包容性生育政策：开启中国生育政策的新篇章

□石人炳

2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(简称《建议》)公布，首次提出“增强生育政策包容性”，这一提法很快引起广泛关注[1]。“增强生育政策包容性”绝不仅仅是创造了一个新概念，而是开启了中国生育政策的新篇章。

一、从政策演变的阶段比较认识包容性生育政策的主要特点

通常认为，政策是政府、政党或其他社会组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。生育政策是一个国家或地区社会政策的组成部分。按照上述理解，生育政策可界定为：一个国家或地区为实现其人口目标而影响人口生育行为所制定的各种规则和采取的各种行动的总和。尽管有人不同意将“行动”作为政策的组成部分，但在理解生育政策时，有学者特别强调“不能把对人口过程给予了很大影响的国家行为排除在外”[2]。

只有将包容性生育政策置于中国生育政策的演变历程之中，方能获取更加全面、准确的理解。中国生育政策演变划分为哪几个阶段，对此国内学者的观点很不一致。不仅有不同阶段数量的划分[3]，而且即使在阶段划分的数量上达成共识，因秉承的依据和标准不同，他们对各阶段的起止时间及其核心特征的理解也存在分歧。张越等将中华人民共和国成立后我国计划生育(简称计生)政策的发展划分为中华人民共和国成立初期的人口与人手之争阶段(政策萌芽)、20世纪60年代的计生政策首次提出阶段(政策形成)和1970年后的人口控制政策渐变与完善阶段(政策完善)[4]。李朔严等运用间断均衡理论，以1980年“一胎化”政策和2013年开放“单独二孩”政策两个“明显的政策突变期”，将我国生育政策演变历程划分为三个阶段：两种政策图景下的政策均衡期(1956—1980年)、“一胎化”政策的30年均衡期(1980—2013年)和多元政策图景与政策垄断的瓦解期(2013年至今)[5]。吕红平根据政策要求的严格程度将我国计划生育政策分为“计划生育的提出和准备”阶段(20世纪五六十年代)、由“晚稀少”向“一对夫妇只生育一个孩子”过渡的紧缩阶段(1971—1980年)和计划生育政策由过于严格向合情合理调整的阶段(1980年以后)[6]。

以单一标准进行的划分，有助于直观把握生育政策发展演变的脉络，但无助于全面理解各阶段的政策特点。本文以政策理念为主要划分标准，兼顾政策目标、政策手段等，将20世纪70年代以来我国的生育政策演变历程划分为三个阶段：行政性生育政策阶段、市场性生育政策阶段和包容性生育政策阶段。

(一)行政性生育政策阶段(1970—2000年)

从政策背景看，在行政性阶段，我国经历了计划经济向市场经济转变，经济增速快，1970—2000年间多数年份GDP增速在两位数。这一时期，我国教育普及率不断提高，但高等教育仍处于精英阶段。在人口方面，这一时期最主要的特点是人口增长快，特别是在20世纪70年代早期，人口自然增长率高达20‰以上。即便到20世纪90年代中期，人口自然增长率仍在10‰以上。“社会管理”是这一时期政府行政的基本理念。

与上述人口和社会经济背景相适应，该阶段生育政策的突出特点是：在政策理念上，以两种生产理论为支撑，将控制人口数量的国家宏观目标放在绝对优先位置。生育政策的目标非常明确，中央政府制定宏观人口控制目标(如1980年提出“在本世纪末将我国人口控制在12亿以内”的人口目标)，政府部门作为单一的政策主体，聚焦潜在或事实的“超生对象”，通过行政手段(层层分解人口控制指标、目标管理责任制、行政处罚等)，自上而下推动人口控制政策落实。

(二)市场性生育政策阶段(2000—2013年)

这一阶段的生育政策背景发生了很大的变化：市场经济不断完善和成熟，经济保持快速增长。教育普及向更高阶段推进，特别是1998年高校扩招后，高等教育毛入学率迅速提高，开始进入大众化教育阶段。这一时期我国人口增长速度趋缓，自然增长率从2000年的7.98‰降到2013年的4.52‰[7]。

