生态环境保护行政执法与刑事司法衔接机制实证研究

蒋云飞

（1.重庆行政学院 法学教研部，重庆 400041；2.华东政法大学 博士后流动站，上海 200042）

加强生态环境保护“两法衔接”是严厉打击环境违法犯罪的有效手段，对推进生态文明建设乃至打赢环境污染防治攻坚战发挥着重要作用。自2007年原国家环保总局（现为生态环境部）、公安部、最高人民检察院（简称最高检）联合印发《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》之日起算，经过十余年的努力，我国已初步构建起生态环境保护“两法衔接”机制。但实践中，该机制的实施效果并不显著，“以罚代刑、有案不移、有罪不究”等问题依然突出，严重削弱了环境违法犯罪打击力度。2018年7月，第十三届全国人大第四次会议通过的《关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》明确提出“加快建立健全生态环境保护行政执法和刑事司法衔接机制”，其中“加快”二字足见构建衔接机制的现实性、紧迫性和艰巨性。2020年3月，中共中央办公厅、国务院印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》对“两法衔接”机制建设提出了新的更高要求，即“建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。”本研究以我国生态环境保护“两法衔接”机制现存问题为导向，以增进衔接机制实效为目标，运用规范分析和实证分析相结合的方法，探究衔接机制的现存问题和域外经验，并就如何完善我国生态环境保护“两法衔接”机制提出对策建议。

一、生态环境保护“两法衔接”机制的构建与概念界定

（一）生态环境保护“两法衔接”机制的构建动因

生态环境保护“两法衔接”机制建设是生态文明体制改革的一项重要制度安排，是加强生态文明建设法治保障的应有之义，也是贯彻落实习近平提出的“用最严密法治保护生态环境”的内在要求。从机制建设的大背景看，构建生态环境保护“两法衔接”机制旨在解决实践中普遍存在的“以罚代刑、有案不移、有罪不究”问题，加强生态环境部门与公安机关、检察机关的协作配合，增强打击环境违法犯罪的合力。早在2014年1月，习近平在中央政法工作会议上就明确指出：“现在有一种现象，就是在环境保护等领域，行政执法和刑事司法存在某些脱节，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节……需要通过加强行政执法与刑事司法衔接来解决”[1]。2017年2月，原环保部（现为生态环境部）环境监察局局长田为勇在“《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》答记者问”上指出：“中西部地区普遍存在案件数量偏少、办案质量偏低、衔接配合不畅等问题”以及“仍存在环保部门有案不移、公安机关对移送案件该接不接的问题”。

从国家公布的相关数据看，“以罚代刑、有案不移、有罪不究”等问题已成为生态文明建设法治保障的突出问题，亟需通过加强“两法衔接”予以解决，以强化生态环境刑事司法保护。从《全国环境统计公报》（2008—2016年）和中国裁判文书网公布的相关数据看（表1），我国生态环境保护行政执法中的“以罚代刑、有案不移、有罪不究”等问题依旧不同程度存在。2008—2012年期间，我国环境行政处罚案件数年均高达104 413 件，但年均既判刑案数量仅有5.3 件，被判处犯罪的案件数量仅占行政处罚案件数量的0.005%，意味着仅有极少数涉罪案件被移送到公安机关并追究刑事责任，生态环境保护行政执法与刑事司法之间明显存在脱节现象，并未形成打击环境违法犯罪的合力。事实上，“行政处罚的案件与移交刑事处罚的案件相差如此之悬殊，固然有环境违法与环境犯罪构成要件客观上的差异性，但依然无法排除大量环境犯罪案件被行政化处理的可能性”[2]。

为有效解决“以罚代刑、有案不移、有罪不究”问题，增强打击环境违法犯罪的合力，国家提出建立健全生态环境保护“两法衔接”机制。2007年5月，原国家环保总局联合公安部、最高检发布《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，首次要求生态环境部门、公安机关与检察机关在涉罪案件移送方面密切配合，防止“以罚代刑”；2013年11月，原环保部与公安部联合出台《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，要求生态环境部门与公安机关就移送涉嫌环境犯罪案件方面加强配合，同时明确了各职能部门的职责边界与协作事项。2017年1月，原环保部、公安部与最高检联合制发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，明确各职能部门在案件移送中的职责，并对案件移送与检察监督、证据转化、信息共享等内容作了全面、系统的规定。在国家决策层面，生态环境保护“两法衔接”机制建设亦得到了中央高层的密切关注和高度重视。自党的十八届三中全会明确提出“完善行政执法与刑事司法衔接机制”以来，2015年4月、9月中共中央、国务院先后印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》均要求“健全行政执法与刑事司法的衔接机制”。以上制度规范的陆续出台，标志着我国已初步构建起衔接配合顺畅、监督制约有力的生态环境保护“两法衔接”机制。

