流域综合治理的业务边界与产业发展思考

田盛华，陈春梅，齐成红，张 鑫，邓海亮

（中交疏浚（集团）股份有限公司，100120，北京）

一、流域综合治理概述

流域综合治理是指在流域基本单元内，规范人类社会对水土资源的开发活动，实现水量水质水生态的去极值化和系统均衡效果。流域综合治理以生态文明思想为指导，综合考虑政治、经济、社会、文化和生态等要素，统筹流域内水资源开发利用、水环境治理改善、水生态构建提升、水安全保障等功能变量，修复受损生态环境，稳定维持流域生态功能，研究和认知流域治理的内在机理和逻辑，探究协调的自然逻辑、行为逻辑和法律逻辑，保护和治理流域内多种资源共生的自然本底，为持续提供优质生态产品、促进流域范围内产业升级和经济绿色发展厚植基础。

流域综合治理是推进我国生态文明建设和贯彻山水林田湖草沙生命共同体理念的重大举措，以水资源、水环境、水生态、水安全承载力要素为约束，在国民经济和社会发展规划、国土空间规划及专项规划的基础上，以区域统筹、水岸共治、两手发力、系统治理的新模式，注重生态环境、水利、市政、景观、航运、交通等多专业的配合与技术整合，科学实施涉及防洪减灾、水土保持、河道整治、水环境治理、水库河道清淤疏浚、生态修复、生态航道建设等多项工程措施和产业结构调整、重点行业整治及流域智慧管理等非工程措施，因而流域综合治理具有复杂性、长期性和系统性的特点。

二、流域综合治理的业务边界和范围思考

以“两山理论”为指引，结合生态文明建设顶层设计要求和新时代治水思路，流域综合治理可概括为在流域单元内以生态修复为先、自然保护为要，构建与经济社会发展相适应的水清岸绿、产城融合的绿色发展模式。从空间布局来看，在充分考虑流域的地域特点和资源差异的基础上，流域综合治理范围可进一步延展至区域和近岸海域，达到陆海统筹、区域流域海域协同治理的效果。

流域综合治理是一项系统性工程，覆盖面广、涵盖要素多，涉及行业和业务众多，常出现业务边界和范围不明确、政策措施不统一、规划尺度及层级不一致等问题，进而影响到项目评价、商业模式和产业开发等方面，最终导致具体项目落地困难。为解决上述问题，本文以国家现行行业标准为基准，研究流域综合治理相关业务的边界和范围，明确各类业务的分类、主要建设内容及相关行业主管部门，建立业务跨行业、跨部门的界定标准，为流域综合治理业务发展提供参考。

根据国民经济行业分类（GBT 4754—2017），流域治理相关业务可划分为水利管理业、水的生产和供应业和生态保护及环境治理业等21 大类，水资源管理、污水处理及其再生利用和水污染治理等41 小类，业务范围基本涵盖水利、园林景观、生态环保和水务市政四大行业，主要涉及水利、水运、水务、市政、生态环保、产业开发和片区综合开发等。

基于流域治理业务和边界范围的初步分析，结合具体项目和全产业链业务发展需求，进一步研究社会资本方参与流域综合治理的业务框架，从流域规模、行业归属、投资规模、融资模式、财政金融支持力度、商业模式、管理模式、投资主体、运营模式、“四性一方案”（“四性”是指必要性、重要性、可行性、紧迫性，“一方案”是指实施方案）评价、社会经济效益评价和风险评估等方面进行全面分析。

三、社会资本方参与流域综合治理的业务框架分析

流域涉水问题的复杂性和长期性决定了流域综合治理需要统筹社会各方力量，与政府部门联动形成合力，在以大江大河重要水系为骨架的国家生态安全战略格局框架下，把握多规合一的战略契机，创造性地开展工作、打通行业壁垒，实现跨行业的资源整合与优势互补，使流域综合治理项目持续产生收益。社会资本在策划、投资、建设、开发运营等环节，要充分发挥主业优势，不同程度和深度参与流域治理业务，与各级政府通力合作，发挥市场配置优势，谋求联盟式协同发展，共同构建产业链，打通资金平衡关隘，实现资金平衡。

社会资本方常以项目投资、建设或运营某一阶段或全过程为重点，对流域综合治理的业务边界和框架缺少系统分析和规划，尤其是对政策风险识别不到位，加上流域综合治理项目以公益性、准公益性为主，相关金融财政支持有待完善，流域综合治理项目往往出现收益不可期、落地不可行、资金不安全等问题。因此有必要对流域综合治理的业务边界和业务框架进行分析，在总结流域综合治理项目经营和发展过程中不同维度问题和难点的基础上，坚持战略引领、需求导向、分层设计、差异化发展、多要素支撑保障和全生命周期管理原则，建立流域综合治理的理论和模型框架、产品技术和服务管理、项目和产业开发、支撑和保障及运营管理等体系，提供行之有效的解决方案，构建流域综合治理的业务框架。

流域综合治理业务框架是分层架构模式，主要包括战略层、需求层、设计层、实施层、全生命周期管理层，其中设计层采用分层设计，主要包括顶层设计层（含规划、设计和投资等）、业务层（含业务、技术、产品、服务和集成等）、实施层（含解决方案、项目策划和实施等）、运营层（含项目运维、平台运营、产业运营和支撑保障），如图1 所示。

图1 流域综合治理分层架构

在流域综合治理业务框架模式下，对流域综合治理项目进行闭环管理，设计阶段实现战略引领，充分考虑需求导向，不同项目阶段实行分层设计、分段而治，不断总结规律，实现流域综合治理模式可复制、可推广。