2000年3月2日，中共中央国务院发布了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》(中发〔2000〕8号)。有学者在解读该政策时特别强调了“低生育率”和“稳定”两个提法，认为前者表明国家认可了我国已进入低生育水平状态，后者则强调这种状态需要“稳定”[8]。但实际上，该政策有两个方面更值得关注：一是提出要继续控制人口数量，强调“人口过多仍是我国首要的问题”，把“到2010年末，全国人口总数控制在14亿以内”作为“今后十年人口与计划生育工作的目标”——这也可以被认为是延续了第一阶段的工作思路。二是提出要“建立和完善计划生育利益导向机制”——本研究将其作为市场性生育政策阶段的起始标志，表明国家开始转变政策理念和政策手段，认识到“市场”不仅可以在物质资料生产中发挥优化配置功能，也可以并且应该在人口再生产中发挥优化配置功能。

2004年国务院办公厅转发的人口和计划生育委员会、财政部《关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作意见》(国办发〔2004〕21号)可以作为我国计划生育政策从处罚多生到奖励少生转变的标志性文件。之后，各种奖励、优待、保险、扶助等利益导向政策在各地不断发展完善，“市场”在控制人口数量中的作用被充分认识和广泛利用[9]。

(三)包容性生育政策阶段(2013年以后)

该阶段经济发展进入新常态。所谓“新常态”是指经济转为中高速增长、结构不断优化升级、从要素驱动和投资驱动转向创新驱动。高等教育普及率进一步提高，政府行政理念转为“社会治理”[10]。妇女总和生育水平降至1.5～1.7——“低生育率”已在学界基本形成共识[11]。

2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决议》)可以视为我国进入包容性生育政策阶段的标志性文件。《决议》明确提出中国将开始实施“单独二孩”政策。随后，2015年十二届全国人大常委会第十八次会议通过了《人口与计划生育法修正案(草案)》，提出实施“全面两孩”政策。笔者在此要特别说明的是，我们将2013年以后的生育政策称为“包容性阶段”，并非认为从该年份起生育政策已经体现了足够的“包容性”，而是政策开始向包容性方向发展，且包容性不断增强。《建议》中“增强生育政策的包容性”的要求也让我们对这一发展趋势持有更加乐观的预期。

相比前两个阶段，该阶段生育政策具有如下显著特点：一是执政理念的变化——由社会管理转变为以人为本的社会治理；二是政策目标的变化——由单一宏观人口目标转变为兼顾人口目标和家庭发展目标；三是政策主体的变化——由单一政府主体转变为以政府为主导、多主体参与；四是政策对象和政策内容的变化——由针对育龄妇女的行政管控和超生处罚为主(在市场化阶段，计划生育服务越来越受到重视)转变为面向全体国民提供家庭支持类公共服务。

综上所述，笔者将1970年以来我国三个阶段生育政策的人口与社会经济背景及各自特点概括于表1。

表1 20世纪70年代以来我国生育政策的演变阶段及各阶段政策特点

对上述生育政策演变的三个阶段我们可以这样理解，市场性阶段是对行政性阶段的政策修订，即政策目标没有变，对生育的数量限制仍维持原有要求，行政强制也在一定程度上有所保留，但政策实施中的“工作思路”与“工作方法”有所转变，市场机制被引入，政策也明显更具柔性。比较而言，包容性生育政策阶段则是更加彻底的改革，是对原有政策目标、理念和政策手段的根本性改变。

二、从政策要素各维度理解“增强生育政策包容性”的深刻内涵

“包容性”并不是一个新词，自2007年亚洲开发银行首倡“包容性增长”(后来更普遍使用“包容性发展”)开始，“包容性”就被国际社会广泛接受。“包容性发展”彻底摒弃了“无情的增长”(即经济增长成果被富人占有，穷人处境得不到改善)和“无未来的增长”(即不可持续的增长)，或者说，它是对“排他性增长”——社会部分群体垄断经济发展过程并独占经济增长成果——的否定，它主张机会均等、成果共享，注重民众特别是低收入群体福祉的提高。

将“包容性”与“生育政策”联系起来，是我国的一大创新，也可以说是世界人口政策史上的一大创新。在这里，“包容性”仍是“排他性”的对立面，从这一基本点出发可对包容性生育政策的内涵做如下解读。

