量刑建议实践机制对法检职能的影响及完善

张亦平

（甘肃政法大学，甘肃 兰州 730070）

一、问题的提出

对量刑建议的研究可以追溯到1999年北京市东城区法院对“当庭提出”“幅度刑量刑建议”的探索，经过2003年、2005年试点摸索阶段，2009年至2012年全面试行阶段，2014年速裁程序改革试点阶段，滥觞于认罪认罚从宽制度，认罪认罚从宽制度赋予了量刑建议新的实践意义。2018年《刑事诉讼法》首次将量刑建议写入法律，对认罪认罚的案件，检察机关应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议①《刑事诉讼法》第176条第2款规定：“犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议，并随案移送认罪认罚具结书等材料。”，为检察机关提出量刑建议提供了明确的法律依据，同时明确了一般情况下法院应当采纳检察机关的量刑建议②《刑事诉讼法》第201条规定：“对于认罪认罚案件，人民法院作出裁判时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议……”。不同于非认罪认罚案件中量刑建议只是检察院单方对案件的选择和判断，认罪认罚案件的量刑建议需要建立在双方协商、辩护律师或值班律师参与的基础上，性质发生了转变，相应的对法院裁判的约束力也不相同。2019年10月两高三部联合发布《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）进一步规定，一般情况下检察院应当提出确定的量刑建议，对新类型、不常见、量刑情节复杂的重罪案件等特殊情况，可以提出幅度刑量刑建议③《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第33条第2款规定：“办理认罪认罚案件，人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议。对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议。提出量刑建议，应当说明理由和依据。”。至此，认罪认罚案件确立了“一般应当提出确定刑量刑建议”的原则，形成了“确定刑为主，幅度刑为辅”的模式，具体内容、法律效果在法律规范层面上充分确立［1］。

随着认罪认罚从宽制度的推进，学者们对量刑建议的讨论愈演愈烈，目前最激烈的争论在检察院与法院之间。针对检察机关提出的量刑建议的性质是求刑权还是量刑权的问题，杨立新审判长认为，量刑建议的性质仍属于求刑权的范畴，要将量刑建议与法院庭审结果区分开来［2］。陈国庆检察长认为，认罪认罚从宽制度中的量刑建议是法官让渡部分自由裁量权的结果，以提升诉讼效率，实现司法资源优化配置为目的［3］。针对量刑建议权是实体性权力还是程序性权力的问题，陈卫东教授认为，量刑建议仍然是程序性权力，既不会直接造成实体后果，也不会干预犯罪嫌疑人的基本权利［4］。熊秋红教授认为，量刑建议既是一项程序性权力也是一项实体性权力，且随着法院对量刑建议采纳率的不断提高，量刑建议的效力明显呈现实质化的态势［5］。针对量刑建议对法院是否有约束力的问题，闫召华教授认为，《刑事诉讼法》第201条实质上赋予了量刑建议一定的预决效力，在一定程度上明确了量刑建议对法院裁判权的限制［6］。汪海燕教授认为，认罪认罚从宽制度伊始就是推进以审判为中心诉讼制度改革的有机组成部分，定罪量刑是审判权的核心内容，只能由法院行使，量刑建议是否妥当需要法院审查［7］。

由“余金平案”引发的控审机关对量刑建议适用的冲突也到了白热化阶段。该案中一审二审法院都没有采纳检察机关的量刑建议，检察机关认为法院没有采纳其量刑建议，是对控辩双方协商一致达成的量刑建议的公信力、约束力的僭越；法院认为，对捕诉一体模式下量刑建议照单全收是检察院量刑建议权对法院专属裁判权的冲突［8］。检察机关对认罪认罚案件的主导是否违背了法院专属裁判权？检察机关的量刑建议是否对法院裁判有约束力？检法适用争议背后的实质是对制度转型中职能调整的误解。本文选取S省Z市6个区域为研究对象，同时关注全国其他地区实践情况，试图通过分析梳理认罪认罚案件中量刑建议的形成机制、确定量刑建议的适用率以及法院对量刑建议的采纳率，厘清认罪认罚从宽制度与以审判为中心制度改革框架下检察机关与审判机关的职能变化，探寻认罪认罚案件中检察主导与审判中心的协调之道。

