财税政策改革背景下非税收入现状及发展的研究

旦增曲宗

（中国人民银行日喀则市中心支行，西藏 日喀则 857000）

1 非税收入历史变革及现状

近十年来，中央各项非税收入政策不断完善和修订，通过不断修订的制度体现了非税收入各项改革进程，本文主要翻阅整理了我国1998 年至2020 年的非税收入管理制度文件、基于非税收入制度大改革，归纳总结出非税收入改革进程三阶段：一是财政专户作为非税收入收缴与管理对口户。据调研，2000年之前大部分非税收入由财政部门收缴，收缴账户属财政部门为资金专项管理和运用在商业银行开设的财政专户，由财政专户集中管理非税收入，该阶段为大部分非税收入游离于国库时期，国库预算内几乎不涉及非税收入。二是非税收入改革试点办法有序推进。2000年以后，中央开始大力推出有关非税收入实施办法和改革试点办法，分项目分步骤将非税收入逐步纳入国库预算收入内，从缉私罚没收入等罚没类着手，重点推动行政事业性收费和政府性基金等纳入预算管理范围内，强有力扩充了国库收入。三是国税地税征管体制改革。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》强调改革国税地税征管体制，合并省级和省级以下国税地税机构，划转社会保险费和非税收入征管职责。明确指出了将合理确定非税收入征管职责划转至税务部门的范围，优化缴费管理系统，便利缴税人。对国库而言，非税收入征收机关的改变，对国库非税收入业务缴库具体操作和对账工作有了较大变化。

2 非税收入征缴流程模式

非税收入征缴按业务经办员主体不同分为A、B两大流程：A 流程是从客户到经收处；B 流程为从经收处到国库。

2.1 A流程各模式间的比对

为了全面了解A 流程即客户到经收处业务流程，笔者实地调研农行、中行、建行、藏行4 家商业银行国库经收处业务实操过程，据调研了解A 流程主要分为现金上缴模式、pos 机上缴模式和签订“三方协议”自动从客户账户扣款模式三种模式。首先现金上缴模式和pos 机上缴模式二者均需要填制纸质票据，然而因资金划转方式不同，现金需要携带非税凭证至经收处柜台办理业务，而部分pos机端口因安置于征缴机关办公场所，导致会出现资金通过pos机成功划转至经收处账户中，而凭证未同步移送至经收处情况；签订“三方协议”自动从客户账户扣款模式为全程电子化处理模式，业务办理过程中非税收入征收机关并不开具纸质凭证，有助实现资金与电子凭证信息同步、快速传送目标，但前提是在受理业务前客户必须与开户行通过柜台或网签“三方协议”明确三方权力与义务，在各大业务系统中采集完善客户相关信息数据。

2.2 B流程各模式间的比对

目前，非税收入B 流程因征收机关主体不同而分为财政征收机关征缴模式和税务征收机关征缴模式。两大征缴机关在执行征缴非税收入过程中，均使用手工收缴模式和电子收缴模式，另外财政征缴机关还可以根据藏财库〔2020〕2号文件指示，已陆续开展跨省异地征缴公安机关罚没收入。如表1所示，财政和税务两大非税收入征收机关采用手工、电子和异地三种模式，完成非税收入征收任务，各模式从凭证填生成、传递、资金划转和优劣等各特点均有一定的差异。

表1 B流程三大模式间比对表

3 国库非税收入统计数据基本概况

3.1 非税收入入库情况

从非税收入预算科目角度而言，目前国库非税收入涵盖政府性基金收入、专项收入、行政事业型收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源有偿使用收入、捐赠收入和其他收入等。

自2011年来，日喀则辖区国库非税收入呈不断增长态势，在2012 年和2016 年分别突破了3 亿和7 亿。从2017 年开始年累计均突破10 亿，非税收入在国库收入中日益占据着越来越重要的地位。快速增长的非税收入充分体现了非税收入政策改革有力见效，各项政策按预期目标落实到位，辖区不断增长的公共服务建设支出同时受益于非税收入的改革福利，有效增强辖区民众幸福感和获得感。

