环境冲突中的原因分析：资源、利益与信息

李凯林， 李全喜

(1.北京航空航天大学 公共管理学院， 北京 100083; 2.北京邮电大学 马克思主义学院，北京 100876)

一、引言

1996—2012年，环境群体性事件以29%的年增速率困扰中国。中国环境科学学会原副理事长杨朝飞表示，2012年中国环境重大事件增长120%，重特大环境事件高发频发，2005—2012年，中国环境保护部直接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%[1]。2016—2017年间，这种现象虽然有所好转，但形势依然非常严峻。据中国环境保护部信息公开显示：2017年，中国共发生302起突发环境事件，比2016年下降了0.7%。其中，重大事件只有1起， 比2016年减少2起；较大事件则有6起，比2016年增加了1起。环境污染群体性事件已然成为当今社会的热点，然而由于环境污染群体性事件的敏感性，环境冲突的解决一直是棘手的问题。

环境污染群体性事件的原因研究尚有不足。无论是对于环境污染群体性事件本身的研究，还是对于环境污染群体性事件解决对策的探讨、环境污染群体性事件的原因分析等都是必不可少的。虽然有学者从利益、价值、认知三维视域出发，分析了环境冲突的形成原因[2]，也有学者从资源竞争、利益诉求、价值观差异、信息解读、身份认同等方面对冲突产生的根源进行了论述[3]，但是，当前关于环境污染群体性事件原因分析的大部分研究仍然只是对特定事件和外部经济环境的分析，鲜有研究将其作为一种冲突对其发生原因进行分析。因此，对环境污染群体性事件的原因分析至关重要。

研究将从冲突本身切入对环境污染群体性事件原因进行分析。以狄恩·普鲁特冲突理论为支点，结合马克思、拉塞尔·哈丁等的相关观点，从资源、利益与信息三个方面，对环境污染群体性事件的原因进行分析与探讨。

二、理论基础

研究主要从资源、利益与信息三个维度进行分析。资源主要是考虑环境资源的有限性与共享性，利益主要考虑利益的分歧与对立，信息则是考虑信息的闭塞与错位，具体如图1所示。

图1 环境污染群体性事件的原因分析

(一)环境资源的有限性和共享性

环境资源的有限性和共享性是导致环境污染群体性事件的基础性原因。公共资源的分配问题，一直是管理学界的重要议题。从Hardin[4]的“公地悲剧”，到埃莉诺·奥斯特罗姆[5]的“公共池塘”资源理论，公共资源的分配问题一直引人关注，公共资源分配不合理不仅会导致“搭便车”等行为，还会引发冲突事件。资源或环境问题与冲突之间的联系并不是一个新概念[6]，环境作为一种有限而共享的公共资源也会引发利益冲突，环境污染群体性事件就是这种利益冲突的产物。环境冲突是环境资源的稀缺性造成的冲突，这种环境稀缺性是由于过度利用可再生资源或过度的生态系统的沉没能力造成的[7]。资源是有限的，亦是共享的。资源的不可分割性和资源使用的排他性决定了资源分配不合理会导致公共冲突。不管是水资源、土地资源，还是人们赖以生存的空间和大气资源，都具有这种不可分割性和排他性，一旦污染方对这些环境资源进行破坏，必然会遭到同地域内利益相关方的反对，从而造成环境污染群体性事件。因此，环境资源的有限性和共享性是导致环境污染群体性事件的基础性原因。