二、实证研究

调查得知，2020年1月-10月，S省Z市全市适用认罪认罚制度审结刑事案件2351人，总体适用率89.02%，其中E区93.36%、T区92.05%、S区90.71%、Z区88.55%、Y区87.54%、X区83.14%。10月全市检察机关适用本制度审结案件272人，总体适用率达到89.77%，其中E区100%、Y区96.23%、Z区95%、S区94.59%、T区93.98%、X区66.67%。S省Z市是18年刑事诉讼法修改后进行认罪认罚从宽制度实践的地区，认罪认罚从宽制度总体适用率接近90%，且大部分都达到90%以上，更有100%适用地区，该地区检察机关提出量刑建议的运行机制及相关数据能反映认罪认罚从宽制度的量刑建议的适用现状与突出问题（参见表一）。

（一）量刑建议的形成与特征

1.量刑建议以确定刑为主

在规范层面上，最高检大力推进精准量刑，《刑事诉讼法》和《指导意见》都明确了一般情况下检察机关应当提出确定刑量刑建议，这与“法院一般应当采纳”的规定一脉相承。调查数据如下：2020年1月-2020年10月，全市确定量刑建议适用率为72.66%，T区85.31%、S区73.91%、Z区71.47%、Y区64.07%、E区58.54%、X区53.01%。10月全市确定量刑建议92%，S区100%、Y区100%、X区100%、Z区92.86%、T区86.67%、E区50%（参见表一）。

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调查数据显示，Z市检察院在2020年1月-10月确定量刑建议适用率72.66%，10月确定量刑建议适用率92%，从整体上看，确定量刑建议适用率大幅提高。具体而言，2020年1月-10月，T区确定量刑建议适用率（85.31%）排名第一，S区、Z区接近平均适用率，分别为73.91%、71.47%，Y区、E区、X区低于平均适用率，差距最大的X区适用率只有53.01%。纵向对比各个区10月精准量刑建议适用情况，除T区精准量刑建议的比例在实施过程中基本没有发生变化外，S区、Y区、X区提出精准量刑建议上升趋势明显，均实现了100%精准量刑建议。与之对比，E区精准量刑建议在2020年1月-10月适用率（58.54%）落后于平均适用率（72.66%），在10月又下降8.54个百分点，精准量刑建议适用率只有50%。

X区检察官表示，精准化是量刑建议的目标、方向、要求，会见率、精准量刑建议适用率、量刑建议采纳率已经全部纳入检察官考核标准，并且确定的量刑建议可以给认罪认罚的被追诉人以确定的量刑结果预期，有利于控辩合意的达成，增强制度适用的稳定性，因此在提出量刑建议时会考虑尽量提出确定刑。在制作量刑建议时，首先根据S省检下发的《认罪认罚案件量刑建议实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》），结合被追诉人是否具有自首、坦白等其他从宽情节确定基准刑和从宽幅度，在与被追诉人、辩护人协商，听取被害人意见的基础上，结合裁判文书网相似案件判决情况，提出量刑意见想法。检察院将形成的量刑建议想法与法院沟通，法官在方向一致的情况下提出意见，一来一往，最终形成确定的量刑建议。

S省下发的《实施细则》贯彻《指导意见》的立法思路，将认罪认罚作为酌定从宽情节，不与自首、坦白、刑事和解等法定从宽情节重复评价①《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第9条第2款规定：“认罪认罚的从宽幅度一般应当大于仅有坦白，或者虽认罪但不认罚的从宽幅度。对犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情节，同时认罪认罚的，应当在法定刑幅度内给予相对更大的从宽幅度。认罪认罚与自首、坦白不作重复评价。”。在形成量刑建议时，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚且没有其他法定量刑情节的，可以减少基准刑的30%以下；认罪认罚且有其他量刑情节的，可以减少基准刑的60%以下；罪行较轻的可以减少基准刑的60%以上。

