海南自贸港背景下人才引进政策的影响分析

（海南大学 海南 海口 570228）

自《海南自由贸易港建设总体方案》颁布后，海南自贸港建设对人才的需求快速增长，省内及各地方政府开始密集出台相关政策，既要引进外来人才，又要扶持本地人才。在推进人才引进政策的深化改革层面，郑远强、郭军等学者认为，要以用为核心，充分发挥人才效用，通过对人才引进战略、目的、策略、政府角色等关键要素进行包容性的广义化定位，确保海南自贸区赢得并释放“人才红利”，促成人才由“引进来”向“主动来”的转变，实现人才引进效用的最大化[1]。从高层次人才方面来看，我国对高层次人才的培养和引进已经上升到国家战略层面。长远来讲，我国人才培养的战略目标要实现，必须做好自主培养工作，这是国家战略的关键所在，因为核心技术是我们用钱买不来的，也是引不进来的[2]。政策的构成包括了政策制定、政策对象、政策目标和政策工具四个要素，政策的实施效果，在很大程度上会受这些因素内部之间相互作用、相互制约关系的影响。对此，杨山石等学者提出要加强配套政策的实施。不仅要制定紧密相关的政策，还要真正把政策落实；要对人才引进政策开展实施效果评价，对政策效益进行跟踪管理，并作后续评估[3]，从而及时发现实际问题，及时解决问题，避免形成难题，促进这些政策的有效实施。

一、政策对海南政府绩效的影响

（一）政府绩效评估的指标体系综述

政府绩效的具体指标评估是实施政府内部管理的有效手段，政府目标任务的下达、官员和部门的考核，都是通过这些指标来实现的。政府绩效的有关指标，很多时候是与其他地区的比较过程中产生价值，指标一旦出现比较明显的下降，领导、官员及各个部门都会相继面临较大的压力。专家学者对指标体系的设计大多偏重于定性指标的获取，大多是宏观的、笼统的。杨婷、沈杰对我国政府绩效评估体系的现状做出了相关分析，并发现我国地方政府绩效考核评估体系存在着评估考核指标、指标权重设置不合理等问题[4]。在政府绩效评估体系构建途径的研究中，也有学者以权力主体及对象特点角度作为切入点，把政府绩效评估区分为感知型、官僚效率型、决策型、参与型、社会效率型及监督型六种模型，而且能够在实践中找到案例论证[5]。还有学者从绩效主题、维度指标等内容层面界定模式，并试图构建科学优化的绩效评估框架[6-7]。董静在研究我国地方政府绩效评估模式中发现，近年来我国一元化开展绩效评估的例子明显减少，绩效评估出现了各种模式糅合的趋势[8]。在政府绩效评估的主体划分方面，庄国波等学者认为，大数据时代，可以通过相关技术测量和描述政府组织和个人行政行为的过程与结果，从而得到更高效的反馈，使政府绩效评估的主体体系更加合理、指标体系更加丰富[9]。

（二）人才引进政策的衡量指标

由于对政府内部评价如上级部门评价、政府内部自身建设、政府内部制度建设及改革等调研报告难以获取，因此本文确定了要观察的海南政府绩效的八项指标：

1.财政预算情况

地方财政用于社会保障和就业的支出有明显提高。近年海南统计年鉴的数据显示，自2016—2019年期间，省内个人经济收入有明显增长，其中不排除有旅游业的促进因素。

2.统计和信息服务

在海南省内27个市（县）中，能够提供较好的信息服务的地区只有海口市和三亚市，其他24个市（县）（不包括三沙市）没有完善的信息服务机构，而且大部分是由经纪公司给个人提供代办服务。2020年以来，相关信息服务逐渐完善，人才引进程序逐渐成熟。

3.政策出台

2017年，海南省印发了《百万人才进海南行动计划》，政策内容的全面性主要体现在两个方面：一是最大限度地降低人才落户的门槛，比如具有全日制大专以上学历、中级以上专业技术职称、技师以上职业资格或执业资格的人才，可以在海南工作地或实际居住地落户。二是增加人才的落户选择。各类高层次人才、硕士毕业生、“双一流”高校及拥有重大科研成果的创新人才、产品符合重点产业支持方向的创业人才可在海南任一城镇落户。

4.政策变化

在政策制定的过程中，各地方所制定的具体政策情况不一。有的地方只选择了一部分，比如，澄迈县采用了柔性引进人才的方法，引进人才原则上年龄不超过70岁，而且在专业领域也有限定；而有的地方则选择了全部。

5.就业创业

在各地区的就业创业方面，所有的地区（除三沙市）都按照规定允许国内高校获得硕士及以上学位的优秀外国留学生来琼就业创业。

6.文教、卫生和科学的开支能力

根据2019年海南统计年鉴报告，地方财政用于文教、卫生和科学的开支仅455万，在医疗保障领域仅支出了72万，说明有些地方可能存在行政效率低和发展不平衡等问题致使这笔资金没有用到位，各个地方所履行的服务力度明显不同。

7.社会保障和就业的支出

2019年海南统计年鉴报告显示，地方财政用于社会保障和就业的支出资金共计208万（近209万），全省农村最低保障支出5万元，这样的数据与目前海南省人才引进政策的发展目标和规划差距太大。

