政策因素对川滇藏交界区域三生空间重构的作用——以中央西藏工作座谈会有关生态建设精神为中心

甘 娜 陈红利

(四川师范大学地理与资源科学学院 四川成都610101）

一、引言

2020年8月中央第七次西藏工作座谈会首次提出涉藏地区必须“坚持生态保护第一”的理念，要求“把生态文明建设摆在更加突出的位置，把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地[1]”。川滇藏交界区域位于藏彝走廊核心区，是茶马古道、南方丝绸之路、“一带一路”南亚大通道的必经之地，自古以来即为沟通中国西部南北两大区域，连接西部与内地，中国西南与南亚、东南亚地区的中间地带，是具有国际意义的地理、民族和文化走廊以及区域发展的关键节点。同时，川滇藏交界区域地处中国西南边陲，是国家重要的生态屏障区和能源储备区，具有维系我国边疆安宁稳定与生态平衡的功能[2]，战略地位甚为重要。因此，川滇藏交界区域的可持续发展，从国家全局性上讲有着很强的现实意义。早在2010年1月，中央第五次西藏工作座谈会就提出“把雄伟辽阔的青藏高原建设得更加美丽富饶、安定祥和，是全党全国各族人民的共同心愿。实现经济增长、生活宽裕、生态良好、社会稳定、文明进步的统一，使西藏成为重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地。”2015年8月的中央第六次西藏工作座谈会，确立了西藏“两屏四地一通道一前沿”①“两屏四地一通道一前沿”:西藏是重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障,重要的战略资源储备基地、高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、世界旅游目的地和面向南亚开放的重要通道,是我国同西方敌对势力和境内外敌对势力斗争的前沿。的战略定位，同时将四川、云南、甘肃、青海四省涉藏州县的发展稳定上升到国家安全战略之中，强调树立战略协同意识。

《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》颁布实施以来，我国扶贫开发的重点一直集中在中西部集中连片特殊困难地区②连片特殊困难地区多为民族地区、革命老区、边疆地区、特困地区。。因此，川滇藏交界区域作为集民族地区、革命老区、边疆地区于一体的“老少边穷”深度贫困区，一直是脱贫攻坚的硬骨头、主战场和关键。长期以来，川滇藏交界区域坚持政府主导，施行总体供给模式③总体供给模式是指在统一的国家内，中央政府行使国家层面的行政权力，通过制度安排针对特定地区的特殊需要，在人力、财力、物力给予特殊制度性保障。，大力推行旅游扶贫、精准扶贫政策，已于2020年全面脱贫④到2020年实现现行标准下贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。，这表明国家政策是该区域经济发展和社会稳定的主要动力。按照十八大提出的“三生空间”理念，生产、生活和生态空间的重构与优化作为区域协调均衡发展的重要手段，是实现“农业强、农民富、农村美”的必然选择，这对川滇藏交界区域经济、社会、生态的可持续发展极为重要（图1）。

图1 政策因素对川滇藏交界区域“三生空间”重构作用的研究意义

学界关于“三生空间”的研究主要集中在其内涵与关系、分类与识别、重构与优化等方面，研究尺度包括国家、区域、省域、地级市等多个空间尺度[3]。学者们广泛运用区域经济学理论、景观生态学理论、可持续发展理论[4]、人地关系协调理论等多学科理论；利用GIS和RS等技术，统计学模型、协同度模型、空间功能定量测度模型、元胞自动机（CA）模型、多主体（ABM）模型、CLUE-S模型[5]，分析区域土地利用现状和时空演变特征，针对性地识别、整合与划分三生空间，深入探究如何实现“三生空间”协同发展。长久以来，研究偏重于对“三生空间”结构的预测和优化，注重“三生空间”的土地利用规模和比例，忽视了整体空间布局及区域上的统筹，尤其是关于政策因素对涉藏州县的“三生空间”时空演变影响研究甚少。但这是一个事关我们学习理解中央第七次西藏工作座谈会精神，认识总结十八大以来政策对涉藏州县区域三生空间综合改善的命题，具有一定的现实意义。

