生育政策包容性：理论基础、基本意涵与行动策略

□杨菊华

从1980年《中共中央致全国共产党员共青团员的一封信》倡导一夫一妻生育一个孩子开始，到2020年11月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“增强生育政策包容性”“降低生育、养育、教育成本”为止，中国的生育政策在短短40年间经历了从严控、宽松到包容的近乎颠覆性的变化。“十三五”时期，中国就已明确提出人口长期均衡发展的国家战略；十九届四中全会提出“优化生育政策”的主张；2020年，中共中央文件首次将“包容性”与“生育政策”关联起来，且其他相关文件也在强调“一老一小”问题。这些变化向全社会发出了重要信号，透视出“十四五”时期人口政策思路的重大变化，意味着中国的人口政策在全面两孩政策的基础上又向前迈出了一大步。不过，因“包容性”刚遇上“生育政策”，无论是学界、社会还是政府部门，对于什么是“生育政策包容性”等基础性问题的讨论，都还刚刚起步。因此，任何严谨的学术探讨都是对现有知识宝库的充盈，也是对未来更好地完善生育政策包容性的有益贡献。

本文通过对“包容”“包容性”等相关概念的回溯，结合理论思考、当下国情与国际经验，从理论基础、基本内涵和对策建议三个维度，对生育政策包容性或“包容性生育政策”(同等意义上使用这两个概念)进行初步解读，探索性地回答以下问题，以期对该问题的理解起到抛砖引玉之效：生育政策包容性的出台有着怎样的理论背景?主要包括哪些意涵?如何从公共政策建构与完善视域出发，补齐包容性生育政策的短板，形成生育政策包容性体系框架、优化生育政策，推动人口长期均衡发展?

任何政策总是在复杂的社会实践中根据现实情境而逐渐调适、不断完善的，都是对社会思潮的一种策略性回应。生育政策作为一项涉及千家万户的社会政策，一夫一妻生育一个孩子的政策主要在于控制人们的生育行为；而包容性的新思路，则透视出从管控、管理到治理的政策理念的转变，是缓解新时代主要社会矛盾、满足生育主体对美好生活诉求的重要举措。它的提出，与人口结构亘古未有之大变局密切相关：在过去40年中，中国的生育模式从多生到少育甚至不育、从早育到晚育转变，新生人口越来越少；而年龄结构则从年轻型向年老型转变，老年人口越来越多。中国的总和生育率低于更替水平已近30年，即便在宽松的生育政策情景下，出生人口仅2016年有明显增长，此后出现“四连降”，且因育龄妇女人数逐年大幅减少，再加上“人”的城市化水平的继续提高和养育压力过大，未来人口出生率还将持续降低，“少少而老多”的年龄结构失衡问题将进一步加剧。人口出生率降低、年龄结构逆转在客观上打破了原有的社会资源配置模式，引发整个社会关系的重塑和各种制度体系的重构。这不仅对经济社会发展带来了一系列挑战，而且也可能使中国在今后的发展中失去人口总量和结构均衡的优势，甚至可能制约中华民族伟大复兴目标的顺利推进。面对全新的、持续的人口年龄结构倒置，以及社会准备不足，且对其经济社会后果所知依然不多的客观情势，促进人口均衡发展就成为社会各界的共同关切。增强生育政策包容性，降低生育、养育和教育成本，自然而然地成为摆在政府面前的重要任务。

2021年是“十四五”规划的开局之年，“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的起步阶段和关键之年，也是人口政策调整完善、积极应对人口老龄化和适度提高生育水平的关键期与时间窗口。从理论上明确生育政策包容性的基本意涵和理论分析框架，探讨当前生育政策包容性方面存在的问题与解决的路径，进而在实践层面提出推进生育政策包容性的初步构想，是时不我待的重大民生诉求。一方面，增强生育政策包容性，是优化生育政策的重要路径，有助于补齐当前民生领域的一个重要短板；另一方面，包容性的生育政策有助于破除低生育率难题，促进人口长期均衡发展，推动经济、社会和人口协调发展。

一、理论基础

一项政策的出台，往往有其理论支撑与逻辑基础，社会包容论即是生育政策包容性的重要理论基石。生育政策包容性有三个关键词：生育、生育政策、包容性。“生育”既是名词，也是动词，“生育”有狭义和广义之分。在过去几十年中，中文“生育”多取其狭义之意，意指“生”的事件(即指女性在体内孕育后代，经过足够的时长后娩出婴儿)和结果(如生育数量、子女性别结构、生育间隔等)。广义上，它既指生，也指育，即泛指分娩、抚育、养育和教育等繁殖后代、延续人类社会的一连串行为[1]。生育政策是中国首创①尽管现代社会的生育控制理念和行动始于先发国家，但将其上升到“政策”“国策”的高度之举，则为中国仅有。的、主要用于限制生育行为的一项社会政策，涉及基本政策规则(如数量上的一孩政策、一孩半政策、二孩政策；时间上的生育间隔等)和辅助手段(如优生优育支持及一系列的奖惩措施)。而在新的社会治理理念的引领和人口实情的推动下，从控制到包容的生育政策将会成为当下和未来生育政策的主要发展方向。