(一)政策理念的包容性

“包容性”是“排他性”的对立面。在过去的几十年里，我国生育政策在“控制人口增长”的核心观念支配下，内含了强烈的“排他性”。家庭生育决策的自主性受到很大的约束，以城镇“独生子女”和农村“一孩半”政策为主的生育政策本质上是“国家计划”，“家庭计划”的空间被压缩在很小的范围。超越这个狭小空间的生育行为就是违规生育，因而要受到处罚，这本身就是严重的“排他性”，缺乏包容性。当然，我们说那个年代的生育政策“缺乏包容性”只是一种事实判断，并非批判。因为不同时代的社会政策都由当时的社会经济和人口等因素决定。

包容性生育政策以人为本理念的一个重要方面就是在家庭生育数量上尊重生育决策的自主性。“单独二孩”政策以及其后不久的“全面两孩”政策实施，可以看作是我国生育政策向“包容性”方向不断迈进的表现。十九届五中全会提出“加强生育政策的包容性”也为我们提供了“进一步放宽对生育数量限制”的政策调整的想象空间。“增强生育政策包容性”最首要的是放宽对生育的限制，解决“想生但不让生”的问题，将生育权利还给家庭。

包容性生育政策首先体现在对生育主体生育意愿和生育决策的尊重，或者说，包容性生育政策应该是既不限制家庭多育要求，也能接受家庭少育甚至不育意愿。那些以中国陷入“低生育率陷阱”为由，主张对丁克家庭征收“社会抚养费”的观点，显然沿袭了“排他性”思维方式，为“包容性”所不容，“多元”“和谐”是“包容性”的应有之义。

包容性生育政策如果仅仅停留在对生育主体生育意愿的“尊重”上还不够，还应该予以“支持”，应通过公共政策的实施为生育主体实现其生育意愿创造条件，消除障碍，解决“不敢生”的问题。这里的“生育主体”不局限于已婚夫妇，还应包含未婚者，也就是说，包容性生育政策不仅尊重并支持已婚夫妇的生育意愿，还包括对非婚生育持包容态度，包容和尊重未婚育龄女性的生育权利。当然，包容性生育政策也要重视生殖健康教育和服务，降低未成年少女怀孕、人工流产等导致的孕育能力受损问题的发生率。“增强生育政策的包容性”还应重视“不能生”的问题。要尊重“想生生不了”的夫妇的生育意愿，并通过经济支持和技术服务支持帮助其实现意愿。

(二)政策目标的包容性

以往生育政策基本上可以认为是单一目标——宏观人口目标，对家庭发展或家庭福祉缺乏足够关注。宏观人口目标中又以数量控制为核心，为了实现该目标，生育政策的核心关切是“生”——限制家庭的生育数量，无论是行政强制，还是后来引入的“市场机制”，都是为了这一目标而设计的。如果将家庭的孩子需求或生育需求看作是对“美好生活追求”的内容之一[12]，则这种“追求”也要服从于宏观人口控制目标。

包容性生育政策则不同，它兼顾多重目标：既关注“生”——宏观人口目标，更重视“人”——以人为本，将国家宏观目标与家庭追求“美好生活”的目标相结合。正是因为对“人”的重视，包容性生育政策在此前生育政策关注“生”的基础上，丰富了对“育”以及对“生”和“育”的实现单位——“家庭”的关注。而且，包容性生育政策对“生”的理解也不同于此前政策，它是尊重并支持生育主体生育意愿的“生”，而不是约束“生”。具体而言，包容性生育政策的目标涵盖了以下三个方面。

一是国家层面的适度生育水平。尽管对于何为“适度生育水平”，学界尚存争议，但在我国出生人口逐年减少、人口老龄化快速推进、人口负增长即将成为现实的情境下，适度“提高”生育水平还是必要的。家庭政策是许多国家应对持续低生育率问题的重要举措，也应为我国包容性生育政策所借鉴。有学者认为，“全面两孩”政策标志着中国进入“后计划生育时代”，而后计划生育时代的生育政策应该是“无为而治”——既不控制生育也不鼓励生育[12]。或认为，应该从原来的“调节性生育政策”转变为“适应性生育政策”[13]。这些观点否定当下生育政策应含的宏观人口目标，可能存在偏颇。因为政策不仅可以通过“尊重”并“支持”生育意愿实现来调节生育水平，还可以通过“调节”生育意愿来调节生育水平——生育意愿并非固定不变的，一个生育友好的环境也可能带来生育意愿的改变。