(二)利益的分歧与对立

由环境资源的污染导致的利益分歧与对立是环境污染群体性事件发生的直接原因。马克思[8]曾说：“人们奋斗所争取的一切，同他们的利益有关。”狄恩·普鲁特[9]的冲突理论也认为，冲突体现为可感知到的利益分歧，当事人各方当前的期望存在矛盾。不管是马克思还是狄恩·普鲁特，在表述冲突观点的同时都提到了利益，冲突是由利益的分歧与对立所导致。既然是冲突就涉及到利益的分歧和冲突方。环境污染群体性事件中涉及的利益相关者主要包括地方政府、当地群众、污染企业[10]，共同的环境利益诉求是促成集体抗争的根源[11]。环境污染群体性事件背后蕴藏着部分社会公众与政府部门的对立，蕴藏着个人利益同社会整体利益的对立，这些正是环境污染群体性事件所反映出来的深层问题[12]。这种利益冲突与对立驱使一个群体代表其成员去控制资源[13]。不同群体之间控制甚至争夺资源的过程就是环境污染群体性事件发生的过程。不同的利益方代表不同的利益，在环境污染群体性事件中，政府和企业的利益经常是一致的，政府维护企业或项目利益是GDP至上的政绩观导致的[14]。例如，有的项目是政府早先已经决定要实施的，并且预估会带来较大的财政收入，如果改变这一决定，那么其经济代价是昂贵的。因此，地方政府往往倾向于坚持他们早先的决定[15]。“利益共谋式”应对成为政府处理这类事件的常用策略[16]，这就造成了政府部门和企业与广大公众利益的分歧与对立。不管是企业还是政府，之所以会与公众发生暴力或非暴力的环境冲突，都是由于利益的分歧与对立所导致。由此可见，由环境资源的污染导致的利益的分歧和对立是环境污染群体性事件发生的直接原因。

(三)信息的闭塞与错位

信息的闭塞与错位也可能使冲突一方感知到尚未造成的污染，从而导致利益分歧和冲突，形成环境污染群体性事件。并非所有的政企部门的项目都是对环境有害的，民众的诉求也不完全是合理的。然而，之所以会形成环境污染群体性事件，很大程度上还在于政府信息的闭塞。政府信息的闭塞导致了简单回应型治理：地方政府上马项目—民意反对—博弈、升级—政府妥协—项目下马或暂时中止[17]。虽然这种政府行为能够在一定程度上平息群体性冲突，但影响了部分民生项目的推进，也不利于当地政府后续招商引资活动的顺利开展。表面上的民意胜利却没有制度上的保障，也为下一次群体性冲突埋下隐患。信息的闭塞与错位，很大程度上却是由于公众参与的缺失所导致。有学者从邻避冲突的角度分析公众参与在环境污染群体性事件中的作用，认为利益相关者的参与程度、参与方式和时机是公众参与发挥作用的重要影响因素，但是当前的实际情况是，在项目规划和项目决策阶段都没有公众参与[18]。因此，有学者在论述和分析德国地方环境规划中的四个决策过程之后认为：规划者和过程组织者必须开放到不同的途径，以成功地完成参与性规划过程[19]。环境污染群体性事件的参与主体是公众，加强公众的参与度是必要的。但公众并不一直是理性的，因此主体间合作的重要性便凸显出来，而信任则是这种合作的重要保障。有学者提出的ECR(Environmental Conflict Resolution)框架也认为事件的解决有赖于各方的有效参与[20]，这样才能保证最大程度的信息公开，减少公众参与度低带来的信息闭塞与错位。全面的环评报告和社会回应机制也是保证信息沟通顺畅的重要应对策略[21]。之所以会有那么多关于信息畅通的研究成果，究其原因，还是信息的闭塞与错位可能会带来能感知到的利益分歧，从而形成环境污染群体性事件。

三、环境污染群体性事件发生的两种基本路径

按照是否造成污染，可以将环境污染群体性事件的发生路径分为两类。已然污染的属于污染冲突，这种是由于环境污染直接导致的利益冲突；未然污染的属于邻避冲突，这种是由于信息的闭塞与错位导致的可感知利益冲突。对于环境污染群体性事件发生路径的分析，不可避免地会涉及到利益相关方，这里在叙述基本路径的同时，也会涉及到企业、民众以及政府在群体性事件中发挥的作用。

(一)污染冲突：资源稀缺到利益冲突的直接路径

污染冲突的发生是环境污染群体性事件最基本的路径。在这种路径之下，企业或相关项目为追求自身利益已经对环境造成了污染，并且这种污染对同地域或邻近地域民众的生存空间已经产生了影响。民众对美好生存和生活环境的诉求，与企业对利润的追求之间便发生了利益冲突与分歧。在存在这种利益冲突与分歧之后，如果政府部门不能够合理解决，就可能会发生环境污染群体性事件。