实践中的问题是，检察官表示他们更倾向于提出幅度刑量刑建议。首先，量刑裁量权是法官的权力，当检察机关提出的确定量刑建议不被法院采纳时，会加剧检法之间的冲突；其次，作为控辩双方“合意”体现的量刑建议不被法院采纳，会使被告人产生失落感，从而降低对制度适用的意愿；第三，被告人当庭表现等一些变量是检察机关在制作量刑建议时无法预见的，但这些都是法官在形成最终裁判结果时应当考虑的因素，检察机关提出确定量刑建议后会面临调整量刑建议等一系列问题；最后，每个检察官的社会经历不同、认知能力不同、对证据标准的把握不同，因此对案件的理解不同，提出的量刑建议自然不同，且检察机关依靠裁判文书网查询类似案件裁判结果，其系统难用、实用性不强，因而很难达到个案正义。实践中存在这个现象的根本原因在于检法之间没有形成统一的量刑标准。

2.形成量刑建议时，基本实现律师100%见证

18年《刑事诉讼法》新增值班律师制度②《刑事诉讼法》第36条规定：“法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师。犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的，由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。”，《指导意见》详细规定了值班律师提供法律帮助、见证签署认罪认罚具结书等职责③《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第12条规定：“值班律师应当维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，确保犯罪嫌疑人、被告人在充分了解认罪认罚性质和法律后果的情况下，自愿认罪认罚。值班律师应当为认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人提供下列法律帮助：（一）提供法律咨询，包括告知涉嫌或指控的罪名、相关法律规定，认罪认罚的性质和法律后果等；（二）提出程序适用的建议；（三）帮助申请变更强制措施；（四）对人民检察院认定罪名、量刑建议提出意见；（五）就案件处理，向人民法院、人民检察院、公安机关提出意见；（六）引导、帮助犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助。。根据制度本意，确定量刑建议应当是双方“协商”的结果，在被追诉人未经过法律专业训练、未能全面了解案件信息的情况下，仅靠个人知识和经验与检察机关“协商”，这种“协商”显然是不对等的，常常表现为量刑建议提出过程的单方性。打破“先检察机关提出后被追诉人签署”现象需要值班律师的介入，值班律师为被追诉人提供充分、精准建议，保障被追诉人权利，提升量刑建议质量，被追诉人明知性、明智性、自愿性的保障者，是认罪认罚从宽程序正当性的最好注解者，是帮助检察官排除案件质量隐患、减少诉讼风险的监督者。

S省Z市调查数据如下：2020年1月-2020年10月，全市该类案件办理律师见证率94.9%，X区99.65%、Y区98.08%、E区97.97%、T区96.59%、S区91.87%、Z区89.34%。10月全市该类案件办理律师见证率92.65%，X区100%、E区100%、T区96%、Y区94.12%、Z区78.95、S区77.14%（参见表二）。

从调查数据来看，2020年Z市的办理案件律师见证率94.9%，X区、Y区、E区、T区的会见率全部96%以上，横向对比全区6市律师见证情况，其中X区、E区10月的律师会见率达到了100%，S区和Z区的见证率稍显不足，S区2020年见证率为91.87%、低于平均数3.03个百分点，Z区间见证率89.34%、低于平均数5.56个百分点。可见受经济发展、社会状况、法检关系等因素影响，律师见证情况会有所不同。纵向来看，X区和E区10月见证率高于前10个月平均数，且达到了100%见证，T区与前10个月平均见证率基本持平，但Y区、S区、Z区有下降趋势，Y区低3.84个百分点，S区、Z区10月的见证率远低于平均数，S区甚至低了14.73个百分点。在推进值班律师全覆盖的改革背景下，仍有地区没有条件实现这一要求，在律师资源短缺的地区，需要探索现场值班和电话、网络值班相结合等方式协调资源，尝试推行退休法官、检察官志愿服务，保障值班律师工作展开①2020年10月15日，张军检察长在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上作“最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告”，在报告中强调推动落实值班律师制度，值班律师承担着为犯罪嫌疑人提供法律帮助、见证签署认罪认罚具结书等职责，是落实这一制度的重要参与者。各地检察机关主动与司法行政部门沟通，法律援助工作站已覆盖55%的基层检察院，天津、重庆、云南等地基层检察院实现值班律师派驻全覆盖。一些地方检察机关还配合司法行政机关探索通过政府购买服务、跨区域统筹调配等方式，妥善解决值班律师不足难题。载中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202010/ca9ab36773f24f64917f75933b49296b.shtml.2020年11月15日访问。。X区2020年律师见证率99.65%，10月100%，X区检已经展开了律师网络值班方式试验，且试验相当成功，X区检表示与司法局配合非常好，通过网络预约排号，律师会见相当便捷，已经实现律师全覆盖。

