社会组织参与居家养老服务的规则探析——基于应用规则的逻辑

张桂敏，吴湘玲

（1.北方工业大学马克思主义学院，北京100043；2.武汉大学政治与公共管理学院，武汉430072）

1999年，我国60岁以上老年人口占比10.3%（约1.29亿），标志我国正式步入老龄化社会。截至2019年底，老年人口占比增至18.1%（约2.54亿）；2050年，预计这一数字将达到峰值38.1%（约4.83亿）。人口老龄化程度持续加重且成为今后较长时期的基本国情，给社会主义现代化强国建设带来前所未有的挑战[1][2]。尤其是21世纪，随着深度老龄化社会的到来，政府部门在居家养老服务领域的短板日益凸显，诸如运行效率欠佳、养老资源不足、沟通渠道单一等问题无不掣肘老年群体获得感、幸福感、安全感的获取。作为养老服务供给侧结构性改革的创新之举，社会组织担负起缓解社区压力、纾解养老难题、推动社会治理的责任，成为优化我国居家养老服务的润滑剂。然而，社会组织参与居家养老服务时间较短，在面对养老难题时不免出现无序低效的局面。究其本源，社会组织参与居家养老服务受大量规则的支配，这些规则在极大程度上囿定了社会组织的行为选择。在实践中，这些支配性的规则有哪些？规则之间又遵循怎样的内在逻辑？如何优化当前的这些规则？本文借助IAD框架的应用规则模型，通过对武汉部分社会组织的样本分析，就这些问题提出思考，回应十九届五中全会提出的“实施积极应对人口老龄化国家战略”这一重大议题。

社会组织参与居家养老服务发端于20世纪50年代英国的社区照顾理论。近年来，如何使社会组织参与居家养老服务高效落地，已引起学界广泛关注。梳理既有研究，主要集中于以下维度：一是结合自身的研究领域，借助诸如老龄社会治理、多中心治理框架、嵌入性理论、资源依赖理论、组织功能理论、协同治理理论、福利多元主义、供给侧改革等理论，对社会组织参与居家养老服务作出论断，并达成共识：需充分发挥社会组织的支撑作用，为构建合理的养老服务体系提供有益助力[3]。二是对社会组织参与居家养老服务的优势与困境作出梳理，认为社会组织的加入可以弥补政府养老服务的不足、降低养老服务成本，推动养老服务的人性化、差异化供给[4]，而政府对社会组织管理的适度性问题、社会组织综合能力较弱、制度建设不健全以及传递官僚弊病、稀释归责性、权力寻租等问题成为制约社会组织有效参与的关键因素[5]。三是聚焦于社会组织参与的效能建设研究。正如部分学者所指，社会组织参与居家养老服务是解决养老难题的助推器[6]，政府应理顺与社会组织的关系、给予社会组织更多的政策和资金支持、为社会组织参与创设良好的社会氛围，并加强监督体系的构建，[7]与此同时，社会组织也需练就过硬本领，提升自身综合能力[8]。

纵观既有研究，相关成果具有较高学术价值，对后续研究具有重要的借鉴意义，但仍不乏深入与拓展之处：（1）研究内容重复性较重，多以政府为主体，对社会组织作为独立主体参与养老服务的关注不足，且与人口老龄化的国情特质结合不够紧密，缺乏系统性的理论研究；（2）研究维度多限于理论层面，案例研究数据薄弱，制约社会组织参与养老服务研究的广度和深度，无法实现对养老问题的突破研究。基于此，本文秉持经验研究进路，以具体案例为佐证，聚焦于社会组织参与居家养老服务的运行规则，剖析社会组织参与居家养老服务的内在逻辑，并在此基础上提出优化路径。