在污染冲突里，即使民众的诉求是合理的，但方式不合理也可能会引发群体性事件。在这一路径里，企业对环境的污染既成事实，民众为了维护自身生存和生活环境的诉求是合法合理的。但是相关专业知识的缺乏和法律意识的薄弱可能会诱发一些过激的行为，正是这些不合理的维权方式则直接引发了环境污染群体性事件。虽然也可能会有合理合法的维权方式被使用，但是如果这种合理合法的维权方式没有被相关政府部门重视，民众则可能会在正当方式维权未果的前提下，针对企业或者政府部门发起暴力或非暴力性冲突，从而形成环境污染群体性事件。

政府部门在这个路径里面是利益相关方，如果政府没能合理处理这种利益冲突与分歧，也将会成为冲突的一方。下文将以陕西凤翔血铅事件为例对此进行具体解释。

陕西凤翔血铅事件是典型的污染冲突。东岭冶炼公司是凤翔县引进的污染企业，但是这个企业仅2008年交税便达到1.23亿，为地方财政收入贡献2 400万元，占凤翔县地方财政收入总额的17%。但是带来经济效益的同时，也带来了水和土壤的污染，使得当地孩子出现“血铅超标现象”。2009年8月 7日，凤翔县政府在长青镇举行新闻通气会，公布了在宝鸡市及凤翔县相关医院所做血样检测的239名儿童中138人疑似血铅超标的情况，同时成立新闻中心，接待采访[22]。水资源和土壤资源的污染影响了民众的生存空间。民众与企业一开始是正当交涉，当地政府也召开了相应的发布会，为已经出现血铅超标的孩子提供了免费医疗服务，并制定了搬迁措施，同时却依然声称企业的污染排放达到了工业排放标准，只是没有达到人居指标，并且搬迁后的安置区依然可能存在血铅污染问题。正是这种公众生存空间和政府税收、企业利润之间的利益冲突，导致了后来的围堵冶炼车辆、围堵路口以及冲击厂区的暴力事件，如图2所示。

图2 污染冲突发生路径与案例分析

利益冲突会直接导致环境冲突，这种环境冲突是由直接的利益冲突导致的。只有在充分化解利益冲突的基础上才能真正解决环境冲突，正如陕西凤翔血铅事件中，仅仅为孩子提供免费医疗服务，并单方面宣称水和土壤符合工业排放标准并不能从根本上解决问题。只有真正排除安全隐患，保证人民群众的生存空间，化解企业、民众和政府之间的利益冲突，才能真正化解环境冲突。

(二)邻避冲突：资源稀缺通过信息闭塞导致可感知利益冲突的路径

邻避冲突是资源稀缺通过信息闭塞导致可感知利益冲突的常见路径。相比污染冲突，邻避冲突虽然没有直接造成污染，但是由此引发的环境污染群体性事件却已然成为社会热点问题。以芳烃(PX)项目邻避事件为例，从2007年的厦门开始，到大连、什邡、启东、宁波，再到2014年的广东茂名，PX项目均在公众的抗议声中停摆，民众对PX项目的“妖魔化”认知，导致目前中国新建的PX项目面临无处落地的尴尬处境[23]。在这种路径下，公众对污染类设施的污染感知，是导致邻避冲突的重要原因。虽然项目并没有实施，但是公众根据自己的经验、知识体系感知到了利益的侵害，由此引发了群体性事件。

邻避冲突的项目并不都是污染环境的，但信息闭塞可能引发群体性事件。邻避冲突大致可以分为三类：污染类邻避冲突、风险积聚类邻避冲突以及心理不悦类邻避冲突[24]。或许前两类邻避冲突涉及的项目有可能会对公众的生存空间以及身心健康造成危害，形成利益冲突。但是第三类心理不悦类邻避冲突则是公众的文化偏见、自利意识等因素导致的，如公众对殡仪馆项目的忌讳、对公共设施的误解等。由于缺乏充分的信息公开与公众参与，在项目定下来以后才被公众所知，这种信息的闭塞更加剧了公众对此类项目的邻避心理，即使是一开始能被接受的工程项目，在这种情况下也可能会引发环境污染群体性事件。下文将以广东茂名PX项目事件为案例来对此进行具体解释。

