重大突发公共卫生事件财政应急机制研究

张 旭，刘佳宁

(内蒙古财经大学 财政税务学院,内蒙古 呼和浩特 010070)

重大突发公共卫生事件是指突然发生，对社会公众生命健康造成严重损害的各类疾病严重影响公众健康的事件。财政是国家治理的重要支柱，是政府对重大突发事件进行应急响应的物质基础与财力保障。在应对此次新冠疫情中，财政应急机制起到重要作用，在第一时间阻止疫情进一步恶化。

一、 构建重大突发公共卫生事件财政应急机制的必要性

(一)有利于风险防控与应急处置

重大突发公共卫生事件具有严重危害性，因此风险防控和应急处置就显得尤为重要。应急管理理论认为，应急管理就是风险管理，就是为了充分防御突发事件，减轻社会危害。对重大突发公共卫生事件的处理是应急管理的核心，表现在对人力物力的组织和利用。当事件发生后，事件的影响方式及特征都会表现出来，这需要对事件可能造成的影响进行分析预测，并出台措施。国家第一时间发布风险预警并将防护措施告知人民群众，这些可以最大限度地保障人民群众的生命财产安全。新冠肺炎疫情在湖北武汉市集中爆发后，国家卫健委发布紧急通报，使得疫情在短时间内得到有效的控制，最大限度地保护人民生命和财产安全，减少了资源损失。

(二)有利于疫情防控和社会稳定

重大突发公共卫生事件具有突发性，如何高效快速的控制疫情和稳定人心是对国家应急能力的重大考验。公共产品理论认为，公共产品主要由政府提供，用于满足社会公共需要，维护社会稳定。在社会不稳定的情况下，私人部门不愿付出太多的投资，此时应急财政很有必要介入，需要政府提供大量各式各样的公共产品来满足社会公共需要，实现全社会资源配置效率最大化，着眼社会整体利益和长远利益来保障人类社会得以可持续发展。新冠肺炎疫情初期，关于疫情的各类谣言凭空问世，各类生活、医疗、防护物资的紧缺，加剧了社会的不稳定性。此时，政府运用其权威性减少谣言的危害，运用公共财政提供各类物资满足大家的需求，迅速地控制疫情和维护社会稳定，为共同抗击疫情提供基础性保障。

(三)有利于推进国家治理现代化

重大突发公共卫生事件具有公共性，公众对于政府处理的满意度，直接体现了国家治理的能力。国家治理现代化理论认为，公共卫生事件发生后，发现不足并总结经验，从而推进国家治理现代化。国家治理现代化是国家治理体系与国家治理能力现代化，主要从思想文化意识形态探索现代化，体现一个国家的软实力。重大突发公共卫生事件的发生既可以推进国家治理理论的完善，也可以加速实现国家治理体系和治理能力现代化的要求。在抗击SARS疫情后我国首次提出建立健全各种预警和应急机制，随后制定保障预案、颁布应急预案、出台应急法律，为应急工作提供了制度、规范和程序上的保障。

二、“COVID-19”新冠疫情中财政应急机制存在的问题

在抗击非典成功后，我国提出要“建立健全各种预警和应急机制”，相继出台了各项预案和法律，基本形成了以应急预案为统领，以应急管理体制、机制、法制为配套的“一案三制”框架。但在“COVID-19”新冠肺炎疫情防控中，仍存在一些不足。

(一)财政预防机制中应急资金准备不足、应急权力不够明确

1．应急资金准备不足。财政应急资金是财政预防机制的重要组成部分，是财政应急管理的重要内容。财政应急资金准备不足表现在预备费规模偏小，预备费设置的初衷是国家财政预算应对突发性事件的开支。预备费的提取比例直接影响到财政应急资金能否得到保障。由表1可知，我国的中央预备费占本级支出的比例连年下降，此次应对新冠疫情中，用于抗疫的财政资金主要来源于各部门的存量资金，这样的做法会导致其他各部门的运转困难与科学治国的理念相违背。

