长江经济带生态一体化协同治理的机制创新

孙 颖，尹少华

（中南林业科技大学 a.国际学院；b.商学院，湖南 长沙 410004）

关键字：长江经济带；生态一体化；协同治理；机制创新

长江经济带横跨我国东中西三大区域11省市，以全国21%的土地承载了超过40%的人口和经济总量，是我国区域综合实力最强的经济带之一。2014年国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，将长江经济带的建设发展上升为国家战略。自此，这一区域以年均GDP 增长高于全国平均水平近2 个百分点的速度，成为了新时期我国经济社会发展的重要引擎[1]。然而，经济的高速发展带来了日益严重的环境问题。长江经济带同时成为了我国单位国土面积资源能源消耗和污染物排放强度最高的地区之一，长期承载着巨大的生态环境压力，生态环境污染十分严峻。

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。人与自然的和谐共生关系反映出良好的生态环境对人类社会发展的巨大影响。目前，环境污染问题已成为制约长三角地区经济发展与长江流域区域一体化进程的主要阻碍因素之一，生态与资源环境对区域整体发展的制约效应愈发凸显。2018年11月，中共中央、国务院明确要求长江经济带应以“共抓大保护、不搞大开发”为导向，以“生态优先、绿色发展”为引领，依托长江黄金水道，推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。2020年9月，中国环境与发展国际合作委员会召开“长江经济带生态补偿与绿色发展体制改革”专题政策研究会，旨在为长江经济带战略发展决策机制提供科学支撑[2]。然而，现今长江经济带生态资源环境呈现出相对“碎片化”的特征，这除了自然禀赋和经济发展水平等影响因素之外，其中一个重要的“源头”无疑是区域绿色发展合作机制的“缺失”[3]，以及协调联动机制不健全所致。因此，大力倡导绿色发展理念、加强区域生态协同管控、构建完整的生态一体化协同治理机制对长江经济带经济的可持续发展与区域一体化进程具有重大的现实意义与研究价值。

一、绿色发展理念内涵与长江经济带现实诉求

推动长江经济带绿色发展是当代我国重要的国家发展战略，更是破解资源环境矛盾、促进经济增长方式转型的必然选择，同时也是保持生态系统功能格局安全稳定、增进人民福祉的现实需求。近年来，“绿色发展”“生态优先”“高质量发展”显然已成为推动长江经济带可持续发展的现实基础。

绿色发展理念是以和谐、共生、效率、创新、协调、开放、共享与可持续发展等为目标的一种社会经济增长和发展方式。1989年，英国环境学家大卫·皮尔斯（David Pierce）在《绿色经济的蓝图》一书中首次提出了绿色经济的概念，并指出绿色经济应作为政治目标以促进经济增长，鼓励通过政策条规与市场机制促使环境达到标准，以维持生态平衡与经济可持续发展。皮尔斯倡导社会经济发展应基于区域社会的生态现实条件进行考量，建立社会“可承受的绿色经济”。目前，学界普遍认同发展绿色经济是实现经济可持续发展必然选择。归纳而言，绿色发展理念是将生态自然环境、社会经济发展与人类社会发展相关联，构建经济、社会、自然和谐共生的“人与自然生命共同体”。此外，生态环境的持续改善可显著提高人类的生活质量，促进区域经济发展形态。可以说，绿色发展理念是人类在社会经济高速发展过程中，由于日益恶化的环境问题导致生态资源危机频发之后所做出的深刻反思。

近年来，习近平大力倡导绿色发展理念，将生态文明建设确立为我国新时代改革发展与现代化建设的首要地位，不断深化生态文明体制改革、推进生态文明建设，开创了生态文明建设和环境保护新局面，形成了系统的习近平生态文明思 想[4]。习近平生态文明思想主要包含人与自然和谐共生的“和谐共生论”“绿水青山就是金山银山”的“两山论”、推动形成绿色发展方式和生活方式的“绿色发展论”、实行最严格的生态环境保护制度的“制度保护论”，以及统筹山水林田湖草系统治理的“生命共同体论”等五大方面[5]，从而最终实现人类社会的发展进步和生态系统的平衡。这正契合长江经济带绿色发展的现实诉求。