在社会保障领域，“包容性”理念由来已久[2][3]。20世纪末期，“包容”(inclusion)和“包容性”(inclusiveness)成为一个热词，成为继“排斥”(exclusion)和“排斥性”(exclusiveness)之后社会治理或政治治理领域的重要思路。“包容”是指一个主体能包容客体的特性，通常是指社会某一方面的多元并和谐共处的状态[4]，与社会团结(social solidarity)、社会保护(social protection)、社会凝聚(social cohesion)、社会统合或整合(social integration)等概念密切相关。基于此而形成的社会排斥论(social exclusion)和社会包容论(social inclusion)①中文也多译为“社会融合”，但需要注意的是，它不等于国际移民研究中的“社会融合”(assimilation)概念。也是两个视角和出发点有别但终极目标一致的公共政策与政治领域的理论分析框架，它们都是20世纪后期萌发于欧洲的新理论，秉承欧洲哲学思辨传统，把社会统合视为一种整体的社会发展状态，通过关注并致力消除对特殊人群的歧视、改善弱势群体的境遇，力求使不同人群享有基本的生存发展权。

(一)社会排斥与社会包容

对社会包容的学术和政策研究，多从社会排斥入手[5][6]。社会排斥是二战后欧洲社会影响较大的一个理论分析框架[7]。1974年，法国官员勒内·勒努瓦首次明确使用“社会排斥”概念[8]，欧洲委员会将其定义为“涉及公民的社会权……涉及一定的生活水平和涉及参与社会中主要的社会与职业的机会”[9]。经Silver[10]、Giddens[11]、欧洲共同体委员会[12]等学者、政府部门和社会组织的发展，社会排斥成为社会政策领域一个重要的新视角和社会政策的核心，主要指某些人群遭受诸如失业、技能缺乏、收入低下、住房困难、罪案高发的环境、健康丧失以及家庭破裂等，这些问题或独立出现，或交织杂糅在一起，呈现出诸多特点，如对象多样、过程动态、弱势累积、代际传递、表现多维等[13]。国家、社会、团体与个体之间多重因素的逆向互动，贫困、歧视、人力资本禀赋低下与生活环境恶劣等，都会加剧社会排斥[14]。同理，社会排斥也会带来微观和宏观层面的严峻后果，进一步加剧社会分层、人群断裂与和社会撕裂。

西方社会所言的社会排斥主要是针对弱势群体，并认为不具包容性的社会政策是弱势群体被排斥的要因。从“排斥”到“包容”话语体系的转变，不仅仅是话语风格从消极向积极的演变，更意味着政策思路或面向的扭转，是对排斥的积极回应。

(二)包容性理念的发展与包容性社会政策

21世纪，面对发展中国家经济增长与贫困扩大并存的“有增长无发展”这种“扭曲性发展”困境，亚洲开发银行和世界银行在“善待穷人”理念的基础上，提出包容性增长(inclusive growth)[15][16][17][18]概念。从政策角度，“包容性增长”要求在保持经济高速增长之时，通过减少与消除机会不平等来促进社会的公平与增长的共享[19]，故包容性增长应是和谐增长、科学增长，有利于社会发展、公共服务和精神文明建设的增长[20]。在此基础上，包容性发展(inclusive development)[21][22][23]、包容性增长与发展[24]等新概念相继提出，强调机会平等的经济增长与发展。于敏、王小林[25]还从经济增长、权利获得、机会平等、福利普惠四个维度，构建了包容性增长指数。

当下，“包容性”概念已成为经济、政治、文化、公共政策和社会发展等诸多领域的热词，包容性管理[26][27]、包容性治理[28][29][30]、包容性社会政策[31]、包容型政府[32]、包容性政治制度[33]、包容性创新[34][35]等新概念不断涌现，大有言必称“包容”之势。

包容性政策的理论前提是社会的公平正义，其核心价值取向是尊重多元选择，目标价值取向是共享社会发展成果[36]，故它特别注重政策的主体建设，通过对话与协商的政策建构路径，形成多元主体参与的行动规则，赋权底层群体及弱势群体[6]。早期的包容性政策依旧以经济增长为出发点，通过消除排斥、促进包容，使每个公民都能公平分享经济社会发展成果[37]。

基于对包容性发展的分析和理解，甘子成[38]认为，包容性社会政策的价值内核必须关涉维护社会成员的机会平等性，追求发展成果的共享性，增强社会的开放性；唯有如此，方能减轻社会排斥，增进社会团结，缩小贫富差距，遏制社会分化，弥合社会鸿沟，增进国家的共同意识。Didry和易臻真[39]基于“共和构想”提出的“社会包容”框架认为，社会包容不仅仅是对社会排斥的回应，包容性社会发展政策应全面增强个体的社会参与能力，完善公共服务、民主赋权机制与“民主激励”政策，以独立的司法体制和公正执法以保障个体与家庭生存和发展的各项权利不受侵犯并得到足够尊重，建构和完善社会安全网等。诸多学者对包容性社会政策的阐释也多从公平、共建、共治、共享的思路出发。