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需要注意的是调查数据仅仅是律师见证率，现行法律没有规定值班律师提供法庭辩论，实践中律师帮助在不同阶段衔接也存在问题，对于律师实际提供的帮助作用有待考证。X区检察官表示，实践中绝大部分律师会提供纸质版辩护意见，检察院起诉时会随案移送，但是一般情况下值班律师的意见不大，多为见证人角色。

（二）量刑建议的法院采纳情况

《刑事诉讼法》规定认罪认罚案件中，法院一般“应当采纳”检察机关提出的量刑建议②《刑事诉讼法》第201条规定：“对于认罪认罚案件，人民法院做出裁判时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议……”。，在立法上确定了检察机关量刑建议对法院裁判权的约束。从调查情况来看，检察机关的量刑建议具有很高的采纳率，法官改变量刑建议的情况不常见。调查数据如下：2020年1月-10月，全市量刑建议采纳率94.54%，较上月提升0.06个百分点，市院100%、Y区97.66%、E区96.09%、T区95.45%、X区95.4%、Z区91.93%、S区90.55%。10月全市量刑建议采纳率96.15%，S区100%、Z区100%、Y区100%、X区100%、E区100%、T区88.24%（参见表三）。

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具体而言，2020年1月-10月，Z市量刑建议采纳率为94.54%，六个区的量刑建议采纳率均在90%以上，差距不大；再看10月的量刑建议采纳率，除T区下降7.21个百分点（适用率88.24%）外都达到了100%。由此可以看出，检法对制度转型中各自职能变化有新的理解，检察院学习量刑颇有成效，检法对案件量刑逐渐达成一致；征询法院意见的沟通机制运行良好，检察官征求法官意见修改量刑建议，基本上能够达成“控辩审三方的合意”，从而提高量刑建议的适用率。

但是达到这种效果的“代价”也是很高的。通过与X区检察官交谈了解到，检察机关作为认罪认罚案件中程序的主导者，工作量大、工作内容繁复，且在与法院沟通交流时基本上是一案一沟通，这同时增加了法院的工作负担，引发了“推行量刑建议是否真的有助于提高司法效率”疑问；另一方面也引发了庭前频繁沟通是否会导致“控审两方对辨方”、“法官失去中立地位”、“推行量刑建议是否真的有助于实现司法公正”的争论。

三、理论反思：量刑建议适用对控审职能的影响

通过上述数据分析，初步揭示了认罪认罚从宽制度中量刑建议适用的基本情况：量刑建议形成机制、运行机制不断完善，实施效果良好，认罪认罚从宽制度和确定量刑建议完全符合我国现阶段刑事犯罪结构变化需要和刑事诉讼制度发展规律，司法实践中绝大多数案件并未展现出“余金平案”所展现的激烈对抗，该制度正以一种平和、协调的方式运行。针对上文提及的虽然精准刑量刑建议的适用率接近100%，但检察官主观上更倾向于提出幅度刑量刑建议的问题，实质上仍然是对制度转型中“检察官主导”职能调整的误解，解决这个问题首先要澄清对量刑建议行使模式的认识分歧，即检察官主导认罪认罚案件是否与法院裁判权产生冲突？量刑建议对量刑裁判是否有约束力？

（一）认罪认罚案件的检察机关主导

认罪认罚从宽制度的建立和完善，使得我国刑事诉讼构造发生变异，由传统的对抗、单向的“第三范式”诉讼模式向合作、互动、协商的“第四范式”诉讼模式转变［9］。在认罪认罚案件中，检察机关的角色被重新定义为量刑建议的主导者，合意的凝聚者，自愿性的保障者和公正监督者，控审职能发生了实质性调整。