一、理论工具：IAD框架的应用规则模型

（一）应用规则模型的内涵

IAD框架，全称制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development），由诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆提出，旨在寻求一套分析各类问题的通用术语，致力于解释包括应用规则在内的外部变量如何影响行动情境、个体面临的激励、结果产出，由外生变量、行动情境、行为主体、互动模式、潜在结果等元素构成。自20世纪80年代至今，IAD框架已成为管理学、经济学、社会学等学科较具竞争力的理论工具。在IAD框架中，应用规则是分析行动情境最为核心的外部变量，指行为主体普遍接受的对于什么行动是必须的、禁止的和许可的，以及违反规则时会遭受何种惩罚的强制性规定，既包括正式的书面规则，也包括社会习俗等非正式规则[9]。对行为主体进行分析的第一步便是理解其做选择时面对的规则。从影响行动情境的视角看，应用规则分为位置规则、边界规则、权威规则、聚合规则、范围规则、信息规则、收益规则等七大类（图1）。七大应用规则被看作一个协作的整体，对行动情境具有连锁式影响，通常任一应用规则的改变都会使行动情境发生变化。换言之，若要维持居家养老服务供给的向好趋势，重中之重是明确居家养老服务情境中的应用规则并加以优化。

（二）应用规则模型的适用性

最初，应用规则模型被用于大都市公共服务的经验研究，旨在厘清行为主体之间的互动模式。随后，国外学者将其扩展至公共池塘资源，诸如森林资源、灌溉系统、草原以及渔场等领域。国内学者李琴（2014）最早基于这一模型，结合湖北、陕西等地调研，深入分析了农村妇女参与村级治理的应用规则[10]。聂飞（2015）基于豫西H村留守家庭离散的实地调查，从应用规则入手探究农村留守家庭离散的制度成因，解释了家庭离散为何是制度性离散[11]。何凌霄等（2017）借助应用规则模型考察了制度规则、干群关系及二者交互作用对农户管护意愿的影响，指出制度规则和干群关系影响集体行动的信任与合作，进而破解了农村基础设施管护行动的困境[12]。发展至今，应用规则模型不仅被用于宏观层面的公共服务、森林资源等，还用于中观层面的基础设施维护、住房政策变化，以及微观层面的农民工子女高考制度、农村家庭离散等等；不仅适用于发达国家，也同样适用于发展中国家。使用应用规则模型分析的问题包括评估问题、原因分析、机制探索、政策研究等方面。这些应用研究为本文提供了坚实的理论基础。基于此，笔者借助应用规则模型对社会组织参与居家养老服务的规则进行针对性分析，旨在对参与背后的逻辑及实际效果作出解释，探索社会组织参与的优化路径。

图1 影响行动情境的应用规则

本文的案例材料皆来自笔者和团队于2019年8月至2019年11月在武汉市的田野调查，借助民政部有关养老服务的课题，对道能义工服务中心、爱心天使社工服务中心、逸飞社工服务中心等组织进行多次走访调研，并对社区居民、老年群体、组织负责人、政府相关工作人员围绕国家政策、组织机构、服务内容、服务效果等进行半结构式访谈，获得了大量一手资料，为本文提供了丰富的现实性佐证。

二、现实语境：社会组织参与居家养老服务的运行规则

应用规则作为影响行动情境的基础性结构要素，除包括成文的制度规则外，还包括一些非正式规则，如地方谚语、习俗惯例、道德观念等。实地调研发现，在社会组织参与居家养老服务的行动情境中，应用规则彼此之间盘根错杂，理清各自的内在逻辑极为重要。

（一）边界规则：社会组织的进入和退出

边界规则界定参与主体进入或离开的条件，首先表现为一种“邀请”，即具有特定身份的参与主体“邀请”其他组织或个体以事先确定好的身份进入某一情境[13]。在居家养老服务供给中，社会组织可以邀请其他主体共同参与服务供给，以整合优势资源提高供给效率。例如，道能义工服务中心是武汉一家颇负盛名的社会组织，致力于为老年人提供助餐服务，在访谈中，组织负责人F告诉我们，中心起初只依靠自身的志愿者进行送餐服务，但发现志愿者经常出现短缺，于是积极邀请其他社工机构为其提供专业化的指导，吸纳其他志愿者、草根组织，借助外力解决人手短缺、资金不足、效率低下等难题。

其次，边界规则还表现为一种“竞争”，即参与主体以竞争性的方式取得特定身份[14]。2014年，财政部、民政部、工商总局等部门联合颁布《政府购买服务管理办法（暂行）》（该暂行办法已于2020年3月1日《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）生效后废止），规定政府可通过公开招标、邀请招标、竞争谈判等渠道进行服务购买。政府开始试点购买养老服务，社会组织以竞争的方式进入居家养老服务领域。值得注意的是，受制于居家养老服务发展时间短和社会组织自身不健全的双重消极影响，竞争性购买方式较少，多是已进入养老服务领域的社会组织邀请其他主体参与。若社会组织完成服务使命，则该组织就有机会获得其他承接服务的机会；但因组织能力、外界不可抗的因素无法完成合同任务时，则面临退出居家养老服务舞台的风险。