(三)包容性社会政策与生育政策包容性

由上可知，无论是包容性这个初始概念，还是包容性增长与发展、包容性社会政策等延伸性理念，都有一个明确且共同的指向，即对穷人、移民、儿童、长者、老年女性等弱势群体的关切；与此不同的是，生育政策包容性指向所有关涉生育的家庭(或个人)，故不能简单地把生育政策包容性等同于包容性社会政策，也不能简单地把二者理解为一种从属关系。具体而言，普遍意义上的包容性社会政策与生育政策包容性具有以下差别。

一是目标取向有差。包容性社会政策强调社会的公平正义，尤其是从教育、劳动力市场参与、增权赋能与文化尊重等方面改善弱势群体的境遇，缩小贫富差距，增进社会团结。在欧盟国家和地区，“包容”覆盖诸多领域，如工作保障、服务可及、社会网、危机应对、话语权等[40]。通过突破主要从经济贫困视角来界定社会排斥的局限，将非传统的贫困或其他社会问题纳入包容的考量，增强包容性，更好地推动性别之间、地区之间、不同经济社会地位人群之间的公平正义，达成普通意义上政策包容性的目标。而当下中国的生育政策并不存在对某个特定人群的歧视；增强该政策的包容性，主要着眼于优化生育政策，降低生育、养育和教育成本，从而改善人口的年龄结构，推动人口长期可持续发展，故其目标更明确、内涵更聚焦。

二是着眼人群有别。与第一点相关，包容性社会政策虽着眼于全体公民，但其主要对象是因先赋条件(如出身、肤色、性别等)或后致劣势(如疾病、伤残、衰老等)等造成的、被排斥于主流社会生活之外的弱势群体。生育政策包容性的重点对象并非弱势群体，而是聚焦于家庭，尤其是即将养育或正在养育未成年子女的家庭和生育主体。而且，虽然所有相关家庭都会受益于有效的包容性生育政策，但主要受惠者多为(超)大城市(尤其是中产阶层)的职业女性及其家庭。这是因为，中产阶层既要努力实现向上流动，又要防止向下滑动，而工作与育儿责任的不兼容性使得她们的生育成本更高，往往超出其所能承受之重，故迫切需要良好的社会化抚育、养育、教育的制度安排。在某种程度上，生育政策包容性是对该群体诉求的一种直接回应。

三是覆盖内容有迥。基于目标取向和聚焦人群的差异，包容性社会政策和生育政策在政策内容方面也迥然不同。当然，任何不同的政策在具体内容上必然有别，这里所说的不同主要是就政策内容实施的范围和时效而言的。包容性社会政策强调的往往是单一方面、具体时点的政策。比如，通过对穷人的劳动就业支持来降低贫困，通过对移民的语言培训来推进其融合进程与融合程度。包容性生育政策或生育政策包容性则具有全程性和全局性，故它既不是某个部门的政策，也不是专门针对某个人群的政策，而是涉及诸多领域，关涉多个生命阶段和多个主体。

四是施策逻辑有异。被排斥的弱势群体一般无法通过自身的努力或创造条件改变当前的状态，需要包容性政策给予援助才能得以改善，而生育政策包容性所关涉的主体是因生育这一繁衍人类社会、故而具有本质重要性且必需的事件所导致的在社会生产参与方面的困难。当生育政策不够包容时，主体可通过降低生育意愿或抑制生育行为来消除这些困难。然而，当社会需要一定的生育率保证其正常运行或进步时，必然急需有效的包容性生育政策的介入，解决生育主体面临的困难。可见，在施策逻辑上，包容性社会政策类似于一种社会救助，政策受体往往处于被动地位，其效果虽可能有大小之别，但总体方向应是积极的；而包容性生育政策则是一种协助，受众有一定的选择权，其效应可能因其完善程度和协助力度的不同而有别，甚至可能无效。

尽管如此，现存研究对包容性政策的理论阐释和实践探讨，对理解“增强生育政策包容性”依旧具有重要的启示和借鉴意义。广义上的包容性社会政策与具体的包容性生育政策背后的基本逻辑依旧具有较强的共性，在某种程度上，二者差异性之中蕴含着共性。比如，包容性社会政策承认社会和人群的多样性，终极目标是消除排斥，使社会得以良性运转，而生育政策包容性同样应尊重生育理念与行为的多样性，其终极目标是实现作为社会主体的人口的合理繁衍，从而使社会得以良性运转，二者异曲同工。

具体而言，首先，包容性政策都聚焦于目标的发展性。包容性政策思路与包容性增长、包容性发展密切相关，都不可避免地染上“经济”的色彩，终极目标都锚定于对经济发展的支撑作用。同理，增强生育政策包容性，落脚点也在于促进人口长期均衡发展、人口与经济社会协调发展；而过去严控的生育政策，更是作为经济政策的附庸，直接服务于改革开放和经济发展的目标。不过，随着政府和学界对社会发展与经济发展内在关联逻辑认知的深化，在进入新发展阶段后，政府也开始意识到推动经济与社会同步发展的重要性，致力改变“有增长无发展”的困境，由此在一定程度上提高了社会政策的主体地位。