二是国家层面的新生劳动力能力素质提升与家庭层面的孩子发展。《建议》提出要“发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本”。于国家而言意味着从低幼年龄段开始介入儿童抚育过程，优化人口素质结构，为创新引领的发展模式打牢基础；于家庭而言则意味着在降低养育成本的基础之上，提升抚育孩子的能力。

三是家庭层面的福祉提升。家庭成员尤其是在职母亲往往面临工作和育儿的双重压力而难以兼顾，包容性生育政策旨在通过一系列家庭友好型制度的建构，帮助家庭平衡工作与生活，缓解压力，提高生活质量。

总之，包容性生育政策要实现两个“发展”的目标：一是社会发展。适度的生育水平与人口长期均衡发展；二是人的发展。儿童发展、生育主体的个人发展以及家庭整体的福祉提升。当然，由于人口有其自身发展规律，影响生育的因素及其作用机制也十分复杂，我们不能期待包容性生育政策能够在社会发展目标上产生立竿见影的效果或对其期待过高，但根据来自对欧洲20国实证研究的“协调家庭与工作的政策能够显著提高生育率”结论[14]，我们对包容性生育政策的宏观效果还是充满期待的。

(三)政策内容的包容性

包容性生育政策在政策内容上表现为兼顾数量、结构和质量。我国较早的生育政策除了关注人口数量外，事实上也关注到人口质量和人口结构。早在1982年，党的十二大就提出“控制人口数量，提高人口素质”，后来又增加“优化人口结构”的内容。但长期以来，计划生育工作始终由“控制人口数量”这一核心目标主导，当“数量”与“结构”发生矛盾的时候，往往牺牲“结构”以确保“数量”目标的实现。我国人口快速老龄化正是在追求“数量”目标过程中，生育水平快速下降带来的结果。一度严重偏高的出生性别比也与人口的数量控制不无关系，虽然在2008年之后各地先后将出生人口性别比纳入计划生育工作考核，此举对抑制出生性别比偏高问题发挥了重要作用。

与之相对，包容性生育政策在政策内容上更加强调要兼顾人口数量、人口结构和人口质量。《建议》中，“增强生育政策包容性”是放在第47条“实施积极应对人口老龄化国家战略”条目之下，我们甚至可以将“增强生育政策包容性”解读为“实施积极应对人口老龄化国家战略”的重要手段。《建议》还提到“提高优生优育服务水平，……促进人口长期均衡发展，提高人口素质”，“人口长期均衡发展”既包含了对人口数量的要求，更包含了对人口结构的要求。《建议》不仅提到了要“提高人口素质”，还提出了提高人口素质的重要举措——“提高优生优育服务水平”。

包容性生育政策对兼顾人口数量、人口结构和人口质量提出更高要求，这也是我国人口发展的客观要求。一方面，在以应对低生育率问题为主要目标的政策中，解决人口数量问题(提高生育率)和解决人口结构问题(主要是缓解人口老龄化)本身是相统一的；另一方面，提高人口素质“收获第二次人口红利”也是适应少子老龄化的主要举措。“包容性生育政策”比以往生育政策更有必要也有条件兼顾人口数量、人口结构和人口质量。

(四)政策过程的包容性

长期以来，我国生育政策的“城乡二元特点”明显[15]。这种“二元特点”不仅表现在对生育数量要求的差异，政策的执行力度也城乡有别。2004年9月，党的十六届四中全会首次提出“公共服务均等化”的概念(后普遍使用“基本公共服务均等化”这一概念)，增强生育政策的包容性，客观上要求将普惠托育服务、生殖健康服务、优生优育服务、基本教育服务等纳入“基本公共服务”的范畴，推动其面向城乡，在区域之间均等化供给。