（二）位置规则：社会组织的数量和职位

位置规则规定行动情境中参与主体所处的具体位置以及每一个位置上的数量，连接参与主体与可能容许的行为。在居家养老服务的供给中，社会组织主要以服务承接者的身份进入居家养老服务情境。其中，承接者可以是单一社会组织也可以是多个社会组织的联合。例如，爱心天使社工服务中心是武汉一家专门为弱势群体提供社会援助、心理咨询等服务的社会组织，该组织负责青山区工作的员工L透露，组织在获得养老服务承接者的资格后，主要以“一己之力”为老年人提供精神慰藉、法律咨询等服务；武汉逸飞社工服务中心是一家为老年人提供临终关怀、心理辅导的民办社会工作服务机构，机构内负责集贤里社区老年服务的领导J表示，受迫于有限的人员和资金，机构通常只派一人负责一个社区，开展活动多是链接其他社会组织的资源，形成多个社会组织协同合作的治理格局。

（三）权威规则：“路径依赖”和委托代理关系下的选择行为

权威规则说明的是参与主体可以选择的行为，即规定参与主体可以做什么、不能做什么、禁止做什么，其最显著的特性是深受国家政策影响，遵循特定的“路径依赖”。“路径依赖”是指“人们一旦选择了某个体制，由于规模经济、学习效应、协调效应、适应性预期以及既得利益约束等因素的存在，都会导致该体制沿着既定的方向不断地自我强化。”[15]计划经济时期“强政府、弱社会”的家长管理模式导致社会组织先天发育羸弱、自治能力不足；改革开放以来，社会组织虽获得长足发展，但深层次的“路径依赖”依旧存在，影响社会组织作为独立个体参与居家养老服务的供给[16]。例如，道能义工服务中心在服务供给中必须在国家积极应对人口老龄化的整体部署下行事，如果缺乏权威规则，即便其有为老助餐的想法，也会因政策环境的不确定性无果而终。

此外，权威规则与位置规则也相关，依据委托—代理理论，政府属于服务委托方，社会组织属于服务代理方，社会组织需遵循政府规定提供养老服务，自主程度偏低。访谈中，政府工作人员告诉我们，在向社会组织购买居家养老服务项目时，他们一般都会对服务的内容、期限、资金等做出详细限定，虽然社会组织可以就具体内容提出协商，但在现实情境中，社会组织话语权有限，多限定在政府要求的范围内提供有限服务。

（四）聚合规则：养老服务类型和社会组织自身资源的合力

聚合规则是指处于某一身份状态的参与主体对结果的控制程度，表现为决策权和控制力[17]。在当前国家管理体制下，社会组织缺少完全的决策权和控制力。政府与社会组织的关系本质上属于委托—代理关系，社会组织需在政府囿定的养老服务类型中取舍，无法自由选择养老服务类型，导致社会组织对居家养老服务的决策权被制度性削弱。同时，受限于组织资源的有限性，社会组织必须对养老服务供给的项目、形式、流程做出理性抉择，多是聚焦于自身可以做且能够做好的领域，借此提高对养老服务的控制力。例如，政府向道能义工服务中心购买的是为老助餐服务，因此中心必须围绕这一项目展开活动，而精神慰藉、生活照料、家政服务仅体现为一种溢出效应或延伸产品。

一言概之，包括决策权和控制力在内的聚合规则取决于政府购买居家养老服务的具体类型与社会组织自身资源二者的合力，二者叠加产生一系列的治理效果。

（五）范围规则：社会组织提供养老服务的社会空间分布

在特定的行动情境下，一定的行动必定带来一定的结果，范围规则即用以说明这些行动带来的可能结果。在现实实践中，社会组织参与居家养老服务的范围规则主要体现为一种社会空间分布，即社会组织是否必须参与居家养老服务的供给以及参与的最终结果。