其次，包容性政策都注重于发展的协调性。源于社会整合、社会融合、社会凝聚等理念[22]的包容性发展，内涵极为丰富，其内在的本质要义可精炼为“兼容、共赢、公正、共享”：其中，“兼容”体现在平衡、协调、综合、可持续性发展的战略框架；“共赢”则是指利益相关者的互利共赢式发展；“公正”主要体现制度和规则上的更为公平；“共享”是指在公共事业发展和公共服务中确保全体公民均等受益于经济社会发展成果[41]。换言之，包容性发展强调发展的公正性、公平性、共享性；公正性表现为公共政策的合理性和公共权力运行的合法性，公平性是指社会公众在实现自己的人生价值方面机会均等；社会政策应注重追求公平正义，注重协调发展，强调权利保障与重视能力建设[42]。增强生育政策包容性也同样如此，即注重社会与个人、工作与家庭、繁衍与发展、权利与平等之间的相互协调、兼容并包、融会贯通，从而更好地为个人进步和社会发展服务。

第三，包容性政策都依赖参与主体的多元性。即使像上文提及的强调单一方面、具体时点的包容性社会政策，也不能由某一个单独主体(如：政府或被排斥者)独立实现，需要所有利益相关者的共同参与。譬如，劳动就业支持既需要劳动部门的政策指导与规范，又需要用人单位的实施与协助，也需要相关职业培训单位的支持，还需要劳动参与者的积极配合等。而具有全程性与全局性的包容性生育政策则更强调参与主体的多元性。

第四，包容性政策着眼于化解社会矛盾与风险。任何新政的出台或旧政的完善，都是对现实社会诉求的回应，包容性社会政策和包容性生育政策亦是如此。比如，包容性社会政策是对“排斥”所导致的社会分层、人群断裂和社会撕裂等问题的回应，包容性发展是对“有增长无发展”矛盾现象的回应，二者均为社会出现某种影响其正常运转的矛盾时的应对之举。同理，生育政策包容性的提出，也是在生育率长期低位、人口年龄结构将极其失衡等问题已危及经济社会长期可持续性发展的背景下提出的，意在解决人口问题，促进多方面协调发展。可见，二者都着眼于社会安全的保障性，是化解社会矛盾、保证社会安全运行的手段。

二、基本意涵

生育政策的调整和完善是人口长期均衡发展国家战略的重要组成部分，其包容性发展无疑是未来人口政策的主要方向。“增强生育政策包容性”的提出，透视出中国政府加快生育政策改革力度和速度的决心和意志，是从社会管控向社会治理的转向，也是优化生育政策的手段。但是，对于什么是“生育政策包容性”，政策文件并未给予任何解释。参考包容性社会政策理论和发达国家育儿支持政策的基本取向，笔者认为，要真正认识和合理阐解“生育政策包容性”，就必须跳脱当下就人口谈人口的视域局限，回望过去，着眼未来，科学把握人口发展规律。基于这样的思路，笔者认为，这一新的人口政策理念具有“五大内核”。

(一)观念的开放性

如前所述，包容性社会政策的一个重要特征就是开放性，推延到生育政策，其“包容性”也必须涵指生育理念的开放性。

一是生育数量的自主化。“十四五”时期是生育数量调整的关键期，包容性意味着未来生育政策的调整与完善将从当下的宽松性逐渐走向自主性，更加尊重生育主体的自我选择，将生育决策权归还给生育主体(个人及其家庭)，由他们自行决定生不生孩子、生几个孩子。数量限制的取消，有助于部分有多孩生育意愿之人达成生育目标，由此或许可带动整个社会形成更加积极的“想生”的环境，破解宽松政策背景下生育率持续低迷的困局，致力使生育率维持在更替水平上下，保障合理的人口年龄结构和劳动力数量。

二是生育形式的多样化。虽然当前尚不倡导未备案登记生育或超过政策规定生育，也不鼓励未婚生育，但这些情形(尤其是未婚生育)难以完全避免。即便在生育政策严控之时，超生现象屡见不鲜，婚前同居、怀孕生子等也时有发生。生育政策的开放性，意味着对不同形式生育的接纳。无论是从维护主体的生育权，还是从保障胎儿的生命权与生存权[4]，抑或是从孩子的福祉出发，都应承认未婚出生人口，给予其与婚内生育子女同等待遇，不因生育者的生育行为尚未被社会主流意识认可而将孩子置于弱势地位，消除政策本身给孩子带来的排斥与歧视。

三是生育时间的自决化，即生育主体自行决定什么时候生孩子。一方面，从优生优育的角度出发，应营造良好的社会氛围，推动女性在黄金生育期开始生育；另一方面，因婚姻法对结婚年龄有明确规定，而鉴于当前我国绝大多数生育行为都发生在婚内，当该规定与生育政策相关时，自然也就限定了初育年龄。当前，初婚年龄不断增长，优生优育观念深入人心，生育时间的抉择只应受产妇健康和胎儿素质的影响，不应再受到诸如政策限定、养育压力等的制约。生育政策的开放性，意味着放开对初育年龄的间接制约，将生育时间的选择归还生育主体，由其自主决定生育时间和生育间隔。一个很有意思的现象是，在城镇化和现代化进程中，早婚早育和晚婚晚育两种现象并行不悖。社会虽不倡导早婚早育，但也应平等对待既成事实的早育孩子；而且，从提高人口素质的角度，更不应鼓励过晚生育。在当前全民素质普遍提高、科学生育观普遍发展、子女教养重视程度空前的条件下，应该实现生育时间的自决化。生育主体可以根据自身状况和胎儿健康考虑决定生育时间，根据子女健康成长环境的需要决定生育间隔。