在认罪认罚案件中，检察机关在全面审查证据、查清案件事实的基础上，对犯罪嫌疑人进行充分说理释法、平等协商，鼓励犯罪嫌疑人尽早认罪认罚，提出量刑建议，是量刑建议的主导者；细致的做好被害人的工作，维护被害人的合法权益，积极促成犯罪嫌疑人与被害人和解，让被害人感受到犯罪嫌疑人认罪悔过心态，认可认罪认罚从宽制度的适用，是合意的凝聚者；认真听取辩护人、值班律师的意见，在保障国家权益、保障被害人权益的同时也要保障犯罪嫌疑人的合法权益，是合意的代表者与自愿性的保障者；了解法院对同类案件的量刑标准，积极与法院沟通，提高量刑建议的准确性，确保指控和量刑建议被法院采纳、被社会认可，是公正的监督者。

从检察机关新的角色定位可以看出，随着庭前工作质效的根本性改进，检察机关从审前主导逐渐转化为认罪认罚案件的全程主导，张军检察长在工作报告中也提出“落实检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导作用”［10］。但需要明确的是，检察机关这种案件全程主导不是对案件审判结果的定性，最终认定案件事实的是法官，判定案件性质和罪名的是法官，决定量刑建议适用和量刑判决的仍然是法官，这种庭前主导只是为法官进行庭审活动创设一种便利，是刑事诉讼制度重罪轻罪治理体系分化的体现，法官在案件审判中的“实质性、决定性作用”不因认罪认罚从宽程序的适用有所改变。

（二）量刑建议对法院的约束力

量刑建议是求刑权还是审判权？量刑建议是否需要精确化？这些问题的敏感性不仅在于认罪认罚案件中量刑建议对裁判结果有很大影响，更主要的是改变了法院裁判权的内涵［11］。非认罪认罚案件中，检察机关可以提出量刑建议，但这个量刑建议是检察机关对案件单方的理解和判断，是传统意义上的“求刑权”；而在认罪认罚案件中量刑建议不再是检察机关一方的意见，是在与犯罪嫌疑人协商、听取被害人、值班律师意见的基础上形成的，是双方“协商”的结果，没有协商基础，就不是认罪认罚从宽制度要求的量刑建议，就不会产生刑诉法第201条的约束力。

事实上，认罪认罚从宽程序的检察机关主导特征直接影响了审判环节的性质和功能，审判在一定程度上转化为审核，刑诉法第12条规定的法院专属裁判权在一定程度上转化为“裁判监督权”［6］140。

《刑事诉讼法》第201条第1款规定了5种法院不采纳检察机关量刑建议的情形，仔细分析可以得知，无论是“不构成犯罪或者不需要追究刑事责任”、认罪认罚违背真实意愿、被告人否认犯罪，还是法院不认可检察机关指控的罪名，都是对案件不符合认罪认罚从宽制度适用条件的定性，解决的是“是不是认罪认罚”的问题。在这些情况下法院拒绝采纳量刑建议，其用意不是对量刑建议约束力的否定，而是法院对认罪认罚从宽制度适用条件的职责审查［6］142。法院“一般应当采纳”应当以认罪认罚条件成立为前提，在条件不适格的情况下就无所谓对法院有没有约束力的问题。

第2款规定了检察机关的量刑建议调整权和法院的最终量刑裁判权，在程序上限定了法院直接做出裁判应当是在检察院不调整或调整后量刑建议仍然“明显不当”情形之后①《刑事诉讼法》第201条第2款规定：“人民法院经审理认为量刑建议明显不当，或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议的，人民检察院可以调整量刑建议。人民检察院不调整量刑建议或者调整量刑建议后仍然明显不当的，人民法院应当依法作出判决。”。该条款旨在解决制度适用前提不存在问题的情况下，“量刑建议适不适当”的问题，“量刑建议明显不当”更为直接的规定了量刑建议对量刑裁判的约束程度［6］142。

因此，可以说《刑事诉讼法》第201条的规定对法院裁判权的性质做了调整，一方面，法院首先要审查认罪认罚适用前提是否正确，再审查量刑建议是否妥当，量刑的最终裁判权仍然属于法院，检察机关量刑建议的约束力与“审判为中心”的要求并不冲突；另一方面，法院的裁判权在量刑建议没有“明显不当”的情况下，对控辩双方的协商结果做妥协，承认检察机关量刑建议的法律效力，量刑建议由“裁判参考”转为“裁判依据”，以维护检察机关作为国家权力代表的公信力，维护被告人对量刑协商结果的预期。