表1 我国生态环境保护行政处罚与既判案件数据统计（2008—2019年）①表1 中的数据主要来源于《全国环境统计公报》（2006—2015年）与中国裁判文书网，需要特别注意的是：第一，2016年及以后的《全国环境统计公报》尚未公布，无法统计2016年以后的环境行政处罚数据；第二，自2011年以后，《全国环境统计公报》就不再公布既判刑案的数量，其中“既判刑案”指的是当年作出判决的污染环境罪案件；第三，2013年至2019年的既判刑案数据来源中国裁判文书网，主要统计污染环境罪的一审裁判文书，尽管数据统计上并不准确，但大体反映了近6年的环境犯罪案件数量。

（二）生态环境保护“两法衔接”机制的概念界定

关于“两法衔接”机制的概念，学界莫衷一是，主要观点有：第一，办案协作机制说。即“以刑事执法机关为中心，将行政执法机关进行行政处罚过程中的涉罪行为依法吸纳到刑事司法程序中来的办案协作机制”①观点是在参考前人研究基础上，结合个人思考所总结。主要参考的文献有：刘远、汪雷、赵玮.行政执法与刑事执法衔接机制立法完善研究[J].政法论丛，2006(5):74-79；刘远.行政执法与刑事司法衔接机制研究[J].法学论坛，2009(1):72-79；聊剑聪，邬炼.检察监督视野下行政执法与刑事司法衔接中的问题及其完善[J].湖南警察学院学报，2011(5):30-32.。第二，涉罪案件或线索移送的工作机制说。即“行政机关在依法查处违法行为的过程中，发现涉嫌犯罪的案件或案件线索，如何及时移送公安机关、检察机关进行刑事查处和公安司法部门在办理刑事案件过程中，对不构成犯罪或不需要处以刑罚，但应当给予行政处罚的案件，如何依法移送有关行政执法部门进行处理的一种工作机制”[3]。第三，涉罪案件移送的程序机制说。即“具有法定行政管理权限的机关或组织在行政执法过程中，将涉嫌构成犯罪的行为从行政执法过程中分离出来，自然过渡和转移到刑事执法程序之中，进而进行侦查、追诉并最终汇入刑事审判的机制”[4]。第四，涉罪案件移送的实体衔接与程序衔接制度说。即“既包含行政执法机关将涉罪案件移送至刑事司法机关立案侦查，又包含刑事司法机关在认为不构成犯罪但需要给以行政处罚，依法移送行政执法机关处理的实体衔接制度规范和程序衔接制度规范的总称”[5]。

比较而言，学界对“两法衔接”机制的定义大同小异，相同之处在于均认为是针对涉罪案件移送而形成的办案协作（工作）机制，相异之处在于有学者认为衔接机制应是针对涉罪案件的“双向移送”（即行政执法机关将涉罪案件移送公安机关+公安机关将不涉罪的案件移送至行政执法机关），而有学者认为是“单项移送”（即行政执法机关将涉罪案件移送公安机关）。另外的相异之处在于，有学者认为“两法衔接”机制仅包含程序衔接，而有学者认为衔接机制同时包含实体衔接与程序衔接。比较而言，将“两法衔接”机制定位为“双向移送”机制、“实体衔接+程序衔接”机制较为合理，既符合案件办理的客观规律，也符合行政权与司法权相互制衡的客观需要，更符合有效追究违法犯罪者责任的现实需要。基于以上分析，生态环境保护“两法衔接”机制是指：生态环境部门将执法过程中发现的涉嫌环境犯罪的案件或线索依法移送至公安机关立案侦查，以及司法机关在审查后发现不构成犯罪或不需要追究刑事责任，但应当给予行政处罚的案件，依法移送给生态环境部门处理的双向办案协作机制。