(二)时间的全程性

根据生育这一事件的特质，包容性生育政策必须具有全程视角，政策的涵盖范围应关照孕育(围产期保健)、生产、养育、教育的全过程。换言之，理解“生育”不应仅从一个时点出发，将之视为孤立、独立的事件，更应秉持广义视角，将生育视为生命历程中的一个连续时间流[1]，历时、纵向来看。如图1所示，狭义上，生育单指“生”即分娩这一事件，即图中的一条纵向直线。广义上，生育则是一条涵盖多个阶段的横向直线，以分娩为时间节点，可将生育划分为前后两大阶段。分娩及之前的计划、备孕和怀胎过程为第一阶段：其间，多数人在结婚组建新家庭后，或快或慢、或早或晚，都会做出孕育计划和相应的准备；进而怀胎十月、一朝分娩，新的家庭成员诞生，由此进入生命历程的新阶段。如果说第一阶段相对单纯，且具有明确的时点属性，那么第二个阶段的养和育则更复杂，也是一个更漫长的旅程；从孩子出生，家庭(尤其是女性)就开始了持久的养育过程。基于孩子的生长发育或成长周期，“育”的过程又可细分为3岁以下的哺乳期和幼儿期、学前期、教育期等阶段。不过，尽管父母对子女有养育、培育、教育的责任，但孩子成年、走向社会、拥有独立生活能力后，“育”的责任也告一段落①当然，生命历程的各个阶段都是关联的，如养老负担也会增加育儿焦虑。。

因此，广义来看生育，它远不只分娩这一单纯行为，“生”只是一个时间节点，是“生育”这个完整过程的起点或中间环节；“育”包括孩子出生后到独立生活前的各种抚育和教育。包容性生育政策的具体内涵，因对生育时点事件和历时行为的两种不同理解角度而具有截然不同的理论意义和政策取向，要求必须从广义的角度来看待生育，涵盖生育事件的全程。

图1 生育政策包容性的全过程

(三)内容的全局性

包容性生育政策不仅具有全程性，涉及的生命周期较长，而且对生育不同环节的包容性内容也具有全局性或全面性，覆盖的内容很广，关涉孕育、生育、养育、教育等多个维度，通过优生优育、托育服务、教育均等化和教育成本的合理化等举措，对生育各环节、各阶段的具体需求予以回应。

在孕育阶段，生育政策包容性应借助各种手段，保证母亲和胎儿健康，突出提升出生人口素质的导向。同时，对于错过黄金生育期却有(继续)生育意愿之人，或对于不能孕育却想怀孕、生育之人，在伦理规范应允的范围内，为其提供相应的生殖辅助技术服务支持。

生产(生育)是一个时间节点，既是孕的结束，也是养的开始。保证母亲顺利生产，保障胎儿平安落地是这个节点的重中之重。在胎儿出生后，尽快促进母乳喂养、加强产后访视、提供预防抑郁等不良情绪的滋生等服务，也是有效保障母婴健康、改善人口质量的重要举措。

“养”是一套系统工程。“发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本”的一个重要意旨就是孩子的“养”。2020年11月，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第十六次会议指出，要健全幼有所育的政策体系，扩大多元主体多种方式的服务供给。“幼有所育”是包容性生育政策的核心和主体环节，涉及养什么、谁来养、如何养等要素，其复杂性远超过备孕与生产。

如果说孩子的养育对家庭而言已是沉重负担，“教育”更是众多家庭难以承受之重，也是生育主体生育决策的主要考量。过去，孩子的教育始于学校，托儿所和幼儿园主要是照看孩子的场域；当下，教育始于孕育期，孩子出生几个月后就开始接受启蒙教育，幼儿园虽依然是学前期，但正规的教育历程已经开始。识字与算数、中文与英文、艺术与体育、智力开启与情感教育等，对(未来)孩子全素质的期待，成为当下育儿焦虑的主要推手，也是影响生育意愿、制约生育意愿转化为生育行为的主要原因。尽管幼儿园服务的普及度很高，但优质教育资源的供需矛盾在幼儿园阶段即已显现，小学和中学时期更为突出。义务教育虽已普及，但仅靠正规学校教育远不能适应、满足父母所见的当下社会竞争和预期的未来竞争的需求；学区房话题之所以屡屡引发社会关注，就鲜活地透视出公众对优质教育资源的渴求，而这一追求加剧了家庭的教育压力。提升优质教育资源的可及性，降低教育成本，可切实解决生育主体的后顾之忧，进而有助于释放生育潜能。

无论是孕、生、养、育，都涉及时间、金钱、服务、生育主体的劳动就业和良好的生育氛围营造，这种全局性意味着，包容性生育政策不可能是单一的部门政策；除生育政策主管部门外，还涉及卫生健康、教育、劳动就业、社会保障、老龄等诸多部门。强调相关政策之间的统协性，方可保证包容性生育政策涵盖内容的全面性。