综上所述，在认罪认罚从宽制度的改革中既不存在“检察主导”与“法院专属裁判权”的冲突，也不存在“精准量刑建议”与法院“量刑裁量权”的冲突，“检察主导”仍是在庭审实质化改革框架下的主导。相反，这种“检察主导”与“审判中心”形成一种良性制约，“检察主导”为案件分流过滤、限定庭审范围，对审判活动进行监督；“审判中心”检验主导的工作成果，行使最终的裁判权。［12］

至于对量刑建议是否真正有助于提高司法效率、是否有助于实现司法公正的疑问，需要其他的数据来证明，更需要时间和实践检验。“司法效率、司法公正”的价值判断向来是受多元因素影响，但至少从认罪认罚引起审判程序简化方面，提高了司法效率；从律师参与等程序方面，没有降低司法公正。

四、量刑建议精准化完善

量刑建议作为控辩合意的载体，也是认罪认罚从宽制度的基础，是法院裁判的重要参考依据，影响案件最终审判结果，涉及检察机关控诉权与法院审判权的制衡。不当的量刑建议不仅会影响被追诉人认罪认罚的主动性与积极性，也会影响制度预设功能的发挥。在提高检察机关量刑建议精准度方面，应当加强检法沟通，形成统一的量刑裁判标准；在提升法院对量刑建议采纳率方面，应加强检察机关对量刑建议说理和文书规范，使量刑建议的形成过程和内在逻辑清晰明了，增强被追诉人的可预期性和法院审查的便捷。

（一）检法联合推出《量刑建议指南》

在实践调查中，各个地区检察机关反映最多的问题就是没有统一的量刑标准，由于缺乏统一的量刑标准，每个检察官的社会经历不同、认知能力不同、对证据标准的把握不同，因此对案件的理解不同，提出的量刑建议时会有差异；检察官与法官的职能不同、角色定位不同、量刑观念存在冲突，反映在实践中就是检察官适用精准量刑建议的意愿不高，精准量刑建议的精确度不够，影响法检双方工作效率。为解决这个问题，各地区检察院也做出了相应的努力，如选取的调研地区S省，由省检制定了检察院的量刑评价细则，但是该细则对法院没有约束力，检法仍没有统一的衡量标准。2020年11月5日两高三部联合发布的《关于规范量刑程序若干问题的意见》（以下简称《意见》）针对量刑建议的适用条件、形式、审查核实等程序问题做出了明确规定，但是对于具体的量刑标准还需要进一步规范和细化。形成统一的量刑建议的衡量标准首先要从制度层面入手，张军检察长提出“与最高人民法院共同研究细化量刑标准和量刑指引”，从源头上保障量刑建议的质量，构建具有中国特色的量刑建议指南是提升量刑建议适用率、缓解检法量刑建议适用冲突的应然之举。

制作量刑建议指南时，检察机关与审判机关要充分沟通，并征集律师意见，形成控辩审三方合意。这是由于检察机关、审判机关和辩护律师的职能、角色不同导致的其在形成量刑建议时考虑的角度不同，检察机关作为国家公权力行使机关，行使控诉职能，站在控方角度考虑到的更多是国家利益，在形成量刑建议时可能会偏重于惩罚；法院作为审判机关，保持中立性，在形成量刑建议时考虑案件裁判结果公平公正；辩护律师作为被告人利益代表，形成量刑意见时能够更全面周到的考虑到对被告人有利的情节，希望对被告人获得最佳的量刑后果。因此在制作量刑指南时，充分结合控辩审三方的意见能够使量刑建议指南更具有科学性和可操作性，从根本上解决量刑标准不统一的冲突。