基于此，本文以中央第七次西藏工作座谈会提出的“生态保护第一”的理念，利用GIS栅格计算方法，回顾性的对2000-2015年川滇藏交界区域“三生空间”的时空格局演化特征进行政策影响分析，以期为推动涉藏州县的统筹协调发展和资源优化配置提供借鉴参考。

二、研究区域概况

川滇藏交界区域地处青藏高原东部、长江流域上游，为四川盆地、云贵高原向青藏高原的过渡地区与结合区域，既是青藏高原的重要组成部分和长江上游生态环境敏感地区，又是中国香格里拉生态旅游区的主要组成部分[6]，包括西藏自治区昌都市、四川省甘孜藏族自治州和云南省迪庆藏族自治州（图2）。

川滇藏交界区域具有“老、少、边、穷”的特征，其社会经济发展主要依靠政府政策引导。2000-2015年是政策颁布及实施的一个集中期，川滇藏交界区域在天保工程、安居工程、生态旅游、精准扶贫等国家大政策的直接引导下，涉藏州县城镇化发展迅速、社会治理水平不断提升、生态环境得到改善，发生了翻天覆地的变化，使得其“三生空间”，尤其是生活空间和生产空间变化趋势明显。为了进一步阐明不同乡村区域的“三生空间”时空演变特征，根据国家民委网站2006年发布的《中国牧区、半农半牧区县、旗一览表》，本研究将川滇藏交界区域32个县域划分为牧区、农区和半农半牧区①农区是指以农业(种植业)生产为主的地区，主要生产粮、棉、油、麻、丝、茶、糖、菜、烟、果等农产品；牧区是指以畜牧业生产为主的地区，是生产牲畜和役畜的饲育、生产基地；半农半牧区又称农牧交错区，指农区和牧区的交错或过渡地区。三个乡村区域（图3）。

表1 三生空间用地分类原则

图2 川滇藏交界区域示意图

三、数据来源与研究方法

将川滇藏交界区域“生态—生产—生活”土地利用功能分类，定量分析其时空格局特征，揭示土地利用结构的变化趋势，并利用层次分析法解析党和政府相关政策对三生空间演变的效果考量，为类似地区提供参考借鉴。

（一）数据来源及处理

本文2000、2015年两期分辨率为1000 m的土地利用栅格影像图来源于中国科学院地理科学与资源研究所数据共享平台。其土地利用分类系统为2级，即7个一级土地利用类型和24个二级土地利用类型。参考GB/T21010-2017《土地利用现状分类标准》（国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会，2017）、GB50137-2011《城市用地分类与规划建设用地标准》（中华人民共和国住房和城乡建设部，2012）和《第三次全国土地调查技术规程（试行）》（中华人民共和国国土资源部，2018）等标准，按照“功能主体、突出生态、遵循属性”原则（表1），自下而上地将每块土地按实际功能赋予生产、生活、生态三大类型，根据其强弱表现划分等级，高等级为5分，中等级为3分，不在此类为0分。以耕地中水田为例，赋于生产用地高等级为5分，生态用地中等级3分，生活用地0分，以此类推。结合实际，将土地利用空间数据重新归并分类[7]，总结出三生用地分类与评价体系（表2）。基于GIS空间分析[8]，获取2000年和2015年两期川滇藏交界区域的生产空间、生活空间、生态空间格局演化特征。

（二）政策因素分析方法

川滇藏交界区域国土“三生空间”的变化与国家政策以及当地政府的政策之间有着强相关关系[9]。这种相关关系从某种意义上讲是人地关系从无序到有序的体现，是促进“三生空间”协调性的积极信号。由于政策不可以直接量化，因此采用特尔菲法和层次分析法，研究川滇藏交界区域国土“三生空间”变化与相关政策之间的内在关系。

表2 三生空间用地分类表

1.评价体系构建。搜集大量影响“三生空间”的政策，在此基础上设计生产、生活、生态空间3个一级指标、10个二级指标、38个三级指标，构建较为完整的三生空间与政策相关性评价指标体系。