经济发展需要生态资源的有效支撑。绿色发展理念强调对生态资源的综合利用效率，倡导通过改善生态资源利用结构、研发绿色发展技术、引导社会经济结构绿色化转变。在守护生态环境的基础上，实现在有限生态环境资源中社会经济效应的不断发展。改革开放以来，长江沿线城市群依托黄金水道的自然生态资源优势，实现了沿江产业结构和城镇化布局，初步形成了上、中、下游优势互补、协作互动的区域格局，有效缩小了东中西部地区发展差距。目前，长江经济带已成为我国工业化程度最高的区域之一。然而，现有的产业集聚模式仍以“粗放型集聚”为主，区域生态一体化进程相对缓慢，生态环境问题急需治理。目前，为推动长江经济带绿色产业转型，促进绿色经济高质量发展，长江沿线区域的环境治理问题迫切需要以“全局观”来协调各区域之间的生态污染问题，根据经济带内现实的地理状况、生态资源、社会经济情况以及污染现状，从绿色发展理念入手对整体区域进行宏观调控，构建多元主体参与、利益联动的长江经济带生态一体化协同治理机制，以缓解生态与经济之间的局部失衡。

二、长江经济带生态一体化治理现状

生态一体化是长江沿线区域高质量、共同发展的重要维度与内容。长江经济带生态一体化协同治理机制应结合长江上中下游各地政府、企业以及社会力量共同参与、有效治理生态环境污染问题。这不仅是环境治理的重要内容，更是协同推进生态建设、绿色发展与经济效益的关键环节。目前而言，如何进一步协调长江经济带内社会经济与生态环境之间的良性互动关系，是决定长江经济带可否快速发展与可持续发展的关键性要素之一。

近年来，随着长江经济带经济一体化的加深，其局部区域逐渐显现出跨界生态环境问题。高强度的区域开发建设与高密度的人口与产业结构，导致流域生态功能退化、生态资源面积局部萎缩、生物多样性下降、污染物排放强度较高、局部空气质量下降等一系列现实问题频出。针对这一现象，党中央、国务院高度重视，出台了一系列相关治理政策文件。目前，长江沿线区域经过阶段性整治，生态环境已有所改善，并取得积极进展与成效。特别是在2016年长江环境大保护战略实施以后，已基本形成以大中型骨干水库、引水、提水以及调水工程为主体的水资源综合利用体系，治污工程建设速度迅速提升，治污能力加大[6]。此外，长江流域天然林保护工程的实施，明显改善了空气质量、治理了局部水土流失，使长江流域生态环境恶化得到了良好成效。自2018年，习近平将“共抓大保护、不搞大开发”的生态优先战略确定为长江经济带的重要发展导向之后，其生态环境管理制度与机制不断完善、产业发展与生态环境关系不断改善，并开展了长江上中下游跨区域生态补偿与绿色金融政策的有益探索。但是，长江经济带绿色发展与流域生态一体化的治理措施仍存在诸多障碍与壁垒，急需构建完善的生态一体化协同治理机制，以推动沿线区域进一步高质量发展。

（一）生态环境共治机制的主体困境

生态环境治理是一个巨大的系统，需多方主体协商共治才能彰显能效。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11 个省市，涉及面积约205.23 万km2，难免存在各级政府部门协调不紧密、权责分配不明晰、调度难以跟上进度等现实问题。多年来，长江经济带始终存在生态环境共治机制的主体困境，行政区划分增加了协调管理难度，各省市之间责任主体欠明确，协调联动机制不健全。

从目前情况来看，长江沿线区域生态一体化建设更多地是一种以跨区域、多政府主体为架构的制度摸索。其中，最能够代表长江沿线区域生态一体化制度建设成果的是由多方主体签署的一系列方案、协议、意见与宣言等。例如：《长江经济带省级协商合作机制总体方案》《关于办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》《关于建立长江上游地区省际协商合作机制的协议》《长江中游胡泊保护与生态修复联合宣言》等[7]。然而，这一系列方案、协议、意见与宣言的签订更多是一种呼吁，明显存在跨区域执行的困境与监管无法有效实施的难题。从本质而言，生态环境共治是一种公共产品的共治，而现行的治理主体多为各省市相对独立与封闭的行政单元，若长江流域各级政府无法形成多元主体共治的治理模式，则很有可能重现“公地悲剧”的现象，区域环境治理更无法取得实质性的进展。此外，长江流域沿线11 个省市的社会经济发展水平存在一定差异，导致执行力度、财政支持、治理的积极性无法达成一致。更重要的是，生态环境共治机制的主体并不单由政府主导，市场与社会也是参与共治的主体。“政府—市场—社会”是三个既紧密相连又具有不同利益诉求的主体，也为生态环境共治机制的主体责任划分增加了一定的难度。