广东茂名上千人抗议建PX项目是典型的邻避冲突。茂名PX项目正式获得国家发展和改革委员会批准，由茂名市政府与茂名石化公司采取合资方式共同建设，总投资达35亿元。资料显示，无论是危险标记、健康危害性、毒理学资料，还是在职业灾害防护等标准下，PX都不属于高危高毒产品。在欧盟，PX也仅被列为有害品。然而，在部分“环保人士”的反对中，中国PX项目停滞不前[25]。虽然茂名市政府意识到了公众可能对PX项目的了解和接受程度有限，但是其宣传和科普活动却都是在立项之后才进行的。事后的宣传以及强制签署的承诺书，这样的做法更加加剧了公众对PX属于高危高毒产品的认知，即使参与过专家讲座等宣传活动，仍然有人把百度词条PX的毒性改为剧毒。为表达对PX项目的抗议，才引发了反PX项目游行，甚至打砸车辆、商铺，追打民警，纵火烧毁执勤车等暴力性群体性事件，如图3所示。

图3 邻避冲突发生路径及其案例分析

信息闭塞引起的邻避冲突可能会导致一些正常的项目无法实施。一旦公众形成了“邻避心理”，即使是正常的公共设施也可能会使公众感知到利益受损，从而感知到利益冲突与分歧，这样就可能会导致公共项目的搁浅。信息的公开与公众参与的缺失，是导致这种现象的最重要原因。信息闭塞造成的不仅是公众对项目的误解，还有政府公信力的下降，随之导致更多邻避冲突的发生，公共项目搁浅的可能性也随之增大。

四、环境污染群体性事件的预防措施

既然环境污染群体性事件由资源、利益与信息三个方面存在的问题所导致，那么环境污染群体性事件的预防也应当从这三个方面进行分析。基于以上的理论基础和案例分析，研究认为环境污染群体性事件的规避应当完善以下三个机制：资源分配中的参与机制、利益冲突中的信任机制以及信息闭塞中的协商机制。其中，参与机制和协商机制互补，协商机制的完善有利于参与机制的构建，参与机制的完善也能够促进协商机制构建。参与机制和协商机制的完善能够促进信任机制的构建，而完善的信任机制能够保证参与机制和协商机制的顺利运行，如图4所示。

图4 预防环境污染群体性事件的三个机制

(一)资源分配中的参与机制

由以上分析可知，不管是陕西血铅事件还是广东茂名PX项目事件，之所以会发生环境资源分配不合理的问题，不仅是因为资源的稀缺性，还在于相关项目的决策上。资源分配的决策并没有良好的参与机制，政府理论创新与民主治理能力不足，都不利于避免群体性事件发生[26]。地方政府对环境群体性事件容易出现“重应对，轻预防”的倾向，公众参与难以真正实现，从而导致环境群体性事件此起彼伏[27]。利益相关者的参与程度、参与方式和时机是对公众参与发挥作用的重要影响因素，但是现实中，项目规划和决策阶段往往缺乏公众参与，这也即是环境污染群体性事件发生的重要诱因[19]。因此，亟需构建良好的参与机制，且参与机制不能仅仅流于形式，而是要真正做到主体明确、时机明确、方式明确。主体明确是指，确保各利益主体都参与到资源分配的决策与执行当中；时机明确是指，在项目规划、决策等各个阶段都要充分考虑各利益主体的参与；方式明确是指，各利益主体公开的、主动的、符合相关程序的参与。虽然需要强调多元主体的参与，但是限于各主体本身的知识水平、利益诉求，甚至是对公共部门和企业的偏见以及其实际诉求并不完全合理等，这都可能导致部分公共项目无法推进，因此，信任机制就显得尤为重要。