3.2 税务部门征缴非税收入情况

随着非税收入改革进程不断推进，非税收入移交至税务征收机关的科目种类日益增多，同时社保收入自2019 年开始由财政部门新移交到税务部门。据表2 统计显示，截至目前日喀则市税务部门征缴非税收入预算科目共有12 项（其中涵盖社保收入7 项预算科目）。2020年，由税务部门征缴的非税收入累计发生额超过2000万元，其中中央级非税收、省级非税收入、地市级非税收入和县级非税收入占比分别为1.84%、58.9%、18.52%和20.74%.税务部门征缴非税收入中省级非税收入占比最大，主要是因为教育附加收入及其滞纳金属于100%省级收入，对省级收入的贡献突出。2020 年，税务部门征缴的社会保险收入累计发生额超过10 亿元，其中省级社保收入占比为91.8%和地市级社保收入占比为8.2%.同样从社保收入角度而言征缴机关从财政部门移交于税务部门，该项改革对省一级非税收入执收机关影响更显著强烈。

表2 税务部门征缴的非税和社保收入科目明细表

非税收入和社保资金由税务部门征收直接上缴只国库标志着广大老百姓的“保命钱”实现规范管理和实用的目标。长期以来，非税收入和社保资金账户开设在各大商业银行，既不利于保障国家资金安全完整，也不利于合理安排国家预算收支。非税收入和社保收入通过国库办理收缴和安排支出，不仅提高了国库资金安全效益，起到强监督反腐败社会效益。

4 展望

虽然目前非税收入各类制度体系不断完善，彻底解决了非税收入无制度可依的局面，在人民银行国库、财政部门、税务部门和各大商业银行共同协作和努力下，非税收入电子化显著增长，入库时间从原来的1～2天缩短至10分钟内，但是因其征缴机关或执收单位的多样性、非税收入金额的零散性和非税征缴系统参数维护不到位等各种原因，在具体工作中存在较大的难管理、难监督等困难。

4.1 加快提升非税收入电子化进程

目前非税收入征缴模式手工和电子化并存，特别是城市垃圾费收入等零散性非税收入都保留手工征缴，电子化推动进程较慢，对各关联单位业务经办员造成不必要的业务压力，执收单位应牵头推动非税收入电子化工作，应不断加强财税库银多方协作负责自身系统参数维护工作，奠定系统基础，利用金融机构各大宣传平台，向广大公民加大宣传电子扣费的便捷性，提升签订“三方协议”率。人民银行国库部门在考核商业银行国库经收处工作中，应重点考核国库经收处在推动非税收入电子化过程中发挥的主观能动性力度，对推动非税收入电子化事业中作出突出贡献的应在考核中酌情加分。

4.2 加快落实非税制度的学习和运用

财税制度不断改革和更新，客观上要求国库人员具有扎实的传统业务基础上，积极关注财税信息，相关非税政策做到心中有数，了如指掌。国库业务人员应避免因制度学习力度不足导致已移交至税务部门的非税收入征缴至财政部门，或目前仍属于财政部门的非税收入征缴至其他征收机关；又因不了解非税收入中央与地方分成比例调整情况，将按照错误分成比例办理入库，导致账实不符情况。应随时关注财税政策动态，确保新业务正确办理无误，保证非税收入账时相符，杜绝因政策学习不及时导致业务不合规问题，造成公共部门履职能力降低的不良影响。

4.3 有效建立非税收入大数据库

加强对非税收入数据库的完善，提高数据库的使用率，深入开展非税收入数据的分析和运用，形成对非税收入的持续性的理论研究。充分利用国库统计分析系统，挖掘财税库银横向联网系统大数据，重点关注非税收入电子化覆盖率，征缴机关移交等新情况不断探索非税收入高效完整及时入库有效路径。建议人行国库部门业务人员基于当地实际情况，到非税收入各执收单位多跑动、多沟通，联合各执收单位共同研究和推动非税收入工作发展新思路、新方法。

4.4 有力监督非税收入完整入库

强化对国库业务员的综合素质培养，培育一批监督技能过硬，分析预测到位的业务员。不仅能够对执收单位移交的纸质凭证和电子信息审核到位，不断积累监管实践能力，有序规范开展非税收入业务，更有能力分析执收单位“应收该收”非税收入落实情况，通过非税收入缴款规律，执收单位预算计划和非税收入历年资金动态，准确地分析和预测执收单位“应收未收”情况，防范国库资金风险，有效维护国库非税收入资金安全完整。