2.权重确定。

（1）构造判断矩阵。每一层级指标各自两两比较，判断相对重要性，判断标准见表3（即Saaty的重要性标度值表），判断矩阵为。

表3 重要性标度对照表

其中，n为指标个数。

（3）进行判断矩阵的一致性检验。根据判断矩阵A，依次求其最大特征根λmax、一致性指标CI与随机一致性指标RI，然后计算CR进行检测，相关计算公式为

若CR〈0.1，则该判断矩阵通过一致性检验，权数系数分配合理；否则，需重新构造矩阵。三生空间与政策相关性评价指标体系及权重见表4。

表4 三生空间与政策相关性评价指标体系

3.综合评价值计算。各级指标的计算结果为其所属指标的数值乘以各自权重后进行加和，计算公式为：

其中，Bi为指标值，Wi为权重。

四、“三生空间”格局变化特征

（一）“三生空间”总体格局变化特征和规律

基于GIS栅格计算方法[8]，获取“三生空间”格局变化特征数据：2000-2015年川滇藏交界区域生产空间由133237.77km2增加到133416.70km2，增加面积达178.93km2，耕地面积大幅提升，经济作物种植面积快速增加；生活空间由2482.62km2减少到2283.64km2，面积缩减198.98km2，显然与民居建筑朝着集约化发展密切相关；生态空间由238377.19km2增 加 到238397.24km2，增 加 面 积20.05km2，表明生态空间稳中有增，特别是森林与草地面积有所增加，且植被状况得到很大改善，生态服务质量有所提升（图4）。

图4 2000年-2015年川滇藏交界区域三生空间面积变化

（二）“生产空间”急剧扩张

该区域生产空间面积增加主要集中在半农半牧区和农区，变化的主要特征表现为以下三方面：

1.耕地面积大幅提升，耕地总量从17余万hm2增长到18.6万hm2（表5）。甘孜藏族自治州从9.09万hm2增长到10.32万hm2，增量最大；迪庆藏族自治州从3.01万hm2增长至3.3万hm2，耕地面积稳中有升；昌都市作为西藏及粮食作物主产地之一，耕地面积保持稳定。

表5 2000-2015年川滇藏交界区域耕地面积

2.规模化种植粮食作物，播种面积大大增加（表6）。截至2015年，甘孜藏族自治州粮食作物播种面积达72138hm2；迪庆藏族自治州次之，面积达47637hm2；昌都市达44760hm2。甘孜藏族自治州大力发展马铃薯产业，建立万亩马铃薯现代农业产业种植基地；迪庆藏族自治州大力推进特色农业优势产业，培育春青稞、马铃薯、春油菜、反季节蔬菜等优势产业带；昌都市大力发展青稞、小麦等粮食产业，青稞种植面积达35765hm2，成为西藏粮食作物的主产地，同时芒康县、左贡县、察雅县、八宿县的荞麦产业初具规模，种植面积达1300hm2。

表6 2015年川滇藏交界区域作物播种面积

3.经济作物从无到有，土地利用效率逐步提高。因地制宜地种植烟叶、葡萄、核桃等高效经济作物，替代原有玉米、豆类等低效经济作物；重点建设藏药药材优势产业区。甘孜藏族自治州形成乡城县高山蓝莓种植基地、稻城县中药材种植基地，白玉县、德格县、炉霍县的中藏医药产业园等；迪庆藏族自治州大力发展葡萄产业和药材种植，种植面积分别为12108hm2和7271hm2；昌都市核桃作为特色产业种植面积达到25.46万hm2。

（三）“生活空间”趋向集聚

川滇藏交界区域生活空间变化主要发生在东部的半农半牧区内，其人口密度大幅增加，但生活空间格局出现集聚性。通过对地方统计年鉴的数据整理（表7），发现川滇藏交界区域人口密度及总户数逐年增加。甘孜藏族自治州人口户数增长最快，15年间增加了10余万户；迪庆藏族自治州人口密度增长最大，昌都市人口也呈现稳步上升。这主要与旅游发展和精准扶贫等优惠政策吸引大量外来人口流入有关。受城镇化和新农村建设的影响，该区域虽然人口密度大幅增加，但是其生活空间面积不增反减，居民点位置呈现出集聚化趋向，土地集约利用效率提升。另外，乡村居民向城镇中心和交通干线聚集、流动，也使得生活空间集中。