表1 近五年中央预备费提取情况

2.应急权力不够明确。现代国家对于法治建设相当重视，不仅是对公民的权力义务通过法律来制定，同时对于政府的权力用法律来限制。一方面现代法治国家大多在《宪法》中明确规定政府的应急权力，而我国对此方面规定为空白。另一方面对于财政应怎样编制应急预算及各级政府应该承担多少比例的支出，我国仅有《预算法》《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急方案》等行政法规做出相关规定。

(二)财政事中处置机制中财政资金投入方向失衡、监管不到位

1.财政资金投入方向失衡。安全保障的预防性投入与事后整改的比例是1∶5①，应把资金投入到预防上，而不是等灾难发生后花费更多的财力进行补偿。在实际操作中我国在预防性投入较少，2017年预防服务费用支出仅占当年卫生费用的6.6%②。新冠疫情期间，湖北省各大医院出现的医护人员紧缺，医疗物资匮乏的问题，从侧面印证各级财政在预防阶段的投入较少。

2.财政资金监督不到位。我国在财政资金监督方面存在两大方面的问题，第一是对于资金的筹集和分配监督不力，应急资金是否及时拨付到位，管控单位是否存在贪污和挪用，使用过程中是否存在违法违规；第二是忽视监督资金使用的效率，资金使用的合法性和合规性是对资金监督机制的必然要求，我国的应急资金在储备上并不宽裕，每次的应急资金大多数都来源于其他部门的资金存量。监督资金的使用效率尤为重要，有利于缓解财政支出压力。

(三)财政事后善后机制中征用补偿不到位、资金绩效评价不全面

1.税收优惠过于单一。目前我国采取的税收优惠方式主要可以归纳为降低应纳所得、直接减免税和捐赠扣除，而其他税收优惠方式如退税、亏损弥补、投资抵免等方式应用较少。现行税收政策不利于更加科学的防灾救灾技术研发、更加高效的医疗产品研发。

2.财政征用补偿不到位。在“COVID-19”新冠疫情阻击战中，全国各地都征用了大量的民间设施，我国法律规定“被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”③我国目前对于征用后补偿的范围、标准、方式、程序尚未有明确的规定，从以往来看，后期很多补偿并没有完全到位。

3.财政资金绩效评价不全面。公共卫生事件发生突然，政府着眼于“应急”，更多地把注意力集中在应急处理上，大多数项目未能编制项目支出绩效指标。因而在救灾款的使用方面不可避免地会出现大量挤占挪用救灾资金、随意调整资金的使用用途、挪用恢复重建资金等低效、浪费甚至违法违规现象，并且以合规性为主的现行审计制度与应急财政资金的应急性存在着天然的矛盾。

三、完善重大突发公共卫生事件财政应急机制的策略

(一)构建集政策、法律、系统为一体的财政事前预防机制

1.加大财政应急资金在事前预防投入。财政首先应该加大对公共卫生领域的投入，此次疫情中暴露出我国公共卫生资源的紧缺问题，医务人员队伍配备、医疗技术更新提高、医院基础设施建设等都需要加强；其次是应该树立集体和风险意识，财政出资，政府部门牵头，其他各级单位配合，联合出品关于公共卫生疾病防控的各类宣传片，提高全社会的风险意识；最后财政应完善预防预警机制，加大对以往病例的研究工作，不放过任何一个可能的风险。同时预防预警机制要有灵活性，在预警和应急做好无缝衔接，做好随时应对风险的准备。

2.完善财政管理应急相关法律。通过建立完善的法律体系用于行政部门规范执法，使突发公共卫生事件的财政应急机制逐步符合“合法性、规范性、高效性”的要求，同时应该将公共应急法纳入宪法，应在《中华人民共和国突发事件应对法》中增加?财政应急预算编制、 应急支出在各级政府间的承担比例、明确赋予财政在遇到突发性事件时的权利和义务等细则，这既是对我国现行应急法律空白的填补，也是全面依法治国的要求。