（二）生态环境协调机制的利益冲突

区域经济与绿色发展不平衡是多年来长江经济带面临的另一大治理难题。目前，长江经济带以东部江浙沪一带为绿色经济发展的“龙头”区域。上海、南京、杭州不仅是长江经济带绿色发展的引领者，更是我国经济发展最好的区域之一。

相对而言，中部与西部区域绿色发展总体水平相对较低，长期存在局部区域发展失衡等问题，进而造成了长江经济带局部与总体发展目标不一致、生态环境利益结构不同、局部生态环境治理方案具有一定的差异性等现实情况。

当前，长江经济带内各省市地方政府受自身生态环境利益和经济利益的支配，通常以本地区利益最大化作为跨界生态环境共治的合作起点[8]，往往将区域自身利益设置为核心主要利益，而将整体生态利益设置为次要协商利益。这导致长江经济带内跨区域生态环境协调机制普遍存在错综复杂的利益冲突与矛盾，造成了经济带内跨区域生态环境共治目标壁垒的产生。其次，由于长江沿线区域生态环境承载力、污染源对源头地与潜在受影响地区具有一定程度的污染差异，导致各区域行政主管部门存在一定重视程度的“短视性”与治理力度的“差异化”，可能形成局部生态环境协调与治理方式的消极处理，特别是在行政区边界与边缘地带的生态环境治理中尤为常见。此外，“政府—市场—社会”所构成的多元主体共治模式使企业、市场、公众等更多利益相关群体参与到生态环境协调机制的利益协调之中，无形中使原本错综复杂的利益冲突变得更加纵横交错。

（三）生态环境协同机制的制度困境

长江经济带是依托长江这一黄金水道，由沿线各省市共同构建的区域一体化经济带。然而，由于长江上中下游的社会经济与产业布局现实情况不同，致使位于上游的各地方政府所规划的环境功能区域、水资源保护、生态补偿等相关标准明显松于下游地方政府。尤其是在经济社会发展相对落后的地区，局部对一些污染产业的经济依赖程度过高，并已形成一定规模。整体治理将会在短期内影响部分群众的就业需求以及地方经济发展，致使某些地方政府“无力治理”的局面产生。近年来，随着经济带内东部经济发展龙头区域对生态环境治理力度的逐年增加，出台了一系列严厉的环境保护制度与条例，大大提升了其区域内污染类高能耗企业的运营成本，促使这类企业陆续向长江流域其他沿线省市“外迁”。然而，长江流域呈多级阶梯性地形，水流自西向东，上游区域的污染问题势必对下游区域的生态环境造成一定的破坏，影响长江经济带的整体生态环境。总体来看，当前长江上游各地方政府在生态治理方面的标准与要求明显低于下游地区，其承担的污染治理责任也少于下游政府，导致由于“制度不一致”等原因造成的相应治理困境。此外，“考核困境”是另一制约区域生态一体化发展的障碍。各区域生态治理制度的不一致造成考核制度的不统一，造成现行考核制度往往不能真实、客观的反应出不同区域政府在同一时间内、在生态治理、生态保护、生态管理等方面所取得的成绩，不利于经验教训的总结与奖惩措施的落实。

三、长江经济带生态一体化协同治理机制的治理思路

生态一体化协同治理思想的提出，是区域治理改革的现实需求，更是生态环境治理领域告别由政府或市场单一“主宰”的传统治理模式，步入“多元主体共治”的善治时代的典型代表[9]。长江经济带生态环境治理问题是一个急需跨区域多方共同协作，才能达到政府、市场、社会共治的“善治”理想状态。

（一）权责分明的三位一体治理主体

“良好的生态环境是最公平的公共产品”，这是习近平在海南考察时所提出的著名论断[10]。良好的生态环境意味着清洁的空气、干净的水源、安全的食品、丰富的物产、优美的景观，展现了明显的普惠性和公平性，具有典型的公共产品属性。可见，生态环境作为一种特殊的公共产品比其他任何公共产品都更加重要。公共产品的公共性决定了长江经济带生态治理问题需构建政府、市场、公众“三位一体”的协同治理机制，才能持续实现生态环境改良与优化。然而，多方主体共治需要更加分明的权责体系，才能保障协同治理机制的有效运行。因此，确立权责分明的三位一体治理主体是构建长江经济带生态一体化协同治理机制的前提条件与核心治理思路。