（四）“生态空间”稳中略增

川滇藏交界区域生态空间面积变化不大，面积增加20.05km2，但高覆盖度草地、灌木林、有林地面积显著增加，而疏林地、中低覆盖度草地显著减少（图5），生态质量提升明显。甘孜藏族自治州与迪庆藏族自治州表现出明显的生态变优，昌都市呈现生态持续稳定状态。结合地方统计年鉴的数据整理（表8），截至2015年川滇藏交界区域森林总面积为968万hm2，森林覆盖率远高于全国森林覆盖率(21.66%)，其中甘孜州森林面积最大为482万hm2，迪庆州森林覆盖率最高，达到了73.95%。甘孜藏族自治州实施天然林保护工程，退耕还林538000hm2，建设专项产业基地19300hm2。稻城、理塘县防沙治沙试点示范采取高山柳等补植、修复网围栏、施牛羊粪等措施，治理沙化土地面积82000hm2。迪庆藏族自治州实施“七彩云南香格里拉保护行动”和“滇西北生物多样性保护工程”，生态环境明显改善。昌都市退耕还林荒山荒地造林4020hm2，退耕还林封山育林3350hm2，森林地带附着的草地也随之扩大。

表7 2000-2015年川滇藏交界区域乡村户数及人口密度变化

图5 2000年-2015年川滇藏交界区域生态空间具体地类增减变化

表8 2015年川滇藏交界区域森林覆盖率

五、川滇藏交界区域三生空间格局变化与政策效果考量

（一）川滇藏交界区域三生空间与政策相关性评价构建

由于政策不可直接量化分析，因此本研究采取特尔菲法，邀请各相关专家进行10分制赋值评分，分级标准见表9，综合评价值表见表10。

表9 川滇藏三生空间与政策相关性评价分级标准

（二）“三生空间”格局变化与政策效果分析

1.“三生空间”总体变化与政策效果分析

川滇藏交界区域生产空间、生活空间、生态空间与政策相关性的评价结果分别为7.58、8.18、6.77。结果表明：（1）土地开发整理、产业可持续发展类政策促进生产用地增加，政策因素对生产空间变化影响较大；（2）人口发展、集约利用、移民搬迁类政策使得人们生活集聚性加强，生活空间占地面积减少，政策因素对生活空间变化影响最大；（3）政策因素对生态空间格局变化影响最小。由于川滇藏交界区域属于高海拔地区，冻土、冰川面积广，退耕还林难以开展，生态空间面积数量变化不大，但环境保护、生态治理类政策促进了地区生态环境保护与建设，使得生态空间质量不断优化。

表10 川滇藏交界区域三生空间政策相关性综合评价值表

2.生产空间格局变化中的政策效果分析

（1）土地开发整理政策使得耕地面积大幅提升

川滇藏交界区域实施土地整理，综合整治田、水、路、林，平整农村土地、归并零散地块，修筑梯田、培肥地力、建设道路沟渠，不仅增加了耕地面积，还大大提高了土地质量和利用效率。显然，土地开发整理类政策对农区和半农半牧区生产空间的影响最大，而对牧区生产空间的影响较小。

（2）产业可持续发展政策促使产业规模化发展

依托资源优势，川滇藏交界区域发展现代农业、新兴产业、旅游业，生产用地大幅增加。农区贯彻农业、种植业、木本油料产业等可持续发展政策，大力发展马铃薯、油菜籽、葡萄、核桃、中药材、食用菌等高原特色现代农业；牧区贯彻畜牧业等可持续发展政策，大力发展牦牛、藏猪、藏鸡等高原特色养殖业；半农半牧区兼顾农业与牧业发展，强化品牌创建，激发产业活力，不仅促进耕地面积、产业用地不断增加，而且培育出特色鲜明的绿色品牌（表11）。另外，川滇藏交界区域推行高原特色农牧业建设政策，大力建设现代种植基地、养殖基地、农牧业示范园区，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，不仅推进产品加工走向标准化、规模化、品牌化，还促进了产业的聚类发展、产业创新与培育，推动高原特色现代农业长足发展。同时，农牧区以交通的改善为依托，大力发展以能源、矿产和生物加工为支撑的第二产业，强化科技保障，支撑产业发展；依托村寨田园风光、草原风景、民俗风情、农牧文化、民居建筑等旅游资源，大力发展藏家乐，实现旅游增收。

