推进国民融合的反向混改模式

□ 石颖

《国有企业改革三年行动方案（2020-2022年）》将“积极稳妥深化混合所有制改革”作为改革重点领域之一。当前推进的混合所有制改革以国有企业引入非国有资本这一正向混改为主，而对于国资入股非国有企业反向混改趋势争议颇多，从而引发“国进民退”“国退民进”大讨论。实际上，在改革开放40多年的历程中，国有经济与民营经济相辅相成、取长补短、共同进步，国有资本与民营资本融合发展已是大势所趋。

当前，如何通过推进反向混改，探索形成国民融合发展的新生态，实现“国”“民”携手共进，是下一阶段国企混改需要重点关注的关键问题。

反向混改是混改的一个方向

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”非公有资本包括了民资、外资以及员工持股。从当前混改推进的趋势来看，国有资本与非国有资本的混合主要围绕着国有企业积极引入非国有资本的方向进行。

实际上，一方面，混改界定决定了国有资本与非国有资本混合流动的双向性。混合所有制经济是国有资本、集体资本、非公有资本的混合状态，对于混改方向并没有明确指向。也就是说，既可以是国有资本引入非国有资本，也包括其积极入股非国有资本，这样才可称之为“交叉持股、相互融合”。另一方面，混改目标决定了国有资本入股非国有资本的合理性。新时代推进混改的目标，是实现各种所有制资本“取长补短、相互促进、共同发展”。国有资本更具资产优势、技术优势、人才优势、信誉优势，民营资本更具机制灵活、创新活力、管理效率优势，国有资本入股非国有资本，可以利用自身优势来带动民营企业发展，更好发挥国有经济的引领和带动作用。因此，混改应是一种双向流动，既包括了非国有资本入股国有资本，也包括了国有资本入股非国有资本。

推进反向混改的三个关注点

推进反向混改需进一步凝聚共识，洞悉对国企“走出去”产生的影响，妥善处理与入股民企的关系。

一是反向混改共识有待进一步凝聚。党的十八大以来，随着中国经济发展进入新时代，国有企业改革也进入以混改为突破口的新阶段。对此，学术界一直有诸多争议，社会各界也存在担忧，担心混改会导致新的“国进民退”或“国退民进”。实际上，混改具有双向流动性，对于反向混改的前景要保持乐观，格外重视化解可能存在的舆论导向，赢得社会对反向混改的共识与认同。

二是混改企业“走出去”可能受到不利影响。近年来，竞争中性原则逐渐成为发达国家约束发展中国家国有企业经营行为的“谈判武器”。以美国为首的西方国家在国际组织相关研究、区域贸易协定规则中设置国有企业规制章节，对原本国有企业的内涵和外延进一步扩张，对我国国有企业“走出去”形成障碍。因此，反向混改需特别注意确保公平竞争的市场环境，使市场主体公平自由参与竞争，增加国有企业信息披露的透明度和及时性。

三是处理同入股非国企的关系难。民营企业的优势在于机制更加灵活，更早嗅到风险，更快调整市场策略。在国资入股部分民企已存在相应趋势的前提下，接下来的挑战在于，国企将如何处理与其入股民企的关系。如果国企控股或派出人员到民企就职，如何确保民企效率？如果国企不派出管理人员，又如何确保国有资产保值增值，而不会出现利益输送现象？此外，很多国资入股民企的案例存在本地化现象，本地国有资本入股本地民企，可能存在高估资产等道德风险，或引致其他风险。

推进反向混改的三个着力点

改革不能因噎废食，应积极探索反向混改的有益经验，寻求国有资本与优质民营资本的有机结合，形成混合所有制共融发展的新生态。

理性看待国有资本入股非国有企业，着力增强国有经济的“五力”。一是鼓励国有资本入股发展潜力大、成长性强的非国有企业。国有企业布局具有导向性，要针对投资对象展开全面调查，更多布局入股新一代信息技术、生物技术、新能源新材料等前瞻性战略性行业，鼓励入股发展潜力大、成长性强的非国有企业，引导科技创新产业化，引导和带动社会资本共同发展。二是防止互联网平台垄断，维护公平竞争的市场环境。一些互联网平台企业发展速度很快且未来成长空间大，但不能放任其无序扩张而脱离监管，从而引发潜在系统性风险。国有企业作为有影响力的积极股东，应着力推动平台企业依法合规经营，提高产品和服务质量，预防平台经济领域的垄断行为，促进整体市场的有效竞争，促进线上经济健康可持续发展。三是国有资产入股非国有资本应着眼于国民经济高质量发展。国有资本投资运营公司、国资基金要高度重视和大胆拓展投资入股非国有企业的新路径，充分发挥其资本运作平台作用，发挥投资效率高、辐射广的优势，在股权投资企业中不追求绝对控股，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

以市场化方式推进反向混改，进一步激发各类市场主体活力。一是通过市场化方式推进反向混改。国有资本更多采用认购股份、股权置换、并购认购可转债、引进外资、PPP以及员工持股等市场化的方式操作，且不应该承担太多政策性任务，以免出现道德风险。通过产权、股权、证券市场发行和合理确定资产价格，通过产权交易市场、证券交易中心区进行股权的让渡和出让，避免国有资产流失。二是充分利用国资基金推进反向混改。中央及地方国企改革基金正加快落地，除了国家组建的千亿规模航母级基金群外，地方国企改革基金也在加快组建和布局。应充分利用国企改革基金等国资基金反向混改民营企业，进一步拓展与民营企业的合作共赢渠道，放大国有资本功能，优化国资布局结构，实现国有资本保值增值，进一步激发资本市场活力。三是加速向以“管资本”为主转变。混合所有制企业监管要向以“管资本”为主转变，向资本运作、产权管理、价值投资转变。监管当局不再以具体的企业管理方式参与企业运营，而是以财务投资者身份、以资本运作方式来推进改革。

不断健全市场化经营机制，激发混合所有制企业的内生动力。一是构建权力制衡体系。将单一股东、单一所有制改制成为混合所有制结构，让国有资本、非国有资本参与进来，充分发挥国企、民企各自优势，真正构建出科学规范的权力制衡体系，避免形混神不混，防止名混实不混，提升混改质量、层次与深度。二是优化股权结构和治理水平。国有资本入股可能会改变民营上市公司的股权结构，股权结构的变动会对公司治理结构产生不同的影响。把优化股权结构作为核心工作，避免“一股独大”，以此为基础完善治理结构，提升公司治理水平。三是加快转换经营机制。混改后要及时转变和完善经营机制，更好地发挥混改的积极作用，使混改这一企业“基因改造技术”成为国企转变经营机制的重要途径，重点是要积极探索有别于国有及国有控股企业的管理模式，充分落实企业市场主体地位，转换经营机制，激发企业内生动力。