武汉是较早进入老龄社会的城市且老龄化程度严峻。2016年，武汉成为全国居家和社区养老服务改革试点地区；截止到2018年底，创建“老年宜居社区”600余家。实地走访发现，在“老年宜居社区”创建中，居家养老服务的供给并非只有社会组织参与，企业也可以通过政府购买的方式进入居家养老服务领域，为老年人提供特定养老服务。此外，社会组织参与居家养老服务是否就一定能够达到供给要求，满足老年人的养老诉求，完成政府的购买任务，均具有很强的不确定性，即养老服务的高效供给、低效供给甚至无效供给都可能是社会组织参与居家养老服务的潜在结果。爱心天使社工服务中心的负责人告诉我们，在经过几次竞标之后，其在为老年人提供精神慰藉服务时并未取得理想效果，正计划逐步退出养老服务领域。

（六）信息规则：信息的不完全

信息规则确定决策点上每个位置可用的信息，涉及信息传播渠道和信息交流的频率、准确性等，可以揭示其他参与主体的以往行动，帮助参与主体寻找可信的合作伙伴。在居家养老服务的供给中，信息规则最突出的特质是信息不完全，具体表现在以下两方面：

第一，地位不平等导致信息不完全。在居家养老服务领域，政府与社会组织之间多是一种管理与被管理的关系，社会组织难以拥有平等的话语权与政府部门进行协商沟通，难以获取有关养老服务的完全信息。在信息不完全的情境下参与居家养老服务，社会组织掌握的信息多少以及信息的重要性就成为服务供给成功与否的关键[18]。第二，经济人假设导致信息不完全。“经济人”假设认为，大多数情形下每个组织或个人主要考虑自身效用最大化[19]。社会组织参与居家养老服务的行动情境复杂多变，不同治理主体不断涌现，再有外在因素的叠加影响，社会组织很难预测服务供给的最终成效，此时“搭便车”“机会主义”等投机心理开始滋生。例如，道能义工服务中心在对接部分社区时，社区居委会为了自身利益经常干预组织的运营管理；部分居民和老年人也会不顾他人利益诉求，通过欺骗或隐瞒的手段实现自身利益最大化。这些情况都进一步加剧信息的不完全，信息不完全又反过来增加社会组织参与居家养老服务的治理难题。

（七）收益规则：基于交易成本费用的考量

收益规则是基于行为选择产生的结果所带来的回报和制裁，即有关参与主体收益与成本的规定[20]。在理性经济人的假设下，政府购买居家养老服务总希望以最小成本获取最大的公共收益，收益和成本的考量成为其制定政策的重要衡量标准；社会组织尽管具有非营利性、公益性等特征，但在参与居家养老服务中也具有趋利避害的本能，在成本与收益的考量中通常也会选择对自身最有利的方案，这意味着它们在参与居家养老服务中尽管有志愿服务精神，但可能因为高昂的运营成本或高风险的投入望而却步。例如，道能义工服务中心负责人F回忆，在发展中组织也尝试过免费提供精神慰藉、上门服务、医疗帮扶等养老服务项目，但受限于经济实力，最后还是项目“做减法”，只专注为老助餐；爱心天使社工服务中心因为运营成本的限制不得不选择退出居家养老服务的舞台。

三、内在问题：社会组织参与居家养老服务规则存在的障碍

依托应用规则模型，静态分析社会组织参与居家养老服务的现实语境，不难发现应用规则背后隐藏的社会组织参与居家养老服务未达到理想成效的阻碍因素主要体现在以下几点：

（一）边界规则与位置规则背后的选择标准不够细致

在边界规则的分析中，《政府购买服务管理办法（暂行）》和《政府购买服务管理办法》仅对社会组织参与居家养老服务的资质作出了原则性、系统性的规定，并未有严格的、可量化的选择标准。这使得政府对社会组织的选择拥有较大的自由裁量权，如果这种自由裁量权得不到合理规制，必然会出现权力寻租、暗箱操作，使社会组织参与居家养老服务流于形式，难以取得实质性成效，甚至损害社会公共利益。

在中国长期计划经济的影响下，社会组织整体发育不理想、先天性羸弱，且彼此资质差距明显，无法形成良性的竞争市场。换言之，社会组织作为服务承接者进入居家养老服务领域基本属于非竞争性的定向委托。笔者对武汉市多个区的居家养老服务中心走访发现，政府在选择服务承接者时，多数会根据与社会组织的亲疏远近直接委托某一社会组织参与养老服务供给，形成利益共谋，致使选择程序流于形式化。