首先，生态环境治理机制中政府应占据三方合力共治的主导地位，将政府、市场、公众等三方“权、责”明确界定，确立三方权力高低归属以及治理机制的职责范围与配合度。同时，在健全生态治理制度的前提下，制定有效的信息传递、监督与考核机制。例如，将绿色政绩考核与绿色GDP 核算纳为生态治理考核制度，积极推动市场与公众的参与度。其次，明确企业在三方合力共治中的协同地位，并根据市场参与共治的情况与能力，逐步赋予市场更多自治权限，进一步积极调动其自治的积极性、强化其协同治理能力与意识、规范其生产废弃物排放行为、提高其生态治理利益获得，以达到区域生态环境治理效益的最佳。再者，应将社会组织和公众等主体围绕生态环境治理问题整合起来，确保生态环境治理不偏离公共利益。然而，由于不同治理主体的利益诉求不同，更需要明确利益主体地位、整体构建利益协调机制，才能破解由利益冲突所造成的诸多治理局限与困境。

（二）利益联动的多元主体治理模式

均衡利益带来的不仅是高配合与高效率，更是推动生态环境治理可持续发展的有效动因。从生态环境治理的长久发展来看，明确识别整条利益链条上所有治理主体的需求层次与利益诉求，才能打破传统“主宰型”的单一治理模式[11]。可以说，构建跨区域生态治理模式的关键，应是将其置于一种整体的、多方协作的系统关系模式中进行宏观考量，充分考虑不同利益主体间的利益诉求，并以构建联动与均衡的利益链条为目的，才能形成行之有效的协同治理机制。

经济利益与生态宜居是利益联动的关键协调点。通过梳理可得：对于政府而言，其核心利益诉求在于经济稳定发展与生态环境保护的协调；对于企业而言，其核心利益诉求在于利润获取、政府关系维护、生态道德约束与公众形象树立等；对于社会团体与公众而言，其核心利益诉求则在于居住环境的优美与宜居。可见，将三者之间的不同核心利益诉求，平衡为联动利益是政府、企业、公众协同治理机制构建的前提。

（三）培育区域协同共治的生态文明理念

区域生态一体化的发展不仅依赖于政府、市场、公众等多元主体共治，同时也依赖于生态文明建设的有效性。绿色发展理念是对马克思主义自然观的继承和发展，更是人类涉及发展观的一场极其深刻的变革[12]。“经济发展，生态优先”是新时代习近平“两山理论”深层次的科学内涵，更体现了“以人为本”最根本的精神。生态环境不仅满足了人类不断发展的现实需求，更是人类全面自由发展的保障，只有真正达到人与自然的和谐共生，才能实现人的全面自由发展。空气污染、温室效应、冰山融化、水源污染、沙尘肆虐等现实问题的出现，均体现了人类社会只有符合自然发展的客观规律，才能长久可持续发展。历史上消失的楼兰古城、约旦佩特拉城、洪都拉斯失落之城，或多或少均因人类对自然环境的破坏，毁灭了城市以及当时人类可持续发展的可能，使这些曾经盛极一时的城市与种族消失在历史的长河中。可见，生态文化思想与可持续发展价值观的树立，不仅是人类经济社会可持续发展的前提和保障，更是推动生态共治快速发展的关键要素。

政府倡导、产业转型、环保宣传、生态价值观教育、鼓励民间力量参与生态监督等方式，可促使整个社会与民众形成保护自然的思维方式与行为准则，是培育协同共治生态文明理念的有效方式。首先，绿色价值观与生态文明发展观应由政府承担倡导、推动、实践等责任，并构建绿色生态治理机制将区域生态环境优势结合当地经济发展，转化为绿色生态经济优势，实现生态价值与经济价值的“同向发展”。其次，应加强区域内各企业主体的生态环保教育，特别是涉及相关环境污染主要排放企业应切实做的教育与监管，形式“自治式生态文明价值观”。此外，加强各社会民间组织与公众的生态文明价值意识，鼓励民间力量参与生态环境保护的监督与实施等工作之中。目前，由于长江经济带涉及省市相对较多，更需要公众参与监督工作以弥补区域监督的盲点与空白。