从已有调查数据看，我国目前的生育养育服务的群体差异还较大。如根据2019年国家卫生健康委员会(简称卫健委)“全国人口与家庭动态监测调查”对中部5省数据的分析，我们发现，在0～3岁没有入托的孩子中，家长不想送孩子入托的在城镇(母亲为非农业户籍)的占比为40.58%，农村(母亲为农业户籍)占比为36.65%，这表明农村对托育服务的需求只是略小于城镇，但在托育服务的供给方面城乡差异非常大。该调查数据还反映，在公有制单位工作，女性生育孩子后休满产假的占86.98%，而在非公有制单位中只占77.98%；因生育孩子导致的工作岗位的调整，对女性造成较大负面影响的，在公有制单位占比为16.51%，而在非公有制单位中占比高达28.05%①该组数据来源于笔者承担的国家卫健委的相关项目的分析结果。。生育配套政策执行中表现出的问题，客观上要求政策供给过程兼顾不同群体的异质性需求，缩小群体之间在需求满足程度上的不平等。

(五)政策未来演变的包容性

独生子女政策在制定之初，政策制定者就认识到“主要是要控制一代人的生育率”[16]，因为如此低的政策生育水平本身就是不可持续的。即便是“一孩半政策”，其政策生育水平也远低于更替水平，仍只能是过渡性的政策。但由于当时我国人口增长迅速，家庭意愿生育水平高且男孩偏好强烈，为尽快改变人口过快增长的态势，政府采取“下猛药”的策略。为保障该政策得到很好实施，一些配套政策也陆续出台。我们注意到，一些旨在“奖励少生”的政策是有潜在风险的，服务于“严格限制生育数量”人口目标的配套制度终会因生育政策改革而被迫终止，由此带来政策的“福利承诺”不能兑现等政策后遗症[17]。

包容性生育政策兼顾人口长期均衡目标和家庭福祉目标，且将二者很好地结合起来，这本身就赋予了生育政策未来发展的弹性。社会经济的不断发展变化要求“长期均衡”是一种动态的均衡，所以，包容性生育政策的内容也必须是动态的，可以根据经济社会发展的需要进行调整。福祉目标和人口目标的有机结合也为这种调整提供了条件。

三、从国家治理体系和治理能力现代化要求设计“增强生育政策包容性”的有效路径

前文已述及，增强生育政策的包容性，一是要“尊重”不同的生育意愿，二是要“支持”其意愿实现。前者主要是废止各种排他性的制度，从制度和文化上接纳多元思想和行为。本部分讨论的“路径”主要是后者，即如何“支持”。

2013年11月党的十八届三中全会提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九届五中全会进一步明确到2030年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”的奋斗目标。“增强生育政策的包容性”既是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，因此，要从国家治理体系和治理能力现代化要求来设计生育政策。

(一)整合多元主体

从治理体系角度看，治理结构体系是其重要维度，它解决的是“由谁治理”和“治理主体之间是什么关系”这两个问题[18]。包容性生育政策要求多元化的治理主体——以政府为主导，多元主体协同作业。

一是要处理好政府与其他治理主体之间的关系，调动市场力量参与治理的积极性。政府的功能在于政策制定、资源调配、考核评估，市场的优势在于能够提高福利供给的效率。政府与市场协同作业，目的在于以多样化、高品质的服务和商品供给，满足“生育友好型”社会环境建设的需要，在实现宏观人口发展目标的基础之上，有效增进家庭福祉。

二是要处理好政府内部上下级及各职能部门之间的关系。仅靠卫生健康部门或教育部门，是无法达成“降低生育、养育、教育成本”的政策目标；对于包容性生育政策的有效落实而言，民政、工商等职能部门乃至妇联、工会、共青团等群团组织的高效投入，都是不可或缺的。

(二)对接多样需求

能否对接多样需求很大程度体现了“治理能力”状况。要对接多样需求，需要重点解决以下两个问题。

第一，准确了解需求。前文谈到，不同地区不同群体的生育、养育需求是有差别的：有工作者和无工作者对育儿假的需求不同，高收入者和低收入者对经济支持的需求各异。只有准确了解了需求，才能精准施策，供需对路。2017年国家卫健委组织的“全国生育状况抽样调查”显示，20～39岁已生育一孩的妇女不想生育二孩的排前位的原因是“经济负担重”和“没人带孩子”。2019年国家卫健委组织的“全国人口与家庭动态监测调查”数据表明，0～3岁孩子母亲“最想获得的育儿支持或福利”排在前三位的分别是“有便捷的托儿所/托育服务”、“发放托育津贴”和“弹性工作时间/方式”。这些调查是我们了解群众需求的重要途径，也是政策设计的主要依据。