（二）权威规则背后的法律制度建设滞后

当前我国在社会组织参与居家养老服务方面的法律制度存在明显短板，政府没有强健的制度保障和政策支持，从而制约社会组织能力的高效发挥，此外，法规政策的协调性、可操作性也有待增强。

首先，有关社会组织的立法滞后，制约社会组织的健康发展。我国对社会组织的登记管理多年来一直沿用“双重管理体制”，尽管2013年规定部分社会组织可直接登记注册，但并没有明确社会组织在社会治理中的具体角色，对社会组织的长远定位和整体规划目前也没有指导部署，消解社会组织参与居家养老服务的积极性。其次，有关政府向社会组织购买居家养老服务的制度缺乏可操作性[21]。《政府购买服务管理办法》规定，购买主体和承接主体签订的合同时限一般不超过1年。然而，在社会组织事先并不了解社区老年人的基本情况和养老诉求的前提下，要做出针对性、可操作性的服务供给方案，社会组织面对的压力和挑战可想而知。走访中的社会组织均表示刚与老人建立友好信任关系，合同就到期，无法积累长期发展的经验，影响养老服务供给的长效性和可信性。

（三）聚合规则背后的服务类型难以确定

前文可知，社会组织的价值偏好和资源存储会影响养老服务类型的确定。然而，服务类型难以确定与老年人养老需求的主观性也具有直接关系。在界定居家养老服务的具体项目时，养老需求本身就属于众口难调的主观偏好，老年人对养老需求是一种宽泛的、含糊的且常常伴有偶然性的需要[22]。正如正统经济学家所言，“需要本身具有强烈的主观性，等同于偏好或需求，基本需要的客观性令人迷惑。需要不能被赋予合理的跨文化内涵，但是人们却认为在不同的道德传统中，需要各不相同……各种价值观之间存在着深刻的分歧”[23]。需要的主观偏好性所导致的内生性问题在现实中很难找到妥善合理的处理方法，不可避免导致养老服务类型的难以确定，加大养老服务供给难度。

（四）范围规则背后的资金保障缺乏

在社会组织提供养老服务的社会空间分布上，社会组织的治理效果除受政策的制约外，更体现在资金的保障方面。目前，社会组织的资金主要来源于社会捐赠、组织服务费、政府财政补贴。其中，社会捐赠稳定性差，加之近些年一些公益活动暴露出的公益丑闻，如郭美美事件、善款挪用、诈捐门等，严重挫伤社会公众的捐赠热情；组织服务收费多属低偿服务，仅限于维持日常性的工作运转；政府财政补贴具有一定的门槛，补贴资金只能用于特定项目，且具有审批滞后性，无法及时解决社会组织的“燃眉之急”[24]。总之，多数社会组织的资金存量远无法维持自身正常的发展需求，更不用说满足老年人特殊的养老诉求，资金匮乏限制社会组织参与居家养老服务的能力和范围，影响其参与的积极性。据道能义工服务中心负责人F透漏，组织的资金65%被用于人工管理，用于组织发展的资金仅占10%，同时政府补贴的资金金额较少，也不具有持续性。可见，社会组织若想发挥对养老服务的支撑功能，面临的压力和挑战不言而喻。

（五）信息规则背后的居民信任不足

我国根深蒂固的“家长式”管理模式长期占据公众的思想观念，公众习惯性依赖政府，排斥社会组织，影响社会组织参与居家养老服务的积极性。如果社会组织与社区居委会在同一场所办公，公众的第一印象是社会组织隶属于政府部门，是政府的办事机构。也有部分公众认为，社会组织只是打着公益性的幌子，实际属于营利性的市场企业，甚至可能借助政策资源攫取更多利益。公众对社会组织的服务定位持怀疑态度，这对社会组织开展活动产生消极影响，消解社会组织参与的内生动力。例如，爱心天使社工服务中心的工作人员反映，在刚开始为老年人提供心理疏导和法律援助时大多情况下都被拒之门外，社区居民对其极不信任，老年人极少参加，严重挫伤了社会组织的服务积极性。