8.住房与城市发展

在住房建设方面，由于人才引进政策的影响，引进人才住房需求必然会有所增长。

二、人才引进政策的实施效果评价

（一）人才引进政策的现状

自2020年以来，为了给海南省自贸港建设提供人才，包括海口市、三亚市、儋州市、陵水县、白沙等12个市县根据《海南省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》《海南省引进人才落户实施办法》《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》等方案和指示，结合各地实际情况，制定相关人才引进、高层次人才引进办法（试行）、住房保障、社会保险、子女入学及高考优惠政策、高层次人才配偶工作、一次性补贴、岗位薪酬、税收优惠等具体政策。如儋州市围绕建设海南自贸港重点产业重大项目招揽高端人才；陵水县于2021年开展53项“候鸟”人才工作；白沙发布《白沙黎族自治县急需紧缺人才认定办法（试行）》等。上述人才引进政策的相关具体措施，加强了海南省的吸引力，能够在海南自贸港建设初期的大环境下，促进区域人才流动，刺激人才在城市聚集数量的增长。

（二）人才引进政策的实施效果评估

1.模型建立

人才引进政策的实施效果评估所选取的因变量是海南省创新能力指标；因为这一指标的变化能够切实反映海南省在创新驱动发展的形势下、多个产业领域的发展状态，进而推导出海南省在人才引进政策的实施过程中所受到的影响。对于创新能力指标，有学者通过模型优化，设计出了以科技经费投入量、R&D人员数、高等教育专任教师和技术市场人均成交额为要素的区域创新评价系统。国内许多研究常选用专利申请量、专利授权量作为衡量指标，因此这次分析也将沿用此方法。

创新能力指标的影响因素，除了人才引进政策之外，还有研发资金投入、研发人员投入等。此次研究涉及的海南省的发明专利申请、授权数据、R&D经费支出和人员全时当量数据来源于海南省统计局。

2.检验结果

为了观测人才引进政策实施的总体效果，首先在Stata中利用概要统计命令：summarize，通过这个命令可以得到观测案例数、变量的平均值、标准差、最小值和最大值。（见表1）

表1 summarize申请专利数R&D人员全时当量R&D经费支出（亿元）

观测案例数（Obs）分别为各省人才引进政策实施情况（申请专利数量）、R&D资金投入、R&D人员投入在2012—2018年共7年的实例。在变量的平均值（Mean）中，海南近7年申请专利数均值为1912.286，R&D人员全时当量为7527.286，R&D经费支出为19.16亿元。在数值的标准差中，申请专利数的标准差约为716，人员全时当量约为489，经费支出约为4亿元。在这个案例中，申请专利数和R&D人员全时当量为因变量。

假设R&D经费支出对于申请专利数和R&D人员全时当量有影响，在以经费支出为自变量、对因变量申请专利数和R&D人员全时当量进行最小二乘估计的过程中发现，若选定原假设的显著性水平为5%，两者的P值均大于或等于5%，因此接受原假设，R&D经费支出对于申请专利数和对R&D人员全时当量是有显著影响的。

以上检验结果表明，总体来说，海南省颁布人才引进政策后，整体自主创新能力有所提升，这反映在人才引进政策对专利申请数存在正面的影响。可以推测，人才引进政策将对省内总体创新能力发展起到显著的促进作用。

三、人才引进政策的影响

（一）提升竞争力

海南省人才引进政策，不仅涉及全职引进的大师级人才、杰出人才、高层次人才、专业技术人才，还涉及相关的人才引进保障政策，如住房补贴、子女入学、配偶就业、医疗保障等。另外，地方政府竞争的目标有四个：财政支出、公共品供给、经济增长及政府官员激励。地方政府竞争的方式包括公共物品供给竞争、税收竞争和制度竞争[10]。人才引进政策的实施。在一定程度上能够提升各地的业绩，提高当地竞争力，从当地政府角度看，一般不会影响政府运作的效率；但各地会为了政绩的提升而争相提高对人才的吸引力，也会提高各地方之间的竞争力。

（二）加大引才、留才力度

人才引进、落户等保障政策涉及就业、住房建设、学校建设、医疗设施、交通等方面，要推动政策有序实施，各地会根据当地市场需求，改善各方面的建设。如，在住房方面，东方市的人才引进力度较强，利于人才在当地就业落户；在学校建设方面，海口市秀英区已陆续在人才住房附近设立学校，从幼儿园到初中都配套齐全；在交通方面，从自贸港建设到“十四五”开年，省政府着力规划各城市的轻轨建设，以便五年内打通省内交通。近期，海南省相关人才引进政策都是从“吃穿住行”方面为引才、留才、提供良好的条件。

四、结语

在海南自贸港建设的总体发展环境下，海南省内一系列相关人才引进政策，对于重点产业发展、园区发展及政府绩效，都具有促进作用。总体而言，海南省的各项人才引进政策与海南自贸港建设是相辅相成的。由于目前我国人口老龄化现象和人口红利衰减的趋势逐渐显著，海南省内各地政府陆续、紧密地制定人才引进、人才落户、人才就业等政策，从中长期发展的角度看，这一政策是具有连贯性和延续性的。此外，由于对政府绩效的评估工作难以进行，又因为时间有限；因此没有充分条件对海南省人才引进政策的民众意见进行调查，这是本文的欠缺，以后会加以改善。