(二)信息闭塞中的协商机制

信息闭塞在邻避型环境污染群体性事件中表现尤为突出，在互联网高度发达的今天，造成信息闭塞的原因不再是单纯的信息获取渠道问题，更重要的是关于相关问题的协商。例如，广东茂名PX项目事件中，虽然项目已经被国家发展和改革委员会批准，也进行了相关的信息公示，但是协商工作并没有做好。单纯的信息公示不能解答公众的疑惑，强制签署的承诺书更是引发众怒。邻避设施的环境影响评价信息存在发布不及时、不完整的问题，甚至相关风险信息都会被选择性屏蔽[28]。规避邻避效应的关键节点在于避免邻避效应的利益冲突，其根源在于不同主体对邻避设施风险成本感知的巨大差异，以及由差异导致的应对策略和行为[29]。由于缺乏相应的协商制度，现实中的环境冲突主要基于对环境利益与需求的认知差异，面对环境事实，人们表现出不同的信念、偏好与评价[30]。而持有不同偏好、信念的利益相关方如果没有进行良好的协商，即使在信息公开的情况下也可能会产生各种误解与信息错位。协商民主主张公民广泛参与、平等协商，能够保证环境决策过程的公开化和透明化[31]，促进各方之间的沟通与理解。协商治理作为现代社会的新型治理形式，除了通过法律和公共政策的外在拘束予以程式化之外，更需要协商主体之间基于公共理性的信任、激励、责任、荣誉等软约束来推动[32]。协商机制的完善要积极营造协商的平台，既要明确协商的主体，也要明确协商的内容。协商本身是一种博弈，但是这需要达到共赢博弈，而非零和博弈。因此，这种协商应当建立在信任的基础之上，只有各方主体之间互相信任，才有协商的可能，协商的结果也才有可能使各方皆满意。

(三)利益冲突中的信任机制

信任的本质是社会成员在面对社会不确定性和复杂性增加时体现出的对自己依赖对象所维持的时空性特征[33]。信任机制在环境污染群体性事件的预防中至关重要，如果没有信任机制作为基础和保障，参与机制和协商可能会流于形式，并且难以取得成效。信任主要是指政府与公众之间的信任，但是当前政府的公信力正在消解，亟需重构。邻避危机中政府信任的消解是信息失衡、回应失灵、政府强干预、政策妥协等多重因素叠加的结果[34]。中国正处于社会的转型期，生成政治信任的社会基础也在发生变化，政治信任在整体上有所下降[35]。但不可否认的是，信任对于环境治理有着显著的促进作用[36]。信任是环境公共治理中协商民主得以实现的前提，只有普遍信任才能够促进协商民主的实现而达成环境公共治理的目标[37]。对于尚未造成污染的相关项目，如广东茂名PX项目事件，如果公众和政府之间有良好的信任关系，那么公众参与和共同协商就可以把事情解决，将环境污染群体性事件防患于未然。而对于已经造成污染的项目，如陕西凤翔血铅事件，如果政府和公众之间有良好的信任关系，事件就可以通过合理合法的途径解决，而不是围堵企业、阻塞交通等。因此，信任机制的构建至关重要。构建信任机制无疑要提高政府的公信力，而这也就要求建立完善的参与机制和协商机制。

五、结论

资源、利益与信息是造成环境污染群体性事件的重要影响因素。资源的有限性和共享性使得资源分配不可能兼顾所有人，不合理的资源分配可能会带来实际的利益冲突，而信息的闭塞、沟通的欠缺也可能会带来可感知的利益冲突。由此，资源、利益与信息对环境污染群体性事件形成具有两种路径：污染冲突和邻避冲突。污染冲突，即资源稀缺到利益冲突的直接路径，也就是已经形成的环境污染带来的直接利益冲突；邻避冲突，即资源稀缺通过信息闭塞导致可感知利益冲突的间接路径，也就是环境污染尚未形成，但是存在可感知的利益冲突。不管是哪一种环境污染群体性冲突其本质都是利益冲突，而利益冲突的根源都是资源的竞争。既然环境污染群体性事件由这三种因素所导致，那么事件的预防也应该从这三个方面入手。资源分配中的参与机制、利益冲突中的信任机制和信息闭塞中的协商机制的构建与完善是避免环境污染群体性事件的重要举措，也是环境污染群体性事件解决对策研究的重点。参与机制和协商机制能够保证公众参与，这既能深化公众对相关项目的了解，也能够促进信任机制的建立，从而提升政府的公信力，将环境污染群体性事件解决在利益冲突的萌芽状态。