二、实证视角下生态环境保护“两法衔接”机制的实施困境

以生态环境部、最高检和部分省市生态环境部门公布的相关资料为分析样本，准确梳理我国生态环境保护“两法衔接”机制的实施困境，为衔接机制的完善奠定基础。

（一）涉罪案件移送程序不畅

涉罪案件移送程序不畅，即涉罪案件移送常常止步于生态环境保护行政执法环节，难以被有序移送至公安机关。主要表现在：一是生态环境部门难以将涉罪案件移送至公安机关。《全国环境统计公报》公布的数据显示，2001—2009年这9年间，我国平均每年作出的环境行政处罚案件数为88 854 件，但法院结案或作出判决的环境犯罪案件数不到3 件②《全国环境统计公报》中数据显示，2001—2009年全国生态环境部门作出的环境行政处罚案件数分别为71 089 件、100 103 件、92 818 件、80 079 件、93 265 件、92 404 件、101 325 件、89 820 件、78 788 件，法院结案或作出判决的环境犯罪案件数分别为5 件、4 件、1 件、2 件、2 件、4 件、3 件、2 件、3 件。参见环保部.《全国环境统计公报（2001—2009）》[EB/OL]（2012-01-18）[2020-08-13].http://-www.zhb.gov.cn-/gzfw_13107/hjtj/qghjtjgb/。，行政处罚与刑事处罚在数量上如此悬殊，我们有理由相信，大量涉嫌环境污染犯罪的案件可能被生态环境部门内部消化，“大量应该追诉而未追诉的案件仍然藏在盖头下”[6]。二是公安机关对移送的涉罪案件该接不接。实际工作中，公安机关对生态环境部门移送而来的案件不依法受理或将案件频繁退回补充调查。《中国环境报》撰文指出：“2014年，晋江市环保部门共移送涉嫌环境犯罪案件39 起，其中不少案件被公安机关退回要求补充调查取证，有些案件甚至被频繁退回”[7]。正因如此，2017年原环保部、公安部、最高检联合印发的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第7 条、第8 条明确规定“对于环保部门移送的涉嫌环境犯罪的案件，公安机关应当依法接受，不得以材料不全为由不接受移送案件”，以强化公安机关的受案义务，避免公安机关对涉罪案件该接不接。

（二）证据转化及审查困难

证据转化及审查困难，是指生态环境部门收集的各类证据难以有效转化为刑事证据，负有证据审查职责的公安机关和检察机关也未尽审查义务。行政证据向刑事证据的有效转化是实现“两法衔接”的前提条件，是有效追责违法犯罪者法律责任的内在要求。尽管2012年修正的《刑事诉讼法》第52 条第二款明确规定“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，但由于生态环境部门的取证意识、取证方式、取证标准与刑事司法的要求存在较大差异，不可避免出现对物证、书证等关键证据的提取固定不规范，对涉及罪与非罪等关键的鉴定意见没有聘请专门技术人员作出等问题，这些问题都会影响公安机关及时、准确打击环境犯罪。以重庆市为例，2015年1月至2020年6月期间，重庆市主城某区生态环境局向区公安分局移送涉嫌环境污染犯罪的案件共22 件（其中2015年2 件，2016年3 件，2017年2 件，2018年9 件，2019年4 件，2020年2 件），被退回的案件有3 件，占13.6%。退回的主要原因是：环境行政取证不规范、证据证明力弱，无法作为认定环境犯罪的证明材料。除此之外，生态环境部门取证不及时，常常因时过境迁而导致证据证明力下降，甚至导致证据灭失。譬如，环境污染的种类和浓度可能因下一场大雨而发生重大变化。当发现涉嫌犯罪的案件移送公安司法机关时，公安司法机关再开始收集证据因时过境迁而失去最佳时机[8]。作为证据审查机关，公安机关和检察机关也未积极履行证据审查职责。目前而论，证据转化审查不够严密甚至流于形式，负有证据审查职责的公安机关和检察机关常常扮演证据移送的“二传手”角色。主要表现在：对于环境行政证据是否符合证据“三性”（即真实性、合法性与关联性）以及是否具有足够的证明力等内容，公安机关和检察机关在审查时往往不够关注。究其原因在于，环境行政取证过于专业和复杂，公安机关与和检察机关难以有效审查证据与待证事实的关联性以及证据的证明力。

（三）案件信息难以有效共享

案件信息录入的及时性、准确性、全面性是“两法衔接”信息共享平台有效运行的基础。环境犯罪案件的隐蔽性以及生态环境部门执法的非完全公开性，使得检察监督程序很难被启动，检察机关很难对生态环境部门移送以及公安机关立案展开强有力监督。为解决检察机关监督信息渠道不畅问题，2017年《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》规定了诸多因应举措，譬如，建立生态环境保护“两法衔接”联席会议机制、线索通报制度、信息共享平台等。以上举措均具有较强的针对性，但由于相关规定的粗糙以及受技术水平所限，上述信息共享举措无法发挥应有功能。就联席会议机制而言，联席会议的牵头部门是生态环境部门、检察机关还是公安机关？联席会议究竟多久召开一次？“两法衔接”信息共享平台谁来管理？现有规定并不明晰，以至于实践中很难进行有效操作。以重庆市为例，除重庆市检察院、公安局、法院、市场监管局、农委、监察委等单位外，其他大部分行政执法单位（尤其是区县单位）尚未联入“两法衔接”信息共享平台。在已联入平台的区县生态环境部门中，普遍存在滞后性录入、批量性录入、选择性录入甚至不录入案件信息等问题。造成的后果是：生态环境部门无法通过信息共享平台了解涉罪案件的追诉情况，公安机关难以掌握移送后的案件公诉情况，检察机关难以借助平台对生态环境部门移送和公安机关立案实施精准监督。此外，生态环境部门和公安机关录入信息也不够规范，对录入案件信息的内容、方式、时限、错误信息补正等问题不够重视，直接影响了信息共享平台功能的发挥。

