重视国土分类 实施用途管制

庄少勤

为切实履行统一行使全民所有自然资源资产所有者和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，加快建立自然资源统一调查监测评价和确权登记制度，建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施，自然资源部按照机构改革的新要求，在认真总结有关分类标准实施情况、充分汲取地方实践经验、广泛征求和听取有关部委、专家意见的基础上，研究制定了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，并于近日发布试行。《分类指南》整合了原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等分类标准，建立了全国统一的国土空间用地用海分类，为科学规划和统一管理自然资源、合理利用和保护自然资源，加快构建国土空间开发保护新格局奠定了重要工作基础。

一、制定《分类指南》的背景和意义

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，党中央、国务院高度重视自然资源管理和国土空间治理工作。2013年，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。”早在2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。”“市县空间规划要统一土地分类标准。”2018年，党中央在十九届三中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》中明确了自然资源部“两统一”和“多规合一”等重要职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，具体职责有统一调查和确权登记，建立空间规划体系并监督实施，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。

改革前空间性规划重叠冲突的重要原因之一就是基础分类的不统一、不衔接。自然资源部组建以后，就启动了相关标准的梳理和前期研究工作。在《分类指南》起草过程中，我部深入领会贯彻党中央的一系列决策部署，包括2019年5月党中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出了建立“规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系”的要求，以及2019年11月中办、国办印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中进一步提出了“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求。特别是习近平总书记多次强调“规划工作不仅包括编制，还包括实施。”“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。”

《分类指南》于近期正式颁布试行，这是实施国家自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度的一项重要基础性标准，对我部履行“两统一”和“多规合一”职责具有长远的历史意义，也是贯彻落实十九届五中全会提出的“多做打基础利长远的工作”的具体举措。

二、研究制定《分类指南》的过程

《分类指南》研究起草过程历时两年多，这充分说明了标准制定的复杂性，既需要技术和理论基础，也需要实践基础。“多规合一”改革前，相关部门在各自业务领域对用地用海分类都有各自的标准和实践基础。城乡规划管理部门有《城市用地分类与规划建设用地标准》，土地管理部门有《土地利用现状分类》，海洋管理部门有《海域使用分类》等国家标准或行业标准。上海、武汉、沈阳、深圳、广州等较早实现部门整合的城市也在实践中为推进“两规合一”的用地分类进行了有益的尝试。但由于各部门用地用海分类的管理目标不同、标准内涵不一、名词术语不同，各自有各自的方言，国家层面没有统一的用地用海分类标准，相当于没有一个统一的“普通话”。

《分类指南》起草大体可以分为两个阶段。第一阶段按照“多规合一”的目标制定规划分类标准，在总结地方实践经验、借鉴国外先进做法的基础上形成初步技术方案，并提交厦门、珠海、青岛、南通等自然资源主管部门试用。

第二阶段按照“两统一”和“全生命周期管理”要求，将规划分类标准拓展到国土空间全过程管理的分类标准。今年以来部长专题会多次研究，决定将分类名称改为《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，从打通“两规”、打通陆海、到打通调查、规划和用途管制等国土空间各环节管理。经过广泛征求相关部门、地方和专家意见，反复试点总结提升，不断修改完善，最终形成了覆盖全域全要素全过程的统一的用地用海分类。

三、《分类指南》遵循的基本原则和主要内容

《分类指南》的基本原则包括以下四方面：一是体现统一性，按照“两统一”和“全生命周期管理”要求，不是原有城乡规划、土地利用规划和海洋功能区划工作的简单拼凑，而是在机构改革过程中实现业务融合、职能融合，真正发生了“化学反应”。《分类指南》适用于国土调查、国土空间规划到用途管制，并延伸到土地审批、不动产登记等工作，各类空间规划特别是市县国土空间总体规划编制首先要使用新的分类，今后国土空间管理全过程将采用统一的用地用海分类标准;二是体现先进性，贯彻生态优先、绿色发展为导向的高质量发展要求，堅持陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹，设置了“湿地”“农业设施建设用地”“物流仓储用地”等地类，体现了保护生态、保护耕地、保障新业态发展等要求;三是体现操作性，坚持科学、简明、可操作的总体原则，《分类指南》内容包括正文、附录和附件，正文共三章，包括总则、一般规定以及用地用海分类。附录两个，分别是用地用海分类的名称、代码与含义和地下空间用途补充分类的名称、代码与含义。附件一个，包括分类依据、分类说明以及和“三调”工作分类的对接，有利于地方在工作中理解和对照使用;四是体现包容性，设置了“留白用地”，鼓励土地混合使用和空间复合利用，并为地方制定差别化细则留有空间。（本刊编辑 林凤鸣）