(四)视角的前瞻性

人口是经济、社会发展的基础，而人口变动与发展有其自身的规律，即长期性、惯性和周期性。人口政策不像经济政策那样，会带来立竿见影的效果；人口变化渐进且漫长，基期一个指标的波动，往往需要经历一代人甚至几代人之后方能全面展现，传导至三十年甚至半世纪后另一个指标的变化[4]。比如，1990年出生性别比的失衡，致使很多欠发达地区在2010年后，非意愿性未婚男性的大量出现，且该效应还会持续，由此影响家庭的形成及稳定；又如，20世纪60年代的人口出生高峰，使得中国将在“十四五”时期见证最快速的老龄人口增加和老龄化进程；再如，由于人口惯性的存在，在生育率低于更替水平的条件下，曾经拥有年轻人口结构的总人口依然可以保持增长的态势，但其内在驱动机制已完全不同，当这种隐藏在人口总量增长下的负惯性积累到一定程度集中释放时，将引起人口迅速而长期且不可遏制的缩减。因此，当一些人口现象的变化显性可察时，再采取措施加以应对，可能就错过了解决问题的最佳时期。因此，旨在推进“人口长期发展战略”的包容性生育政策，既要着眼于未来15年和30年，亦要有长远的战略视域和更高的站位。

(五)目标的均衡性

前四类的“包容”是后一类目标的前置条件，而后一类目标是检验前述政策包容有效性的标尺；政策的开放性、全程性、全局性和前瞻性，有助于推进人口长期均衡发展的国家战略。

“十三五”时期，中国已提出促进人口长期均衡发展的国家战略。“人口均衡”是个综合性概念，既意指适度的人口规模、合理的人口年龄与性别结构和分布、较高的人口素质等内在的人口要素，也涉及这些内在要素与经济社会发展、环境资源等外部因素之间的匹配[43]。在1980—2013年长达33年的时间内，生育政策旨在控制人口规模；而增强生育政策包容性，则是要通过降低生育、养育、教育成本，提高生育率，改善人口的年龄结构，促进人口各内在要素及其与外在环境的协调发展。“十四五”时期或是中国最后一个人口增长期，人口总量在“十五五”时期臻于顶峰后，或将趋于停长[43]。即便人口继续增长，也或多是寿命延长所致，而这也将进一步突显出人口年龄结构的严重失衡。

因此，生育政策的包容性，必须同时关照总量、结构、分布与素质等多方面的均衡性，实现从数量控制优先转化为对人口多要素的通盘考虑、综合兼顾。“十四五”期间，通过生育数量的进一步开放和育儿成本的有效降低来适度提高生育水平，缓解老龄化进程，使人口年龄结构更趋均衡；同时，数量的宽松或自主生育也会降低生育主体对子女性别的选择，达成更为平衡的性别结构。尽管生育政策包容性对人口分布的效应还需观察，但因历史、地理原因和中国长期推行不平等的生育政策，人口的地域分布极不均衡，加上规模依旧庞大的人口向超大城市、特大城市的迁移聚集，包容性的生育政策亦应关注流入地和流出地的养育和教育资源的重新分配，注重优质的生育、养育、教育资源向农村地区、中西部欠发达地区的倾斜，从而提升欠发达地区的人口素质。

当前，中国正处于由中等收入国家向高收入国家转型的关键期，也处于经济转型升级和高质量发展的攻坚期，而此时，“人手效应”的消退与经济的下行同步共显。劳动年龄人口老化与数字技术的更新换代带来大国竞争格局的重新洗牌，未来综合国力的较量也是人才的比拼，全面提升人口素质是建成社会主义现代化强国的基本保证[4]。通过关照孕育、生育、养育和教育全过程，改善新生儿和低龄人口的健康水平、受教育程度、精神文明素养等，提升人力资本和社会资本禀赋，有助于改善整体人口素养，推动中国从人力资源大国向人力资源强国过渡。

三、增强生育政策包容性的对策建议

降低孕育、生育、养育、教育成本，是增强生育政策包容性、完善生育支持政策的重要目标，是消除人们生育行为与(二孩或多孩)生育意愿背离的重要前提。如何让因生育成本过高而对生育犹豫彷徨之人消除疑虑，让有生育意愿之人“敢生”，并让敢生之人最后能把孩子平安、健康地生下来，养育好和教育好，是政策包容性的发力点。尽管中国一直提供母婴保健、时间支持、资金补助、服务供给和女性就业保障等政策支持，但迄今为止，支持层次低、内容单一、缺乏可持续性尤其缺乏包容性等问题仍然尖锐。增强生育政策包容性，必须注重开放性，重视对生育主体的赋权，彻底改变“管控”思想，积极推动生育政策的包容性变迁和体制机制的优化。

(一)以环环紧扣的“四大阶段”覆盖包容性生育政策的全程性

从广义上理解“生育”已成为当下社会的普遍共识，关照从孕育到教育的连续过程。孕育期的重点在于保障孕妇和胎儿健康，为提高人口健康素养奠定基础。相关政策必须关注婚前医学检查、婚孕健康教育、孕前优生健康检查、增补叶酸等婚前孕前保健及生育全程服务的重要内容。《基本医疗卫生与健康促进法》明确将婚前孕前保健纳入基本医疗卫生服务；《健康中国行动(2019—2030)》和《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，对进一步做好婚前孕前保健及出生缺陷防治等工作提出明确任务要求。2021年1月，国家卫生健康委员会(简称卫健委)发布《关于统筹推进婚前孕前保健工作的通知》，旨在不断提高服务可及性、促进服务均等化。细化这些方案、通知中的要求，并将它们落到实处，将是对包容性政策的有效践行。在分娩生产过程中，应给予产妇及家属正确的生产指导，做好准备工作，选择适当的生产方式，保证产妇和婴儿的健康。