表11 川滇藏交界区域著名绿色农牧业品牌概况

3.生活空间格局变化中的政策效果分析

（1）民生工程、招商引资政策使得人口密度大幅增加

民生工程政策推进使得川滇藏交界区域实现了道路交通的综合化和通信设施的扩大化。同时，标准化的配置村活动中心，弹性化的配置民宿，外向化的配置停车场，集中化的配置教育、体育、医疗、水电，不仅有效地改善了生产生活条件，增强了藏族群众获得感和幸福感，也带动了当地旅游业发展。随着招商引资政策的不断推行，外地人相继进入投资、援助建设，大量外来人员流入，人口密度剧增。民生工程、招商引资类政策对农牧区生活空间的影响作用大，推动生活空间的集中与提升。

（2）移民搬迁、集约利用政策促进生活空间集约高效

在移民搬迁、集约利用政策的扶持下，土地集约利用效率提高，生活空间面积锐减。农区主要涉及大中型水利水电工程建设，集中安置村民从不宜居的生活环境移民到公路、铁路、机场附近，确保移民安置区持续稳定发展；半农半牧区主要涉及地质灾害防灾避险，对地质灾害活跃、基础条件难改善、上学就医难的区域，坚持“山上往山下靠、穷山往富土靠、山区往景区靠、小村往大村靠、农村往城镇靠”的搬迁原则，实现不宜居的居民点向新居民点集聚式转移。牧区主要涉及草原生态保护，对草场退化和生态破坏严重的区域，主要考虑区域生态容量和承载能力，合理安置人口规模与布局，确保区域可持续发展。移民搬迁、集约利用类政策对农区和半农半牧区生活空间的影响最大，引导人们聚集而居。

4.生态空间格局变化中的的政策效果分析

（1）环境保护政策促使生态质量持续向好

在自然保护区管理、湿地保护管理、草原生态保护政策影响下，川滇藏交界区域协同推进自然保护区建设，实现区域生态质量的优化提升。2005年，国家启动三江源自然保护区生态保护与建设工程，截至2017年已累计投入80亿元。2013年完成一期工程，草地退化趋势得到初步遏制，水体与湿地生态系统整体恢复，水源涵养和流域水供给能力提高。与2004年相比，长江、黄河、澜沧江三大江河年均向下游多输出58亿m3的优质水，为区域经济社会发展提供了有力支撑。另外，昌都市建立类乌齐马鹿自然保护区、芒康滇金丝猴国家级自然保护区、八宿然乌湖湿地自治区级自然保护区；迪庆藏族自治州建立云南白马雪山国家级自然保护区，哈巴雪山、碧塔海、纳帕海3个省级自然保护区；甘孜藏族自治州建立稻城亚丁、贡嘎山、海子山、长沙贡玛等自然保护区，确保生态环境自然更新，保持了物种的恢复与更多样。环境保护类政策的大力推行，使得农牧区生态环境持续向优。

（2）退耕还林政策受海拔影响，生态面积变化不大

虽然川滇藏交界区域大力推行退耕还林还草政策，实施退牧还草工程，但是生态空间变化不大，这主要是因为川滇藏交界区域多冻土、冰川，自然条件严酷、治理难度大。

六、结论与建议

（一）结论

中央西藏工作座谈会的“坚持生态保护第一”精神具有长远的战略意义。习近平多次对青藏高原的生态保护工作提出要求，如要把中华水塔守好，坚持生态保护第一，采取综合举措，加大对青藏高原空气污染源、土地荒漠化的控制和治理，加大草地、湿地、天然林保护力度等①中国西藏网，网评：从“六个必须”到“十个必须”看新时代党的治藏方略。http://www.china.com.cn/opinion2020/2020-09/02/content_76661332.shtml.，具有很强的现实指导意义。进入新世纪以来，该区域较早一个时间段的建设，证明了党和国家的政策对川滇藏交界区域的“三生空间”协调发展至关重要。