第二，科学设计政策。这其中包括福利供给内容要合理，福利供给水平要适度，福利供给方式要高效。就福利供给内容而言，要防止供需错位。西方国家针对低生育率问题的广泛的政策“工具箱”对我们有一定借鉴意义，这些政策涵盖：(1)经济激励，包括对已生育家庭的现金补助、税收减免、基本公共服务补贴、住房补贴以及给在校孩子提供的贷款等；(2)帮助家庭平衡工作和生活的政策和服务项目，包括育儿假制度、弹性工作时间、短期休假制度以及免费或低收费的孩子照料服务等；(3)其他生育友好型环境创设，如营造儿童友好的环境、促进职场和家庭内平等的两性分工、不歧视无孩者等[19]。当然，学习和借鉴国外经验既要结合中国的国情——经济发展水平、文化传统、制度环境等，也要考虑公共政策影响生育行为的复杂性[20]。

福利供给水平要量力而行，既要避免“微利无导”，也要避免过度承诺，超越财政能力、超越经济发展水平的福利供给是不可持续的，不仅会拖累经济增长，还可能危及政治稳定。应吸取过去在计划生育利益导向政策中曾出现过的地区攀比、目标异化①利益导向政策的目的本来是引导少生，但有些地区为了在目标管理责任制考核中拿到“创新”分数而不断推出新的利益导向政策，于是，政策的“导向”目标异化为“考核”目标。等教训，意识到有些内容的福利供给并非多多益善，如产假太长可能不利于女性就业和职业发展，反过来抑制生育行为。

从福利供给方式看，在体现公平的前提下，可以运用市场或准市场的方式提高供给效率。特别是在目前供需缺口比较大的情况下，要充分利用现有条件，挖掘潜力。仍以托育服务为例，据前文提到的2019年调查显示，便捷的托育服务是0～3岁孩子母亲最主要的服务需求，但实际入托孩子比例不到5%，其中很重要的原因是托育服务供给在数量和质量上不能满足婴幼儿家庭的需求。推动幼儿园向下延伸，提供2～3岁幼儿托育服务，可以成为弥合供需缺口的一个重要举措，而且近年来出生人口逐年减少也为幼儿园向下延伸，为开展托育服务提供了可能性。2016年我国出生人口1786万人，出现了一个小的高峰，之后，年出生人口不断减少，2017年、2018年和2019年出生人口数分别环比减少63万、200万和58万。与2016年相比，2019年出生人口减少321万人，2020年出生人口减少幅度更大。未来2～3年，生育政策调整后二孩生育高峰时期的出生队列将逐渐退出学前年龄段而进入小学，届时，幼儿园适龄儿童将会迅速减少，在这种状况下，托育服务“挖潜”既有助于迅速提高供给能力，又能促进托育费用降低，契合了“发展普惠托育服务”的政策目标。

(三)提升智能化水平

习近平总书记强调，要利用互联网的优势，更好感知社会态势，畅通沟通渠道，辅助决策施政。党的十九届四中全会首次明确提出推进数字政府建设，十九届五中全会再次提出，要提升公共服务、社会治理的数字化、智能化水平。社会治理智能化发展既是社会治理体系和治理能力现代化的基本要求，又是其重要保障。在过去，计生部门的人口信息系统曾在计划生育服务与管理中发挥了巨大作用，但近年来，一些地方原有的、较好的信息化条件没有得到巩固；部门之间甚至部门内部的信息联通、信息共享还存在障碍；数据采集和更新不及时，数据重复采集和数据打架等现象时有发生，对已有数据的开发利用也不够充分。包容性生育政策的制定、实施、监督和评估各环节都需要提高智能化水平，以满足社会治理体系和治理能力现代化的基本要求。