会资本平等关系的连接方式，同时还是政府部门监管审批职能的行政主体，和社会资本同属行政合同关系。PPP项目协议具备公法和私法的双重特点。因此除了特许经营权合同之外，还应该允许当事人选择自由诉讼或是仲裁等问题解决方式，在对工作诉讼程序进行明确之外，要对案件的受理范围进行科学制定和明确。

3.4 加强对政府主体的慎重选择

研究发现，目前大部分PPP项目不是缺乏收益来源就是项目收益难以在短时间内覆盖项目投资本金。所以，在社会资本工作中，对政府主体进行选择，评估政府财政能力也是十分必要的环节。企业在实际工作中应该充分考察多方面内容，在掌握当地政府发展情况的过程中对其财政负债率情况进行研究，通过各项工作的开展对其综合财政承受能力进行科学论证，在完成工作项目客观评估的过程中，选择更为合理的政府主体开展工作。

3.5 针对特点对项目进行明确

PPP项目根据收益差异可以划分为经营性项目、非经营性项目等不同项目类型，如果按照运营占据比例，則可以划分为强运营性项目和弱经营项目。针对经营性和强运营性项目而言，运营情况将直接影响项目的成败，但是对于非经营性和弱运营性项目而言，工程建设将直接影响项目的成败。企业在参与到PPP项目过程中的同时，应该加强对企业优势的分析，只有这样才能实现对项目内容的合理选择。

4 结束语

综上所述，PPP项目作为政府部门和社会资本合作的重要形式，在当前社会发展中产生的作用也越发显著，由于这项工作的法律依据和性质特点比较明显，所以在实际立法、执法的过程中仍然存在很多风险，在此种背景下就更需要认识到风险防范的重要性，从而在完善PPP项目经营管理水平的基础上实现对工作质量和效率的稳定提升。

参考文献：

[1]吴艳.项目管理专业机构与下属企业关联交易的法律风险[J].科技创新发展战略研究，2021，35（1）：9-12.

[2]付锦宇.PPP项目融资模式风险分担研究[J].商业文化，2021，11（1）：90-91.

[3]肖海明.论运营期风险下PPP项目的可持续经营[J]. 法制与社会，2017，27（24）：87-88.

[4]周立群，袁政.PPP项目风险分析及分配方案探讨[J]. 天津经济，2017，35（4）：27-30.