将2000、2015年两个时点连接的时段做动态的对比，结果表明川滇藏交界区域“三生空间”比例呈良性分布，三生空间发展呈现出良好的态势。其中，①生态空间占据主导地位，森林与草地面积稳中有升，且植被状况得到改善，生态服务质量优化；②生产空间面积新增178.93 km2，耕地面积大幅提升，主要是粮食作物、经济作物种植面积快速增加，现代农业迅猛发展；③生活空间面积减少198.98km2，出现聚集式变化。说明中央西藏工作座谈会为涉藏地区制定的生态保护政策具有很强的引导与驱动作用。从人文地理学的学理分析上看，其演变特征符合佩鲁(Francois Perroux 1903—1987)的区域经济发展极理论，与其在区域非均衡之中的经济空间布局合理性理念相吻合。由此可以观察到历次中央西藏工作座谈会有关生态保护和建设的精神以及制定的政策，在一个时间段内反映到该区域的政策效应，总体上具有直接的与长远的向好作用。

川滇藏交界区域生产空间、生活空间、生态空间与政策相关性的评价结果分别为7.58、8.18、6.77。结果显示：政策对川滇藏交界区域生活空间的面积变化影响最大，土地开发整理、产业可持续发展等政策影响生产空间；人口发展、集约利用、移民搬迁类政策影响生活空间；政策因素对生态空间格局变化影响较小，环境保护、生态治理类政策影响生态空间质量优化。

（二）建议

受地理环境条件的影响，川滇藏交界区域生态环境脆弱、自然灾害频发、社会发展滞后，但在各类政策的引导下，地方社会经济发展迅速（表12），使得“三生空间”发展持续向好。

表12 2000年和2015年地区生产总值对比表

结合实地特征，围绕国家相关政策导向，提出以下建议。

1.由于川滇藏交界区域产业发展基础薄弱，以农（牧）业为主，现代生产部门发展不充分，严重影响产业链的延伸。因此，继续细化改进产业可持续发展类政策，在涉及具体规划及其施行中，需要结合长江经济带的建设，充分考虑长江上游的绿色产业发展对中下游以及全国的影响，促进产业朝着特色化、专业化、智能化方向发展。

2.川滇藏交界区域生活空间聚集性大幅提升，但水、电、气、路、网等基本公共服务设施建设不足的情况依然存在。因而，应当注重政策的时效性和连续性，继续推进民生工程、招商引资、集约利用类政策，改变交通条件和生活条件，使当地居民的公共服务条件得到更显著的改善。

3.川滇藏交界区域重视生态建设，但生态空间面积的增长量不高，其原因有三：一是虽有植被沿坡体上升的迹象，但在全球变暖趋势下，冰川退化；二是生态建设具有时效性，需要较长时间才能发挥作用；三是泥石流、滑坡等自然灾害频发，对生态环境时常造成巨大破坏。因而，加强生态安全屏障保护、自然保护区类政策，促进生态空间质量全面提升。如国家批准《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008－2030年）》，在西藏实施保护、建设和支撑保障三大类10项工程，截至2017年年底已累计投入96亿元。一期工程（2008－2014年）初步建成西藏生态工程的主体框架，部分重点工程已取得明显的生态环境效益，生态系统服务功能逐步提升，生态屏障功能稳定向好。同时，结合实际积极探索长江上游生态优先、绿色发展实现路径等问题，遵循人与自然共生的理念，实现高质量跨越式绿色发展。

4.针对不同地域，因地制宜选择不同的发展模式。牧区，依托畜牧业可持续发展、农牧业科技发展等政策，挖掘地区优势资源，发展现代畜牧业、草原旅游业，走生态经济之路，同时加强环境保护规划、自然保护区管理、湿地保护管理、草原生态保护等政策，注重草场资源保护和合理利用。农区，依托耕地保护、农田水利建设、土地开发整理等政策，加强高标准农田建设，发展高效现代农业、绿色生态农业，走规模化、集约化、绿色化之路。半农半牧区，优化退耕还林还草类政策，注重生态建设，对退化严重的耕地和草场实施还林还草或休耕退耕，合理轮作优质耕地地。同时，依托产业可持续发展类政策，因地制宜地发展适宜种养结合的家庭经济，优化产业结构。