（二）加强检察机关对量刑建议的说理

《意见》对人民法院增强量刑说理性做出了规定，并在形式上要求写在裁判文书中①《关于规范量刑程序若干问题的意见》第25条规定：“人民法院应当在刑事裁判文书中说明量刑理由。量刑说理主要包括：（一）已经查明的量刑事实及其对量刑的影响；（二）是否采纳公诉人、自诉人、被告人及其辩护人、被害人及其诉讼代理人发表的量刑建议、意见及理由；（三）人民法院判处刑罚的理由和法律依据。对于适用速裁程序审理的案件，可以简化量刑说理。。但是对于检察院提出量刑建议说理的规定仅在《指导意见》中提及“提出量刑意见，应当说明理由和依据”①《指导意见》第33条第2款规定：“办理认罪认罚案件，人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议。对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议。提出量刑建议，应当说明理由和依据。”，对量刑建议说理的内容、形式、标准都没有规定。对量刑建议文书也仅仅规定“量刑建议可以另行制作，也可以在起诉书中写明”②《指导意见》第32条规定：“人民检察院向人民法院提起公诉的，应当在起诉书中写明被告人认罪认罚情况，提出量刑建议，并移送认罪认罚具结书等材料。量刑建议书可以另行制作，也可以在起诉书中写明。”，对于量刑建议文书内容、形式、制作过程等没有明确要求，因此在实践中呈现出说理不充分、量刑建议书状态多样化等问题，影响了法官对量刑建议的采纳，进而影响该制度的统一适用。

检察机关对量刑建议的形成进行充分说理，一方面可以使被追诉人、辩护律师知晓检察机关在量刑中对不同的情节进行了考虑，使当事人清楚地了解量刑建议的内在构成和逻辑，增强被追诉人认罪认罚后果的预期性；另一方面，也可以使法院在审查量刑建议时了解检察机关对量刑情节和从宽处置之间的匹配关系，对适用或者不适用做出更准确的评价。甚至在庭审中法院不适用或者建议检察机关调整量刑建议时，检察机关也可以更有力的提出反驳或者更有针对性的进行修改。

以英国2009年“凯利案”的上诉法院判决书的量刑部分为例，其中包括起点刑、基于认罪的从宽、基于立功的从宽、量刑计算、最终量刑决定，通过判决书可以看出法院对不同的量刑情节进行了分析，并且明确了各自对应的从宽量刑幅度［13］。在检查机关制作量刑建议时可以借鉴该判决书的文书形式，列出量刑建议考虑因素以及与从宽处置间的匹配关系，法院在适用或不适用说理时可以直接在此基础上注明。

其实，对量刑情节细分计算在我国已有实践基础，南京市建邺区人民检察院首创《量刑建议计算表》，将影响量刑的各项因素给出对应的刑罚量增减百分比，按照量刑步骤一一计算，并在实践中取得了非常好的实施效果：例如在该区检察院审查起诉的一起非法集资案件中，方某某等14名被告人基于量刑计算表格计算出的从宽结果对刑罚结果有了明确的预期，积极退赃，争取缓刑，最终量刑意见也得到了法院的认可［14］。量刑计算表格融合了“起点刑确立—基准刑确立及多次调节—宣告刑”、责任刑与预防刑、一般量刑情节与修正量刑情节等多重角度，改变传统“靠估堆”的量刑计算方法，提高了量刑建议的精确度，确保了类案之间的协调，立法机关可以将之上升为法律规范，推广适用。

五、结语

在“控辩审”三人谈中，张军检察长指出“检察官的主导责任是法律赋予的，庭审一锤定音的还是法官”，姜伟副院长认为“检察官主导责任与以审判为中心诉讼制度改革没有冲突，两者的宗旨和目标是一致的，检察主导不会削弱法院审判权的中心地位”，田文昌律师赞同“检察官的主导责任与以审判为中心完全一致”［15］，认罪认罚从宽制度改革伊始就是审判中心制度改革的重要组成部分［7］114，改革最终要达到“检察主导”与“审判中心”的动态平衡。在此理念引导下，检察机关与审判机关都已经意识到这场制度改革对诉讼结构的影响及其职能定位的变化，检察机关在认罪认罚案件中的地位愈发重要。其中量刑建议的能力决定了认罪认罚的适用率，量刑建议的质量决定了认罪认罚的效果，检察机关量刑建议改革也在如火如荼进行。实践中各地探索专人办理、集中办理、简化文书、运用科技等方式提高办案效率；一些地区推出检察机关案例库、构建法检常态化沟通机制等方式加强学习交流，提升量刑建议精准度，未来如何构建统一的量刑标准，是达成量刑建议权与审判权协调的关键，是实现公正与效率双赢的改革方向。