（四）检察机关法律监督不力

作为国家的法律监督机关，检察机关对生态环境部门移送案件和公安机关接受情况具有监督权。检察机关要想发挥其监督功效，关键在于精准掌握涉罪案件的移送、接收和处理情况。在生态环境保护“两法衔接”实践中，由于生态环境部门和公安机关在案件移送时往往不主动通报检察机关（即未将案件移送和立案的决定书抄送检察机关），同时也不在“两法衔接”信息共享平台上及时录入环境违法犯罪案件信息，导致生态环境部门、公安机关与检察机关之间形成一个巨大的“信息壁垒”，以至于检察机关无法有效获取有关涉罪案件移送的关键信息。以重庆市为例，主城某区人民检察院在过去三年中对全区生态环境保护“两法衔接”实施法律监督的案件共有6 件，其中2018年2 件、2019年3 件、2020年1 件。相较于年均数百件的涉罪案件移送数量，检察机关实施法律监督的案件数量明显偏少，而信息获取困难是检察机关开展生态环境保护“两法衔接”法律监督的最大障碍。由于检察机关在生态环境保护“两法衔接”中容易形成“信息孤岛”效应，使其无法对生态环境部门移送和公安机关接受及处理形成强大的监督压力，从而影响生态环境保护“两法衔接”工作的有序开展。另外，检察机关提前介入“两法衔接”监督的界限不清，导致检察机关难以对生态环境部门和公安机关实施强有力监督。检察机关提前介入的实质是法律监督权在行政执法领域的适当延伸，有助于引导调查取证、督促案件移送与发现涉嫌职务犯罪线索。但目前而论，检察机关提前介入环境行政执法的范围、方式和时间节点均存在模糊之处，阻碍了检察监督职能的充分发挥。

三、生态环境保护“两法衔接”机制实施困境的原因分析

（一）生态环境部门与司法机关对立案追诉标准的理解存在偏差，导致涉罪案件移送和承接不顺畅

生态环境保护“两法衔接”工作中生态环境部门、公安机关、检察机关和法院对案件追诉判断标准是不尽一致的，这种差异性直接影响涉罪案件移送与追诉是否顺畅。案件追诉标准的判断主要体现在两方面：一是对涉罪案件移送的判断；二是对证据效力的判断。对于涉罪案件移送标准的判断，2020年新修改的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3 条规定“行政执法机关发现违法事实涉嫌犯罪，需要追求刑事责任，必须向公安机关移送”。据此可知，生态环境部门移送涉罪案件的标准是：发现违法事实+涉嫌犯罪+需要追究刑责，惟有同时满足以上三项条件，才能向公安机关移送。而根据2018年修正的《刑事诉讼法》第112 条之规定，公安机关立案的标准是为：有犯罪事实+需要追究刑责。对比而言，生态环境部门移送案件与公安机关立案的标准是存在偏差的：生态环境部门移送涉罪案件时判断的重点是“违法事实是否涉嫌犯罪”，公安机关接收案件时关注的重点是“是否具有犯罪事实”。由于生态环境部门调查手段和方式有限，其通过常规调查方式发现的“违法事实”往往难以满足公安机关对于“犯罪事实”的高标准和高要求。事实上，生态环境部门的调查手段有限且缺乏强制力（譬如不能“控制违法犯罪者”、缺乏刑事侦查手段），若公安机关要求生态环境部门提供完整的“犯罪事实”材料，那么难免有些强人所难。对于证据效力的判断，生态环境部门在前期调查中往往基于“行政处罚”的标准收集证据，对于取证规范是否严谨、能否满足刑事取证要求、能否与其它证据形成完整证据链等问题往往不够关注，致使生态环境部门收集的证据难以满足刑事诉讼的要求，涉罪案件也无法顺利进入刑事司法程序。

（二）生态环境部门与司法机关之间缺乏长效性协商互助机制，导致无法有效地调查取证并追究责任

从法理上看，行政机关和司法机关的专长、站位是不一样的，为有效追究法律责任，需要行政机关与司法机关加强协作、优势互补。行政机关的专长是对违法行为的调查，追求行政效率；公安机关的专长是对犯罪行为的侦查，追求犯罪打击。行政机关发现违法行为涉嫌犯罪，只能进行调查取证并将涉罪案件移交公安机关，由公安机关立案侦查并启动刑事追责程序。行政机关在认定调查中起关键作用，但却没有侦查权[9]。因此环境保护行政执法实践中，生态环境部门只能对违法行为进行调查和取证，不能实际控制违法者，若无法控制违法者，部分违法犯罪的关键证据也难以获得。加之部分证据（如环境监测数据）具有较强的时效性，若不及时有效收集与固定，再次提取就会变得异常困难，部分证据甚至永久灭失。因此为有效打击环境犯罪，迫切需要生态环境部门与公安机关进行联合执法，惟有公安机关事先“控制人”，生态环境部门才能顺利开展调查取证并移送涉罪案件。