子女出生后，生育主体将面临更为繁重的抚育、教育责任，即当前广泛讨论的幼有所育问题。从0～3岁婴幼儿抚育到前后的教育各个环节，均需适宜的政策支持(下文所讲的“四大支柱”)。

(二)以多措并举的“四大支柱”支撑包容性生育政策的全局性

包容性生育政策的全局性，必须从婚育假期、育儿津贴、照料服务、生育主体的劳动权益保障等多个维度着手，提供全方位的支持。

一是时间方面，时间支持应该制度化，通过完善围产期保健假、法制化陪产假、建立强调父母亲共同使用的育儿假和家庭照护假制度，保证父母有时间照顾婴幼儿。企业须根据育儿母亲的照料需求，有条件地开展弹性工作、职位共享、远程办公等项目；对于双胞胎、多胞胎家庭，相应延长其育儿假时长。

二是在经济方面，多措并举，提供覆盖从备孕、产检、分娩、育儿(包括养育、教育)等多阶段的一揽子、有效的经济支持，提供父母休假期间的收入补贴、全程性的育儿补贴或儿童福利收入免税、家庭税收减免或政策优惠、儿童医保、住房补贴等多个维度的支持，从而切实减轻家庭育儿的经济负担，保证父母在经济上有能力照顾好婴幼儿，让家庭不仅“生得起”而且“养得起”。特别值得一提的是，家庭住房保障也是生育政策包容性体系中不可忽视的重要方面，人们通常只有实现“住有所居”后，才会考虑人口再生产。

三是服务方面，公共服务是促进包容性生育政策的核心要素，也是孕育、生育、养育的重中之重。“养”既要花金钱，也要花时间；增强生育政策包容性，必须尽快建立、不断完善育儿公共服务体系，而由政府－企业－社会－社区等主体形成的多层次服务体系以及它们共同提供的多层次、多元化社会服务，在整个生育政策包容性体系中具有格外重要的意义。尽管近年来托育服务机构数量不断增长，但远远不能满足有3岁以下婴幼儿的家庭对有质量的社会化托育服务的需求。为此，必须加快托育服务体系建设，辅之以具有保障意义的政策法规体系和标准规范体系，针对不同年龄段婴幼儿，提供有质量的正规机构照顾或上门照护与家庭支持服务，并尽快将“家庭邻托”式服务纳入正规的托育服务体系之中。通过多元主体提供的多维度服务，增强孩子出生后“有人养”且能“善养”、“育得起”且能“善育”和“优育”的能力。

四是就业方面，保障育儿主体的平等就业权益是其重点。因母亲依旧承担主要的子女养育责任，故托育服务更应关注女性群体，让女性产有所休、育有所贴、业有所从、劳有所得，实现女性在休假、育儿、返回职场或再就业各个阶段的权益得到切实保护，消减女性职场发展劣势，减少女性受迫性职场中断的发生。比如，完善相关就业政策法规的实施细则，加强政府部门执法监督，提高企业的违法成本；企业必须部分承担育儿员工就业支持的社会责任，在合理的范围内弹性安排他们的工作方式与工作时长，提供必要的育儿和照料休假，缓解员工的工作与育儿压力；同时，对因生育而发生职业中断、但有职场回归意愿之人，必须积极为她(他)们提供就业岗位，建立两性平等的补贴机制。有一定规模、尤其是有较多女性员工的企业，必须有计划地向职工提供再就业信息，建立职业中断支持中心，开拓再就业服务支持计划，健全产后妇女再就业培训的体制机制。同时，政府应基于企业的责任履行情况对企业实施税收优惠等奖惩措施。

(三)以健全友好的社会育儿氛围助力包容性生育政策的均衡性与前瞻性

为给生育主体提供真正有效的育儿支持，还必须完善与生育相关的体制机制和各类环境氛围，形成育儿放心型、安全型、友好型社会，破解“能生”但“不想生”、“想生”但“不敢生”、“敢生”却“养不起”等困局。尽管生育意愿、生育决策与行为过程以及由此而产生的工作－家庭平衡问题均属于微观事宜，却与宏观层面的环境要素密不可分，在很大程度上取决于或受制于宏观制度、公共服务、福祉政策等。

育儿环境包括制度、物质、服务和社会等多个方面。其中，制度环境是其他环境的基础，没有良好的制度环境，其他环境就难以形成或将失去有力支撑；但仅有制度是不够的，制度需要具体的服务加以落实；而很多服务又需要有物理空间方可落地、良好的社会氛围加以传扬。