四、流域综合治理产业模式思考

如前所述，流域综合治理需要统筹包括社会资本在内的社会各方共同参与，而社会资本参与流域综合治理投资决策的关键因素是项目收益，但流域综合治理项目的公益性和准公益性属性又决定其主要提供公共产品与服务，缺乏“自我造血”能力，影响了资本的收益率。因此，流域综合治理能否长效运行，关键取决于是否能够建立合理的产业模式产生项目收益。为保证社会资本投资的基本收益，流域综合治理项目在投资决策中，要根据流域特征和资源禀赋等，针对所涉区域实际情况，设计相关项目产业模式。

流域综合治理的产业发展应遵循国土空间生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，坚持生态、农业和城镇“三区”联动，以治理为突破口，点（水库/湖泊治理）线（水运/水系连通/城市水环境治理）面（片区/区域开发）相结合，带动土地资源（城区土地增值、农村未利用土地开发）、水资源、独特资源（自然资源、文旅资源等）等要素资源价值提升，实现“生态产业化，产城融合化，治理市场化，河湖健康化”。结合流域综合治理的实践，水库和城市是其重要节点。

流域综合治理产业以生态保护修复、产业结构调整、生态产业化、产业生态化推动生态产品价值转化，策划包含城市、水库、湖泊、水系等丰富要素，拥有文旅资源、产业基础、土地资源、自然资源等独特资源，且需求强烈、前期工作基础好的优质产业项目，打通流域治理项目财务平衡缺口与经济效益盈余的鸿沟，解决流域治理资金平衡难题，助力流域区域高质量发展，探索并解决保护和发展相协调等重大战略问题。

流域产业发展模式可进行以下几方面探索。

1.战略协同和政策导向型

紧抓国家重大战略实施契机，发挥社会资本优势，调整产业结构、优化产业布局，推动流域区域绿色发展的同时获取政策优惠，充分利用财政政策，申请流域生态补偿金、绿色发展基金、财税减免和土地等优惠政策。其中，流域生态补偿是当前较为常见的财政资金使用模式之一。当前我国各级政府陆续开展的流域生态补偿机制，由流域治理的直接或间接受益者向其贡献者实施补偿，旨在建立流域内“成本共担、效益共享、合作共治”的长效机制，主要包含央地政府间的“纵向补偿”和流域上下游间的“横向补偿”等。以中央政府转移支付（投资补助）为典型形式的纵向补偿较为常见，但纵向补偿往往只解决部分投资资金来源，对项目后续偿债和持续运营少有兼顾；部分地区已尝试探索流域内省域间、省内市域间横向补偿机制，如下游对上游基于水质水量的生态水费支付机制，基础设施共建共享、财政税收减免以及地区间要素、产业的支持等形式，以流域生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等为依据，向保护者和建设者提供补偿，但目前比较成熟、稳定实施的机制还比较少。

2.流域综合治理项目经营权打包和开发权让渡

流域相关项目特许经营性权打包是指在项目策划和前期工作开展阶段，梳理流域相关资产，重点是可增加项目自身“造血”能力的经营性项目，实现投资收益，将流域综合治理项目与经营性项目整体打包，提高项目本身的盈利能力。

流域综合治理项目开发权让渡是通过市场化手段引入社会资本，由社会资本统一实施流域内所有公益性项目建设。建设期满后，政府让渡一段时期内项目整体开发的特许经营权或以参股的形式参与该类项目的经营管理，如水力风力太阳能发电、工业和城市供水、住宿旅游、水土资源开发、林业、渔业、航运、绿色农业等经营性项目的经营权，转让所得收入用以弥补前期建设实施流域综合治理公益性项目时投入的资金成本。

3.产业融合发展模式

结合京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴等国家战略，聚焦重点区域，坚持山水林田湖草沙统筹规划和系统治理，推进水利、交通、农业、市政水务、文旅等相关产业融合发展，保障防洪、供水、通航等基础设施运营安全和流域生态安全。通过科学规划和顶层设计，明确产业定位，优化产业布局，推进产业融合发展，利用高端先进产业带动低端落后产业，使先进、落后产业相互融合，低端产业成为高端产业的组成部分；以创新带动产业升级，盘活土地、市政公用设施经营权等城市核心资源，实现资产规模和效益最大化，提升产业融合发展速度，提高生态产品产量、质量及附加值，将区位优势、资源优势、生态优势转化为经济优势和发展优势，带动地区脱贫致富和高质量发展。

4.创新驱动发展模式

创新产业功能区片区综合开发模式，坚持“研发优先，技术驱动”，将项目自身开发利益融入产业功能区的整体价值，从流域综合治理的视角构建一个基于“链”的分析框架，从产业链、价值链、创新链、服务链和生态链出发，推动专业领域为导向的开发模式，如以生态环境为导向开发模式（EOD）和以交通为导向的开发模式（TOD）等具备商业价值的开发模式。流域综合治理往往和EOD 模式较为契合，通过生态系统筑底、基础设施升级、产城运营融合，以环境综合治理、城市排水系统厂网一体化建设及片区综合开发为载体，以文旅、康养和高效农业等特色产业发展为支撑，探索生态治理的价值转换路径和定价模式。利用溢价增值部分对流域环境治理与保护投入的反哺，提升改善流域生态功能和国土空间环境，带动城乡区域整体价值提升，推进乡村振兴、新型城市化与城乡统筹发展，实现流域绿色可持续发展。

流域综合治理的产业模式往往是上述几种发展模式相互融合、互为补充的最优组合结果，在项目策划阶段，根据项目性质，区域特征，国家、地区及行业相关政策，积极沟通对接各级政府，发挥双方政策资金支持、资源调动、专业能力等方面的优势，研究商业模式最优方案。