3.优化应急物资储备与管理系统。在2019-2020年疫情初期，全国各地出现的口罩价格疯涨，消毒物品供不应求等现象归根到底是我国的应急物资储备出现了问题，各大公立医院对于基础性的物资储备太少。因此利用大数据物联网技术优化现行应急物资储备供应系统是不二选择，系统需要可以统计出各大医院基础医疗物资储备及各类医疗器械情况，并同步更新产品数量和处理即将过期医疗用品，在疫情期间可以综合各大医院收治患者情况，统一安排调配医疗物资，更加高效的利用物资，缓解行政压力。

(二)组建央地权责明确、财政监督严格的财政事中处置机制

1.清晰划分央地财政应急管理事权与支出责任。建立权利明确、责任清晰的央地财政机制。将中央和地方政府在事中处置方面的权利与责任划分清楚，地方政府可以得到第一手资料，更清楚解决问题的关键点，因此中央应该授予地方在事中一定的决策权，中央政府的权利和责任主要是对于地方政府处理后的结果进行科学严谨的评价，同时监督地方政府在执行政策过程中是否存在违规违法行为。

2.加强事中财政应急资金内外部监督。从以往的情况来看，应急资金的拨付需要在最短的时间内拨付到相关部门，这就使得拨付过程中的手续会尽可能的简化，这同时给监督工作带来了很大的困难，因此从多方面、多渠道、多步骤对财政资金进行监督很有必要。首先要形成一套专门应对突发事件的审计程序；其次，建立集财政内部监督、审计部门监督和外部群众监督为一体的监督机制；最后优化信息发布与公开监督工作方式。其中最重要的是要将事后阶段转移到事中阶段，并在查账的基础上加入切身实地调研、广纳群众意见等渠道进行强化应急内外部监督。

(三)建立财政补偿、税收优惠、绩效评价多维度的财政善后处理机制

1.完善多角度应急财政征用补偿制度。完善多角度的应急财政征用补偿制度，合理、高效的进行应急财政征用补偿，保障各类临时征用的财产安全，进而鼓励更多社会各界人士积极参与，最终提高政府在应对突发事件的处理能力。首先，细化征用补偿的各级分工和工作准则。根据《突发事件应对法》进行应急管理的分工，制定一套完整的财产征用、交接、返还、补偿和公示的工作准则。其次，编写公平合理的征用补偿细则。针对征用财产种类、财产价值和财政损耗程度等情况进行等级划分，科学合理地制定征用补偿方式和标准。最后，加入应急财政征用补偿监督审核制度。将财政征用补偿工作透明完整地公布给社会大众，同时接受第三方审计机构的监督，扩大其职责权限，使财政征用补偿工作最大化的公开，广泛地接受社会公众的监督。

2.制定多方位的突发公共卫生事件财税政策预案。制定预案一方面可以在事发后，高效快速的做出反应，以最短的时间稳定各企业，使企业有更多的获得感。根据以往应对突发事件的财税措施，进行效果分析，在结合现实情况制定出恢复经济的财税预案。形成初步预案后，利用现有经济数据进行模拟实证分析，对政策实施效果有预判。其三是制定预案时需要各级政府结合该地区的行业特色，广泛吸纳社会意见，使预案实施更具有针对性。

3.设计多层次的财政应急资金绩效评价指标。能否拥有一个多层次较完善的评价指标体系将直接关系到我国应急资金能否效用最大化，甚至影响财政的公信力。首先，评价指标的设计应该根据公共卫生事件的特点进行设计，并通过各种官方或非官方渠道收集人民群众广泛关注的热点，最终指标体系应包含财政应急资金的总数及各类支出，受灾地区得到援助的效果，受灾人民群众满意度等方面的指标。其次，赋予指标权重时结合财政应急资金的特点，对指标赋予权重，侧重于财政资金的使用去向、对受灾地区的援助效果和受灾人民群众满意等方面。最后，对指标进行打分时要结合公共卫生事件和财政应急资金的特点进行打分，广泛采取群众意见，并对社会各界人士的分数进行单独计算和综合计算，有利于分析各界人士的关注点。

[注释]

① 中国地质大学工程学院院长罗云指出，安全保障的预防性投入与事后整改的比例是1∶5。

② 第十三届人大常委会第七次会议上关于财政医疗卫生资金分配和使用情况的报告。

③ 《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条。