制度环境主要指推动生育意愿落地，保障生育主体能有效兼顾工作、育儿、促进儿童健康成长的政策条文、法规规章等。孩子出生后，生育主体能否获得外部的养育服务支持(包括低龄孩子的课后服务)，也是生育环境是否良好的重要指征。对父母亲和孩子而言，友好开放的物理空间、内容契合的服务设施(如托幼场所和设施)、便利可及的公共空间、儿童教育与发展的设施等，都是养育的物质环境。社会环境在本文中，取其与子女生养有关的社会风气之义。在一个良好的社会环境中，生育主体及其生育意愿与生育行为得到充分的理解与尊重，育儿焦虑得到缓解，子女养育的气氛安然并从容、轻松且愉快，回归子女生养的自然乐趣，由此，个体情感得到满足，家庭的福祉受到社会的关切，家庭长期发展能力得以提升。

总之，在社会和家庭发生巨变的情境下，提振生育意愿、提高意愿与行为的一致性，必须不断增强、完善生育政策的包容性。1980年以来，中国的总和生育率虽起伏波动，但总体呈下降趋势。经济合作与发展组织(Organization for Economic Co－operation and Development，简称OECD)国家的经验表明，只要有合适的生育支持政策，便可在一定程度上扭转生育水平的颓势：2014年，OECD国家母亲的就业率与3岁以下孩子的正规入托率高度正向相关；同年，25～54岁女性的就业率与总和生育率也正向相关，表明一揽子的家庭育儿友好政策不仅在一定程度上提升了育龄妇女的生育意愿、推动了意愿的落地，而且还促进了女性就业的同步发展，实现了工作－家庭的双赢。

四、研究展望

“生育”是一个连续统，其含义不仅在“生”，也在“育”。过去，中国社会对“生育”的理解往往重“生”而不重“育”；今天，生育主体对“生育”的认知发生逆转，由重“生”转向重“育”。认知取向的嬗变，带来人口年龄结构颠覆性的变化，由此也应带来由控制“生”的行为到支持生育全过程的价值导向的相应变化。

年龄结构的变化，是史上未有之大变局，也是当下中国社会最重大、最深刻的人口变化，必然引发经济、社会、政治、文化等诸多领域的变迁。从政策层面积极应对这一人口变局，就需要有更为开放包容、具有全程性和全局性、前瞻性与均衡性的生育支持政策。近年，面对长期的低生育率和快速的人口老龄化，在借鉴其他生育率低、人口老龄化程度严重的国家和地区经验的基础上，中国也开始逐渐清理不合时宜的政策法规，强调优化生育政策，设计包括育儿和养老的家庭支持政策，加大普惠性托育服务供给，旨在以政策的包容体现生育友好以及优化的价值取向和伦理追求。

然而，对于什么是生育政策包容性，政策释义语焉不详，学术探索刚刚起步，既无统一且合理的定义、可供检验的理论分析框架，亦无度量和评估生育政策包容性的指标体系。笔者从理论基础、内涵释义和对策建议三个维度，对生育政策包容性提出粗浅思考。“包容性”是个舶来概念，生育政策包容性与西方社会基于社会统合提出的包容性社会政策在诸多方面有同有异，更与部分欧洲社会普遍推行的家庭育儿友好/支持政策异曲同工。生育政策包容性的提出，是人口大变局的必然诉求；而人口大变局要求未来的生育政策必须更具有开放性、全程性、全局性、前瞻性和均衡性，从时间、金钱、服务、工作－家庭平衡等方面对孕育、生育、养育和教育全过程予以包容与支持，从而提升人们的生育意愿，助力有二孩生育意愿之人实现理想的生育意愿，鼓励、支持有多孩生育意愿之人也能实现他们的理想子女数量，获得维持人口替代水平的生育率，从而达成均衡发展的终极目标。

生育政策包容性意涵丰富、体系庞大，笔者只是进行了初步的探索性研究。“包容”也具有情境依赖性，因时空、历史、文化、制度和社会结构而异，由此带来有差异的包容性的经济、社会、政治及其互动状况，需基于实情而调整。因此，笔者提出的“五性”是否把握了生育政策包容性的精髓、对策建议是否合理且有效等，都有待时间和实践的检验，也有赖于利益相关者的共同商讨与斟酌。作者对这些问题的思考也还将在后续研究中不断完善。

展望未来，后续研究或可从以下方面着手。首先，形成并完善生育政策包容性的理论分析框架，构建生育政策包容性的度量指标体系。同时，从两个方面着手，检验该理论模型的适应性，并修正、完善、发展理论：一是对现有文献进行全面检索、分类梳理，探讨现有研究是否支持、在多大程度上支持该框架；二是分析相关数据，从而研判该理论框架在满足生育主体生育诉求方面的适应性。其二，利用日渐完善的理论分析框架，指导未来相关研究的问卷设计、数据收集、数据分析等。合适的理论指导将使学术研究更为严谨、科学，有助于突破见仁见智的分歧，使不同研究之间的结论具有更强的可比性，分析结果也更可信。其三，在实证研究的基础上，进一步深入了解和全面认识中国生育政策包容性的现状、突出的特点和存在的问题，从而为决策部门在制定相关政策时提供新的依据，不断丰富和完善生育政策包容性。

2020年是普查之年，普查结果对社会各界更好地认识过去10年中国的人口变化、生育变动等问题具有格外重要的意义，可加深对促进生育政策包容性重要性的认识和理解。毫无疑问，建构并完善包容性的生育政策是一项系统复杂的工程，过程长，涵盖面广，涉及面多，需要全社会的共同关注和努力，本文希望在这方面能起到抛砖引玉的作用。