尽管我国常常开展生态环境保护联合执法活动，但联合执法并未形成常态性制度，且公安机关对于联合执法活动往往具有选择性，即往往选择自己感兴趣、社会影响较大、可以实现预期效果的环境犯罪案件。公安机关“选择性执法”现象的存在，使得生态环境保护联合执法活动无法常态化、制度化和规范化，无法实现环境行政与司法的联动。再者，生态环境部门执法人员的执法水平参差不齐，对罪与非罪的判定、证据收集与固定等方面还难以满足刑事司法的要求，因此迫切需要生态环境部门与司法机关之间开展联合培训。目前，生态环境部门与公安机关虽有一些联合培训活动，但覆盖面小、流于形式，使得环境行政执法人员在执法过程中无法对案件定性、证据效力等问题作出准确判断，进而影响涉罪案件移送。

（三）生态环境部门与司法机关之间缺乏健全的信息共享与交互机制，导致涉罪案件难以顺畅流转并有效追责

美国法理学者凯斯·孙斯坦曾言：“治理的第一步是政府要提供足够的信息，使人民能够做出明智的判断”[10]。美国汉学家孔飞力在其《叫魂》一书亦指出：“一个政府的有效运作取决于对信息流动的仔细掌控”[11]。依孙斯坦和孔飞力之言，信息是政府治理的重要工具，要实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须重视对治理信息的共享与交互。“两法衔接”机制作为国家治理体系和治理能力的现代化的重要面向，必然需要重视“两法衔接”信息共享机制建设，确保衔接中各职能部门都能精准掌控涉罪案件信息的流动与变化，进而做出科学合理决策，共同打击环境违法犯罪。

生态环境保护“两法衔接”工作机制本质上是一项双向互动机制，互动的前提就在于各部门充分掌握案件移送和追诉信息。目前，针对涉罪案件信息共享的方式有二：一是线上共享信息，即在“两法衔接”信息共享平台上了解和掌握环境案件信息；二是线下共享信息，即生态环境部门定期与公检法建立联席会议制度，对案件进行共同会商。然而，以上两种信息共享方式在实践运行中都面临不少问题。首先，“两法衔接”信息共享平台的功能被逐步弱化。以重庆市为例，在2018年之前，各级行政机关（包含生态环境部门）均重视在“两法衔接”信息共享平台上录入案件信息，检察院可以通过平台信息实现精准监督，但最近三年行政机关和公安机关在平台上录入的信息越来越少，选择性录入信息、迟延录入信息、不规范录入信息甚至不录入信息的现象普遍存在，导致检察院无法获知环境违法犯罪案件的相关信息。其次，常态性联席会议制度未建立，案件会商渠道不畅。联席会议制度是联席会议成员获取案件信息的重要渠道。目前，生态环境保护“两法衔接”联席会议并未实现制度化、常态化，成员单位往往遇到疑难复杂的案件时才召开联席会议。一般情况下，牵头单位或成员单位不会定期召开联席会议分析案情和通报线索，使得生态环境保护“两法衔接”遇到的问题无法得到及时、有效化解。需要特别注意的是，由于案件信息共享和交互不顺畅，公安机关事先掌握的无需追究刑事责任但需要追究行政责任的案件信息也难以移交到生态环境部门手中。由于案件“反向衔接”渠道阻塞，进而导致生态环境保护“两法衔接”机制运转不畅。

四、生态环境保护“两法衔接”机制的域外考察及经验借鉴

就国外而言，生态环境保护“两法衔接”不畅问题也一定程度存在，以美国、俄罗斯、德国为代表的国家在生态环境保护“两法衔接”机制建设和实施方面积累了诸多经验。有必要在系统考察美、俄、德三国生态环境保护“两法衔接”机制建设的基础上，提炼可资我国借鉴的经验。

（一）美、俄、德三国生态环境保护“两法衔接”机制考察

第一，美国考察。早在1979年，美国前助理总检察长James Moorman 就指出环境犯罪治理中加强环保署与司法部配合的重要性，他认为，“没有环保署的协作配合，司法部在打击环境犯罪上的作用就显得极为有限”[12]。为加强环境犯罪打击力度，1981年美国联邦司法部与环保署创立了一个合作计划，旨在促进涉嫌环境犯罪案件的立案、交付与起诉。为更有效地对涉罪案件侦查取证，美国于1989年成立了环境犯罪突击队（The environmental crime strike fore），该突击队由总检察长办公室与环境事务执法办公室协调管理。同时，为加强地方政府部门的协作配合以及共享环境执法信息，国家要求设置由地方、州和联邦环境执法部门代表共同组成的环境执法合作委员会[13]。除了上述举措，美国环保署还在其内部还设置了刑法实施办公室，专门负责环境犯罪案件的调查与移交，加强与警察部门的协作配合。由此可见，美国在打击环境违法犯罪时注重在环保署与司法部内部设立专业对接部门，负责对涉嫌环境犯罪案件的调查、取证、移送与交接，同时要求建立环境执法合作委员会以实现案件信息的有效共享与交互。值得一提的是，美国还特别重视环境监测数据在刑事司法中的转化适用，要求“必须加强环保部门与司法部门、警察部门与司法部门的办案协作配合，有效共享环境监测数据并将其作为监管排污者的一大利器”[14]。得益于以上举措，美国环保署与公安部门、司法部门的协作配合极为顺畅，生态环境保护“两法衔接”机制的实施卓有成效。