整体来说，在居家养老服务供给中，社会组织、政府、社区居民三者之间并未形成良性的互动沟通，导致社会组织参与的信息不完全，极大削弱了社会组织的参与成效。

（六）收益规则背后的社会组织理念存在偏差

组织理念决定组织的发展方向。目前很多社会组织的定位存在偏差，以致在居家养老服务中经常出现“一鼓作气、再而衰三而竭”的服务状况。例如，道能义工服务中心尽管有多年的养老服务供给经验，但在参与初期，组织定位曾一度混乱，后经及时摸索和调试，才聚焦于为老助餐服务。然而不可否认的是，投机心理在部分社会组织中仍普遍存在，要么以追求经济利益为主，要么以获取政府补贴为目的，这些想法和做法导致社会组织参与居家养老服务最终都以失败告终。此外，社会组织整体发展能力羸弱，自我管理制度不健全，工作大多较为随意被动，加之外部规范制度缺乏，一些社会组织对政策的落实存在投机心理。值得注意的是，现阶段社会组织普遍存在一种思想误区，即“社会给钱才能做，社会不给钱就不能做”，如何跳出这一怪圈，树立正确的价值理念，从单纯做公益活动到公益事业再做成公益产业，是社会组织亟须思考和解决的难题。

四、优化路径：完善社会组织参与居家养老服务的规则

对社会组织参与居家养老服务的规则加以研究是实现居家养老服务顺利推进以及良好社会治理的最佳途径。然而，目前社会组织参与居家养老服务离这些目标还相距甚远，各种应用规则的制定落实还不尽完善，需进一步聚焦选择机制、参与制度、结果反馈、筹资渠道等层面，对优化社会组织参与居家养老服务的规则做出尝试性探究。

（一）囿定边界规则和位置规则，打造竞争型的选择机制

营造市场化驱动的竞争氛围是提高社会组织参与居家养老服务成效的有效途径，可以使社会组织以更加积极、理性的姿态参与养老服务。

第一，政府部门应强化竞争意识。首先，树立正确的竞争理念。竞争不等同于矛盾和冲突；相反，良性竞争之下脱颖而出的社会组织更为优良。政府部门需立足人口老龄化的基本国情，用长远的战略眼光看待养老问题，使部门人员认识到市场化改革对平衡政府、社会组织、老年群体之间利益的重要性。同时，政府要杜绝“门户之见”，尤其要杜绝“任人唯亲”，明白“选才贵广”，谨守公权与私权的边界，切忌任意扩大强制性权力，以期觅得合适优秀的社会组织。第二，细化选择条件，科学确定竞选主体。除了诸如机构设置、财务基础等原则性条件之外，应具体化到社会组织承接的养老项目，确保精准服务，并对服务资历和服务效果进行考察，避免竞选主体评定的随意性和主观性。第三，建立社会组织陪审制度，引导社会组织积极参与竞争。托克维尔谈及陪审制度的政治效用时，指出陪审员参加的法庭是所免费学校，“向人民传授治国艺术，培养公民的守法精神”[25]。借此，在政府向社会组织购买养老服务的评标环节中，可邀请相关领域的同行加入陪审，作为旁观者参与评标。当社会组织对整个竞选过程有了全面正确的了解之后，才会放下疑虑积极参与居家养老服务，竞争型选择机制才能逐步构建，进而保障养老服务的供给质量。同时，注重对陪审制度的反馈，适当加以修正和完善，确保社会组织参与的长效性。

（二）提升权威规则，健全规范化的参与制度

规范化的参与制度是社会组织参与居家养老服务的基础条件，具有杠杆撬动的功能。如果没有规范化的参与制度保驾护航，社会组织在居家养老服务供给中必然表现出偶然性和随意性，难以获取社会公众的信任，社会组织参与居家养老服务最终也无法取得实质性的进展。

