试论国有企业内部控制评价体系建设

林 莉

（海南华盈投资控股有限公司，海南 海口 570105)

国有企业对社会主义市场经济体系的逐步更迭和完善提供了基础性条件。通过完善的内部控制实施，有利于建立健全国有企业提升企业内部管理水平和风险防范能力，促使国有企业稳健经营，国有资产保值增值，更是国家对国有企业管理由“管资产”向“管资本”转变的重要体现。当前，部分国有企业的内部控制有效性并未得以全面发挥，国有企业的内部控制评价工作虽有开展但效果不明显，因此，值得针对国有企业内部控制评价体系的科学构建开展探讨。

1.国有企业内部控制体系构建及其评价体系建设存在的问题

1.1 内部控制评价认识存在不足

一是对内控评价的重要性原则认识不足。由于国有企业组织机构层级冗长、经营活动领域庞杂等因素影响，国有企业开展的内控评价活动难免会存在主客体交叉现象，使内控评价组织形式存在权责模糊、分工笼统等不足，继而不利于企业内部形成权责对等、各司其职的内控认识氛围，导致企业内部控制系统相关控制的运行有效性是否得以充分发挥没有结论性意见[1]。例如，在重大业务单位的内控评价过程中，企业高级管理者认为需要重点审计和评价关键业务活动的风险所在，而基层部门职工认为只需要财务合规即可，并不考虑为内控风险控制的有效性提供有力建议。二是对内部控制设计与执行的有效性原则认识不足。也就是说，部分国有企业没有及时依据内控要素的基本架构设计考核评价指导思想、具体指标内容，使内部控制无法结合内部控制要素的相关维度全面覆盖企业的信息沟通活动、财务监督活动、风险评估流程、内部环境优化等经营管理活动中去，不利于提升企业内控制度的整体有效性。

1.2 内控评价具体机制存在欠缺，内控评价流程尚不完善

部分国有企业对市场化风险环境的认识弱化，加之企业内部控制机制和流程不完善，企业难以进行内部控制有效性的全面评价。一是内控评价组织机构和流程不够健全。内部控制评价是一项专业性较强事关企业全局的重点工作，需要落实专门的内部控制评价机构完成。当前，大多国有企业虽然设置内部控制评价部门（如安排内部审计部门等进行），但内部控制评价部门的职能弱化，其主要工作仍然在于内部审计的查错防弊方面，仅仅是定期例行对内部控制进行评价，未将此工作予以足够的重视[2]。在专业职能上，评价部门由于历史原因可能也缺少具备与监督和评价内部控制系统相适应的专业能力，独立监督权也未能体现，影响内控评价结果的正确得出和评价结果的应用。二是指国有企业内控风险评估活动的自评机制流程不完善。作为国有企业内控要素的核心环节之一，内控风险评价机制的健全与否关系到国有企业风险评估机制的运行有效与否，但是有些企业还没有形成足够客观的风险评估自评流程，使风险可能性预测低估、风险清单编制不完整等现象，从而不利于国有企业内控风险控制机制的有效性提升[3]。三是内控评价的责任追究机制存在弱化。部分国有企业责任追究工作制度尚未建立，体系不健全，机制不完善，存在追责泛化简单化，使内控评价发现的缺陷环节难以及时提出解决方案及推进整改，继而不利于内控评价的职能发挥。

1.3 内控评价指标体系存在不足

作为国有企业内部控制考核评价的依据，内控评价指标体系的设计关系到企业内部监督、风险评估、信息沟通等控制活动的效果反馈和缺陷检查，但是有些国有企业建立的内控评价指标体系不够科学，内控有效性难以客观真实地得到反映。一是风险评估活动的评价指标体系不完善。由于国有企业“大锅饭”“行政干预过度”等现象的遗留影响，国有企业难免会存在风险意识弱化的认识，使风险评估活动的风险识别评价、风险分析评价、风险应对措施评价缺少可靠的设计，导致企业出现风险识别遗漏、风险分析过于乐观、风险应对成本过高等不良现象[4]。二是信息沟通与内部监督的评价指标设计存在欠缺。由于企业针对内控信息反馈机制执行、财务内控信息传递及内部监督措施履行等信息控制监督环节缺少全面可靠的执行评价指标，不利于企业内控评价效果的客观反映[5]。