第二，俄罗斯考察。较之于美国，俄罗斯在打击环境违法犯罪上的经验是设立环保警察（亦称生态警察）制度，精简案件移送程序，以提升涉罪案件移送力度。作为苏联时期的加盟共和国，俄罗斯于上世纪六十年代就创设了生态警察制度。1966年莫斯科市政府与俄罗斯内务部协定设立“莫斯科预防生态违法警察管理局”。在组成人员上，生态警察都具有法律、生态、环境、生物等专业知识背景，以回应生态环境执法的复杂性、专业性等需求；在权力行使上，生态警察拥有与其他警察一样的刑事执法权，在执法过程中有权携带并使用武器，如此既可保障自身安全，也可通过“控制人”来协助生态环境部门执法。环保警察的职责主要体现在三方面：一是预防环境违法犯罪，生态警察有权携带武器来履行此项职责，从而避免环境执法过程中的“脸难看、门难进”；二是为环保人员的正常执法提供必要协助和安全保障，即处理生态环境部门执法过程中的暴力抗法问题；三是对城市和其他自然保护区实行监管，为确保履行此项职权，生态警察具有广泛的环境执法权甚至强制权，有效弥补生态环境部门“执法软”“执法难”等缺陷。据莫斯科内务局统计，生态警察成立头3年所查处的环境违法案件65 万起，其中477 起被移交至环境检察院起诉，100 多人被追究刑事责任[15]。概言之，俄罗斯生态警察制度的设立客观上精简了案件移送程序，既避免环保部门将涉罪案件“内部消化”，也提升了涉罪案件移送的效率和效果。

第三，德国考察。德国在生态环境保护“两法衔接”机制建设上的经验主要表现在两方面。一方面，重视环保警察对打击环境违法犯罪的作用，主要体现在通过立法完善环保警察执法依据、机构设置等。德国在《警察法》中规定了环保警察制度，规定环保警察专门负责对环境违法犯罪的侦查取证以及配合生态环境部门开展执法。德国各州的警察队伍由行政部门直接控制，隶属于内政部，设立环保警察旨在对环境犯罪行为作出及时有效反应，对是否构成环境犯罪以及谁是犯罪者进行专业甄别[16]。在机构设置上，由于德国环保警察隶属于联邦内政部，因此其专门负责生态环境保护与环境犯罪调查取证，每名环保警察必须经过长达18 个月的专业技能培训。由于环保警察拥有刑事执法权且可以第一时间介入生态环境保护行政执法，使得德国在涉嫌环境犯罪案件移送与惩治上取得了显著成效，有效遏制了潜在的环境违法犯罪者。另一方面，对环境行政处罚与刑事处罚衔接规则作了制度安排。针对行政处罚与刑事处罚的协调问题，德国的经验是要求生态环境部门移送案件后不停止行政处罚，即行政处罚与刑事处罚可以同步实施、同时运用，并通过制度安排使行政处罚与刑事处罚在适用上保持协调[17]。如此安排的优势在于：既可以充分发挥行政处罚与刑事处罚对环境犯罪惩治的功能，又可以对环境违法犯罪者进行持续施压，使其慑于违法，同时还能确保环境违法犯罪者承担其法律责任。

（二）可资我国借鉴的经验

第一，健全生态环境保护执法合作机制。美国早在上世纪八十年代就意识到环境行政执法合作对打击环境违法犯罪的重要意义，因此于1989年成立了环境犯罪突击队和环境执法合作委员会。环境犯罪突击队的成立，有效震慑了潜在的环境违法犯罪者，而环境执法合作委员会（即国家要求设置由地方、州和联邦环境执法部门代表共同组成的环境执法合作委员会）的成立，则加强了地方政府部门的协作配合以及共享环境执法信息，这对加强对环境犯罪案件或线索的发现、立案及侦查大有裨益，也有助于相关部门如检察署实施监督，避免环保署对发现的涉罪案件“有案不移、以罚代刑”。事实上，我国也建立了与美国环境执法合作委员会相类似的环境执法联系会议制度，但我国的联席会议属于一个临时性机构，既未明确规定机构的会议牵头人、会议召开时间和会议形式，也未明确规定联席会议的程序要求。因此，我国在生态环境保护“两法衔接”机制建设中可借鉴美国的成功经验，构建一个常设性的环境执法合作委员会，规定由生态环境部门、公安机关、检察机关、政法委等部门的人员组成。在具体事项上，既要明确环境执法合作委员会的牵头机关，也要明确会议形式、会议时间、会议程序等内容，通过建章立制来确保环境执法合作委员会的常态化运行，藉此实现环境违法犯罪信息的及时、有效共享。