第一，制度设计应广泛听取社会组织的意见，“赋权”社会组织。所谓“赋权”，是指社会组织要参与到有关社会组织参与养老服务的法律法规的制定、实施和监督之中。只有确保社会组织的话语权，法律制度才能切实反映和符合社会组织以及老年群体的合法权益，进而有效调动社会组织的积极性与主动性。第二，养老服务的对象是一个特殊群体，多数失去劳动能力、退休金微薄且身体状况每况愈下，这些都会给社会组织的资金回笼带来压力，需要社会组织具有强大的恒心长期无私投入。面对这份理应政府承担的社会责任，政府务必加强政策性的支持和监督力度，例如，细化政策法规，确保指导规则的精准性等；加大对居家养老服务的资金投入和设施支持，为社会组织提供适当的场地空间和人才储备，引导社会组织积极参与[26]。第三，在顶层设计上应确保社会组织的知情权、表达权、监督权，明确社会组织的职责功能，构建包括上述内容在内的更为全面系统的社会组织参与体系。

（三）明确聚合规则，注重治理结果的反馈

治理结果直接体现为提供的服务类型是否符合老年人的养老诉求，因此，治理结果的反馈不容忽视。社会组织参与居家养老服务不在于对结果的单纯性描述，而是通过结果分析，为以后的参与提供经验，实现高效服务。

第一，将治理结果反馈给社会组织，使其了解自身在参与居家养老服务中的成效与不足。针对成效，及时总结经验，扩大品牌信誉度；针对不足，客观对待，“有则改之，无则加勉”。第二，将治理结果作为今后社会组织能否提供养老服务的参考依据。改变只注重对承接者的选择、忽视结果的做法，在追求选择公平的同时注重结果导向，根据治理结果决定购买居家养老服务的数量、资金补贴力度、社会组织的运营资格等。例如，对于服务高质高效的社会组织适当加大资金补贴力度；对于服务质量差、效率低的社会组织则给予一定惩处。但对社会组织进行惩处时，要注意方式方法的运用，给予社会组织必要的尊重。第三，将治理结果列为社区居委会的绩效考核指标之一。在居家养老服务中，社区是社会治理的最后一公里，将治理结果和社区居委会的政绩挂钩，有助于提升社区居委会的责任感，提高行政服务效能。区级政府可以以此为切入点，一来奖励在居家养老服务中工作优异的单位和个人，二来纠正部分社区居委会不作为、慢作为的现象，从而保证社会组织参与居家养老服务可以顺利推进、老年人宜居社区可以顺利创建。

（四）确保范围规则，拓展养老资金的来源

2013年以来，中国社会组织开启转型模式，募捐市场发生改变，政府开始鼓励社会组织适度市场化，社会组织的筹集市场得到进一步开放。如何借助这一大好东风，拓宽资金来源渠道？对此，可通过转变政府、市场和社会组织的筹资理念，引入“众筹思维”搭建协同可持续的筹资模式，避免爱心孤岛。

第一，政府财政兜底，确保基础性。政府作为最直接、最主要的经济后盾，需持续加大对社会组织参与居家养老服务的财政投入，补齐民生短板。例如，在政府购买居家养老服务中，减少一些官办化的官僚作风，有意识地下放筹资权限；在原来税收优惠的基础上适当取消某些税收，给养老服务项目配置一定份额的奖金，以奖代补，通过制度化的资金支持提高服务品质。第二，社会组织“造血”，确保长期性。在社会捐赠和政府投入不确定的情况下，开发可持续性的营利服务，扩大自创性收入，是未来社会组织筹集资金的趋势。一方面，提供适当有偿服务，降低运营成本，弥补开支缺口，为实现组织使命储蓄资本；另一方面，开展适当的经营活动，如效仿博物馆经营礼品店向参观者出售纪念品，通过市场化扩大资金来源。第三，其他力量“输血”，确保高效性。其他力量主要包括企业和个人：其一，与企业合作，联合募资，扩大资金来源。企业可以借助社会组织的良好形象和亲民优势，传播企业文化，扩大自身知名度；企业为社会组织注入资金，双方实现互惠双赢[27]。其二，拓展个人捐赠，提升个人捐赠积极性。首先，激发社会公众的捐资热情，提高其对社会组织的认同度和信任感；其次，明确捐赠者的心理动机，对症下药，通过回访和答谢捐赠者乃至邀请捐赠者参与社会组织的公益活动或担任荣誉性职务等方式，使捐赠者产生“共情”心理，促使个人捐赠常态化。