2.国有企业提升内控评价有效性的建议

2.1 优化控制环境构建，改善内控评价认识

为保证国有企业的各项内控活动有序推进、内控评价客观有效，企业优化内控环境构建，改善内控认识环境。一是深入认识内部控制评价工作的重要性。要统一认识，使国有企业高级管理者和基层职工认识到内部控制评价是改进内部控制工作，提升管理效能的重要工具，是确保企业合规经营，防控风险的有力手段。具体可以通过内部控制评价工作小组定期与管理层、基层员工交流座谈会等方式进行[6]。二是强调内部控制评价对内部控制有效性提升的关键性作用。例如在风险管控这一内部控制要素方面，可以通过专项评价工作进行，通过管理层与基层职工的风险建议座谈会、风险评估部门内自评机制等方法，以便于国企科学组建内控评价小组、出具风险评估活动的评价结论，最终形成权责对等、各司其职的内控认识氛围。三是建立制度管理的重要模式。国有企业应以《内部控制基本规范》、内部控制的18 项应用指引、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》为基本依据，作为开展包括内部控制评价工作在内的内部控制工作整体约束机制。对于内部控制评价，企业要制定管理制度、实施细则与奖惩制度来确保此项工作的顺利开展[7]。

2.2 调整内部控制评价机构与完善内控评价流程

一是要合理设置或调整内部控制评价机构。企业要结合自身的实际情况、管理要求及内控体系现状，逐步调整和设置称职的内部控制评价机构。根据《内部控制基本规范》，内部控制评价的主要职能应由内部审计机构完成，国有企业应以此为规范，结合企业纪检、监察等相关部门职责，完善内部审计评价机构的组建或职能划分。将定期进行内部控制评价工作列入机构年度重点工作，对于重要业务事项进行专项评价，在评价工作小组的人员安排上，应挑选业务能力和职业道德素养强的人员组成，并确保其独立性、专业性与权威性[8]。二是要健全内控评价流程。首先是制定合理的评价工作方案，综合运用各种评价方法对内部控制设计与运行进行有效性检查，明确评价小组成员的确认以及评价缺陷的认定环节设计，完善评价结论与评价报告的流程，使国有企业管理者能够获取到足够客观的内控评价报告。三是要完善内控风险评估活动的自评机制。为保证国有企业风险评估机制的运行有效、监控及时、反馈到位，国有企业不仅需要建立起独立的风险管理机构，还需要对风险管理机构的业务活动建立起涵盖风险识别、风险指标计量、风险应对措施、出具风险分析报告的全流程评价指标，使风险可能性预测可靠性指标、风险清单完善性指标、风险规避成本指标等内容成为风险自评活动的依据，以供企业管理者改善风险策略、优化风险内控力度。四是完善评价结果的责任追究机制与评价结果应用机制。逐步完善责任追究机制，有效运用内部控制评价结果，要根据评价发现的缺陷认定与后果分析、分析相关责任人应负的责任，从而及时出具解决方案、推进整改，以便于充分提升内部控制评价职能的发挥，促进企业持续健康发展。

2.3 科学构建内控评价指标体系

内部控制评价的根本目的在于提升内部控制运行的有效性，因此必须着力于内部控制如何运行、内部控制是否持续运行、实施控制的人员是否具有必要的权限和能力等方面考虑。因此，内部控制评价指标体系也应围绕这些方面设计。

一是指标设计应符合企业实际。国有企业不仅依据内控要素的基本架构设计考核评价指导思想、具体指标内容，同时选择适应自身内部组织结构的评价尺度，使内部控制的范围覆盖企业的信息沟通活动、财务监督活动、风险评估流程等经营管理活动，也就是指标设计要与企业的业务相匹配[9]。二是分析各重点内部控制工作是否在评价期间得到持续运行。例如在风险管控方面，要结合《管理会计指引第700 号——风险管理》来综合考虑，对风险分析的应用评价指标，可以在风险预警活动中设置风险反应时间、风险可能性与实际发生率的比对指标等指标内容推动风险评估活动的改进提升。三是要客观真实反映国有企业的内控有效性，国有企业需要依据内控活动的重点环节和全流程设置执行评价指标，以发挥内控评价的导向性作用。健全信息沟通与内部监督的评价指标。设置财务内控信息传递及内部监督措施履行等内控活动评价指标，通过内控绩效信息核实反馈时间、财务信息反馈次数、监事会决议参与度指标、绩效信息真实性评价指标等内容优化内控评价指标体系，使国有企业形成稳定可靠、监督有力的信息沟通环境[10]。四是人员胜任能力评价。可以采用类似于“穿行测试”等方式，来评估筹资、投资等重点业务中，关键岗位人员进行的控制行为，发表的相关意见等，来合理测试内部控制是否在该项重点工作中发挥了作用。

图1 国有企业内部控制指标体系设计思路示意图

3.结语

国有企业建立内部控制评价体系，就是要根据自身的内部信息沟通与监督机制、财务业务环境、风险评估流程合理进行内部控制评价组织建设，科学设计评价指标，积极开展内部控制评价工作，寻求内控管理水平的持续改善，以充分发挥内部控制的作用。科学的内部控制评价能够揭示内部控制设计与执行的效果，促进内部控制在防控企业经营管理风险、企业稳健经营方面的重要作用，从而提升国有企业治理水平，强化风险防范能力，实现国有企业的高质量发展。