第二，健全证据转化和案件移送机制。针对证据转化难（尤其是环境监测数据转化难）问题，美国要求加强生态环境部门与警察部门、司法部门的办案协作配合，有效共享环境监测数据以监管排污者，同时通过一些高科技、智能化的监管手段收集、固定和保存监测数据，使其作为打击环境违法犯罪的一大利器。在环境行政执法过程中，美国极为重视运用大数据、智能化手段调查取证，这对构建我国智能化生态环境保护行政执法机制有一定的借鉴价值，即创新环境监管执法手段，完善“两法衔接”信息共享平台，用科技和信息工具助推环境违法犯罪的惩治。为确保环境监测数据能够在刑事司法中有效使用，美国对环境监测报告的格式、内容作了明确要求，即环保署在调查取证时必须按照刑事司法的程序要求进行，这与我国目前推进的“以审判为中心的刑事诉讼改革”要求相类似。显而易见，美国要求环保署在证据收集时遵循“审判中心主义”，其优势在于收集的行政证据可以无缝转化为司法证据，从而节约刑事司法资源，提高证据转化效率。当然，“审判中心主义”下的取证模式也存在一定弊端，即造成环保署证据收集负担过重，毕竟要求按照刑事取证的严格标准收集行政证据，生态环境部门无论是在技术、人员和能力上均存在一定困难，且实践中可能导致以环境行政取证替代刑事取证，这不符合打击环境违法犯罪的内在规律和权力制衡要求。就我国而言，为加强证据转化认定，应当立足于生态环境保护“两法衔接”衔接机制建设以及打击环境违法犯罪的现实需要，生态环境保护行政取证应当遵循“审判中心主义”，严格取证程序，同时强化公安机关和检察机关的证据审查责任，从而提升证据转化的质效。

五、健全我国生态环境保护“两法衔接”机制的对策建议

结合生态环境保护“两法衔接”机制的现存问题、域外经验和严厉打击环境违法犯罪的现实需要，提出健全我国生态环境保护“两法衔接”机制的对策建议。

（一）加强涉罪案件移送的协商互助与信息通报

一是完善涉罪案件移送的协商互助机制。生态环境保护“两法衔接”工作横跨行政与司法两大领域，涉及案件定性、法律适用、证据收集、证据效力等诸多疑难复杂问题，任何一个参与部门都不可能单独应对所有问题，因此需要各个部门发挥自身专长，实现优势互补。通过各部门的协同配合与互助，发挥各自的专业优势，可以有效破解制约涉罪案件移送的障碍。首先，建立涉罪案件移送前的会商咨询机制。生态环境部门在移送涉罪案件之前，如果对法律适用、案件定性、证据效力等问题“吃不准”的，可以通过电话咨询或书面咨询的方式寻求帮助，因案件时限等因素导致情况紧急的，可以采取专题会商方式即时开展案件咨询，避免涉罪案件移不了或证据不合格。其次，构建涉罪案件移送的协作配合机制。在涉罪案件移送时，生态环境部门应当加强与公安机关、检察机关的协调和研究，共同分析个案、研究证据材料的收集和固定，提出对问题的解决方案，进而依法有效追究环境违法犯罪者的法律责任。

二是建立涉罪案件移送后的信息反馈机制。信息反馈是确保生态环境部门与司法机关协同配合的重要方式，是实现生态环境保护“两法衔接”的必然要求。建立一套沟通便捷、配合顺畅、运转高效的涉罪案件移送后的信息反馈机制，有效避免生态环境部门和司法机关对案件追诉“知情难”。在具体路径上，应当重点明确涉罪案件移送后信息反馈的责任主体、反馈时间、反馈形式以及不及时有效反馈（或不反馈）的后果。首先，在反馈主体上，明确公安机关、检察院的信息反馈职责及其反馈对象；其次，反馈时间上，结合案件侦办时限科学设定信息反馈时间；再次，在反馈形式上，采取线上反馈（即“两法衔接”信息共享平台）和线下反馈（即立案通知书）两种形式；最后，在不及时有效反馈（或不反馈）后果上，探索将信息反馈情况纳入监督和考核，避免相关单位不充分反馈案件办理信息。若公安机关不及时、有效反馈案件侦办信息，生态环境部门可以通过书面或电话的形式督促公安机关及时反馈，或者直接向公安机关问询，以便了解案件侦办情况。