（五）完善信息规则，营造支持型的社会氛围

提高家庭、社会、政府对社会组织参与居家养老服务的支持力度，不仅是一项重要的基础性工程，也是保证社会组织参与居家养老服务能够取得良好成效的充分条件。

首先，居家养老服务作为一种准公共物品，完善居家养老服务基础设施，加强公共服务能力建设，政府责无旁贷。通过提供优质高效的养老服务和养老产品，提升老年人及家庭成员对生活空间的满意度，从而为社会组织进入社区减少阻力。同时，政府要发挥兜底功能，在满足老年人基本养老服务需求的基础上，合理运用市场规则，通过养老服务货币化形成养老服务市场化。其次，创建老年宜居社区，不仅要重视硬件设施的支撑作用，而且要注重软文化的支持功能。对此要大力宣传孝道文化和家庭传统美德，建立适应新时代的以义务性、自律性、互益性为特点的“新孝道”观念，培育尊老养亲的社会舆论氛围，尽可能避免因尊老敬老问题引发的社会矛盾。再次，进一步激发老年人及家庭成员对社会组织的关注热情，充分发挥老年人的余热效应。强化老年人与社会组织、家庭与社会组织之间的互动，使他们充分了解社会组织，进而提高对社会组织的认同感和信任感，提升对社会组织的支持度。最后，社区居委会应有意识地鼓励、协助社会组织开展丰富多彩的老年文化活动。引导社区居民积极参加，发挥社区居民的主体性作用，使社区居民和社会组织在互动中逐渐增强彼此之间的了解与信任。

（六）规范收益规则，成立养老服务行业协会

合理的组织形式可以避免社会组织参与的盲目性、低效性等问题。制度经济学认为，社会组织的利益获取能力并非取决于成员的多少，而是组织化的程度，也即，社会组织的整体实力越强，社会组织参与居家养老服务的成效越显著。因此，成立社会组织养老服务行业协会并明确其具体职能，是规范社会组织参与居家养老服务收益规则的组织保障。

地方政府应该积极成立社会组织养老服务行业协会，通过政府引导、组织自发管理，将不同理念、不同利益诉求的社会组织组织起来，通过组织化的途径实现社会组织的有序有效参与；提升社会组织的话语权，为其提供一个正规化的利益表达渠道；加强社会组织之间的交流合作和资源整合，改变当前碎片化管理的现状[28]。概而言之，成立社会组织养老服务行业协会，一方面，可以消除信息壁垒、项目雷同、资源重复浪费等现象，提高社会组织的整合度，确保社会组织参与居家养老服务取得最大成效；另一方面，有助于增强对居家养老服务理念的认同，通过行业协会放大社会组织的影响力，进而提升政府和居民的认可度，在居家养老服务的供给、评估、运行等方面确保社会组织的合理收益。

五、结语与思考

十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，首次将应对人口老龄化上升为国家战略。社会组织参与养老服务是应对人口老龄化的创新之举，其是在国家倡导养老服务社会化与西方国家先进经验的基础上发展而来，也是建设服务型政府和老年友好型城市的必然选择，更体现为习近平新时代中国特色社会主义背景下一种“共建、共治、共享”的社会治理理念。本文遵循田野调查的一般路径，以武汉市部分社会组织的实践为佐证，聚焦社会组织参与居家养老服务的规则，对规则分类、运行逻辑、优化路径等进行了细致探究。其中，IAD框架的应用规则模型为本文从边界、位置、权威、聚合、范围、信息、收益等七大规则回应“实施积极应对人口老龄化国家战略”的重大议题提供了可操作性的理论框架，将社会组织参与居家养老服务的运行逻辑明晰化，并对内在问题加以实证分析，为提升社会组织参与的整体效能，从打造竞争型的选择机制、健全规范化的参与制度、注重治理结果的反馈、拓展筹资渠道、营造支持型社会氛围、成立养老服务行业协会几个层面提出完善社会组织参与的规则，对社会主义现代化强国建设具有现实指导意义。

此外，需要提及的是：当前，社会组织因灵活性、志愿性成为政府、市场之外的“第三方治理主体”，在填补现有养老资源供需缺口方面发挥着不可替代的支持性功能，如何定位社会组织参与养老服务的落脚点？怎样实现社会组织与政府之间的良性共赢？在当前养老服务社会化的浪潮中，社会组织是否“名副其实”真正担负起时代交与的重任？等等。这一系列问题仍有待进一步思考研究。