（二）强化行政证据向刑事证据的转化认定及审查

环境行政证据向刑事证据的有效转化认定是生态环境保护“两法衔接”工作的重要内容，是依法追究违法犯罪者法律责任的内在要求。由于生态环境部门调查取证的方式和手段与刑事司法要求存在差距，生态环境部门收集的部分行政证据难以被公安机关认可，甚至被公安机关频繁退回，影响环境违法犯罪的打击效率。解决这个问题的关键在于，在生态环境部门、公安机关和检察机关之间构建完善的环境行政证据与刑事证据的转化机制。具体而言，一是提升环境行政取证的规范性。确保证据来源、证据形式和取证程序合法，以满足刑事司法的高要求和高标准。在环境执法实践中，只要发现违法行为可能涉嫌环境犯罪，生态环境部门应当提高警惕并尽量以刑事取证规范收集证据，确保行政证据在刑事司法中得到有效使用。二是加强证据转化的相互咨询。生态环境部门、公安机关和检察机关之间可针对证据类型、证据效力等问题进行相互咨询。通过证据转化的相互咨询，生态环境部门、公安机关与检察机关可以对行政证据的合法性、关联性、客观性以及证据效力作出精准评估，提升证据转化的效率。三是提高证据转化审查力度。证据审查是公安机关和检察机关的一项法定职责，也是“避免非法行政证据进入刑事程序的一道关键‘防火墙’”[18]。公安机关和检察机关不仅要注重对环境行政取证规范、证据形式是否符合刑事取证要求的审查，还要注重对证据目的的审查。

（三）健全“两法衔接”信息共享平台并强化管理

案件信息共享和互动是提升生态环境保护“两法衔接”实际效果的重要抓手。为实现涉罪案件的有效移送、承接和立案追诉，亟需确保生态环境部门、公安机关和检察机关对涉罪案件信息的有效共享、交互。为实现这一目标，应当注重运用大数据运用和技术手段，打造全新的“两法衔接”信息共享平台，同时加强对平台运行和管理。详言之，一是循序渐进将地方各级生态环境部门联入现有的“两法衔接”信息共享平台，实现信息共享平台的扩容，由平台统筹和规范案件信息录入，避免环境案件信息的重复录入、多头录入。二是完善“两法衔接”信息共享平台工作规范。信息录入是确保“两法衔接”信息共享平台正常运行和发挥作用的关键举措，地方各级生态环境部门要切实加强信息的准确录入和及时录入。明确生态环境部门、公安机关和检察机关的权限和信息录入要求，即规范信息录入的内容、方式、时限以及错误信息修改等，实现信息录入、信息修改的规范化和制度化。在相关责任追究上，对于不及时、不全面录入信息的责任者，“应当根据后果严重程度追究相关机关直接责任人和主管人员的行政纪律责任乃至刑事责任”[19]。三是加强信息共享平台运营管理。各级政府全面负责对信息共享平台软硬件建设及运行的协调沟通，加强对信息共享平台软件维护，对联网单位不及时录入信息、不录入信息、选择性录入信息等行为进行监督和考核。应当注意，为实现环境违法犯罪案件信息的充分共享，还应当健全联席会议、线索通报等配套制度，藉此增强检察机关的监督能力以及提升生态环境部门移送的积极性、主 动性。

（四）强化检察机关对生态环境保护“两法衔接”的法律监督

检察机关实施的精准监督，对推进生态环境保护“两法衔接”工作具有重要作用。当前，检察机关对生态环境保护“两法衔接”的监督并不到位，实践中不能对生态环境部门移送和公安机关接收及立案形成强大的外在压力。强化检察机关对“两法衔接”法律监督的路径有三：一是借助“两法衔接”信息共享平台实施精准监督。检察机关应当充分利用信息共享平台加强对生态环境部门移送监督、公安机关立案监督以及案件咨询工作，有效破除检察机关“信息壁垒”。同时，检察机关应当及时将建议移送、立案监督、审查逮捕、审查起诉等信息准确完整地录入信息共享平台，确保生态环境部门和公安机关了解案件追诉情况。二是要求生态环境部门和公安机关将案件处理的通知书抄送检察机关。为确保检察机关全面了解和掌握涉罪案件移送、承接和处理情况，可在制度设计上要求生态环境部门将涉罪案件移送（或不移送）的通知书抄送一份给检察机关，同时要求公安机关将立案（或不立案）的通知书抄送一份给检察机关，确保检察机关及时了解案件追诉情况，以便实施监督。三是检察机关牵头召开生态环境保护“两法衔接”工作联席会议。检察机关召开联席会议，可以分定期和不定期两种形式。每年定期召开联席会议，可由生态环境部门、公安机关向检察机关汇报生态环境保护“两法衔接”工作开展情况、面临的疑难问题等。此外，检察机关可以不定期召开联席会议，对生态环境保护“两法衔接”中出现的疑难、复杂、争议较大的问题展开会商。“检察机关依托这些制度平台，及时发现涉罪线索、督促案件移送，并有效避免环保部门的‘有案不移’与‘以罚代刑’”[20]，进而提升生态环境保护“两法衔接”机制实施效果。