四、长江经济带生态一体化协同治理机制的整体构建

生态一体化协同治理机制的整体构建，应基于上述治理思路，根据长江流域生态环境的治理现状，以三位一体为治理主体、利益联动为治理基础、生态文明思想为治理前提，构建多元互动、网络化参与结构的纵向权力分配系统与横向协作行动系统，最终形成正式与非正式的生态共治多维协作关系立体范式。此外，在构建生态一体化协同治理机制的同时，应遵循“双向协调—平等合作”的逻辑，对现行治理机制进行改革，逐步向市场主体和社会组织放权，才能真正实现多元主体共治。

（一）治理主体决策一体化机制构建

生态一体化协同治理机制的构建核心在于治理主体决策一体化机制的建设。这应包括中央政府、中央部委，还涉及长江流域沿线上、中、下游11省市各级政府部门。根据《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，长江经济带应遵循“多中心、组团式、网络化、集约型”的空间格局，形成“两核、两轴、三组团”的功能布局，并在此基础上构建决策一体化机制。中央政府应充分做好顶层制度设计，并明确不同省市等各级政府的利益诉求与权责规范。根据长江沿线不同区域的社会、经济、文化状况，构建生态保护专门化的分工格局，并建立多层次、网络化的决策联席制度共同处理跨界生态环境问题及冲突。

治理主体决策一体化机制可分为三个层次统筹构建，顶层决策由中央人民政府牵头，财政部、自然资源部、生态环境部具体执行，水利部、交通运输部、住房与城乡建设部、农业农村部、应急管理部协助实施；中层由长江上、中、下游政府联席会协同参与决策；底部由市场与社会公众共同参与、监督、反馈；全方位考量“政府—市场—公众”等多方诉求，建立多主体、多层级、网络式的府际协调机制，进而形成整体、系统的长江流域生态一体化决策治理机制，充分发挥多元治理主体共治的决策能效，具体由图1所示。

图1 长江经济带生态一体化协同治理机制决策一体化机制示意图

此外，“政府—市场—公众”在协调决策的过程中，应关注长江上中下游三地在自身发展与治理中利益表达的表达。在制度建设与资源整合过程中，建立公平多样化的利益表达渠道，平衡跨区域利益失衡问题。同时，积极建立“专治委员会”与“专项基金”减少跨区域各级政府的沟通、协商与利益分配成本，实现利益保障多样化。目前，长江经济带生态一体化协同治理机制最大的构建难题就是如何解决跨区域利益失衡的补偿问题。可从深化区域利益补偿机制、构建流域区域间生态治理任务的转移与协调、整合生态产品认证机制等多种方式，尝试推动生态一体化协同治理机制的完善。

（二）长江经济带绿色发展模式治理路径

目前，长江经济带区域集聚特征明显，已基本形成区域间产业分工格局。以东部为主的长三角地区已形成制造业密集、第三产业发达，高新技术、互联网经济、智慧产业、大数据等取代传统的高污染、高排放与劳动密集型产业的新型产业格局，成为了长江经济带绿色发展的“龙头”区域。经济带西部区域为我国西部大开发的重要地区，矿产与水能资源丰富。然而，梯级水库的建设与运行以及矿产资源的开发与利于，对长江流域生态系统与环境产生着重大影响，是生态环境保护相对脆弱区域。目前，西部局部区域仍以政府投资为区域经济的核心驱动力。长江流域中部则处于东西部发展两者之间，人口数量巨大、城镇化格局逐渐明晰、消费拉动第三产业高速发展，已成为连接长江流域的重要枢纽。

根据长江经济带区域发展的现实特征，可归纳出新兴产业与传统产业（一二三产业）、市场主导与政府主导两个维度，并充分考量不同区域中生态功能区、生态敏感区与脆弱区等现实状况，将长江沿线不同区域划分为不同的生态治理区，进而梳理出长江经济带绿色发展模式的具体治理路径，为经济带内分区域治理、统筹管理奠定基础。归纳而言，长三角地区属于市场与政府主导型新兴产业阶段；长江西部区域属于政府主导型由传统产业逐渐过渡至新兴产业阶段；而长江中部区域则处于两者之间积极融合于探索阶段。

由图2所示，绿色发展模式应为长江经济带生态经济发展的主要治理路径与理想状态。理想的区域绿色发展模式应形成政府、市场、公众共治的生态治理模式，结合长江经济带内不同产业类型特征，通过生态预警系统、生态环境监督、生态文明建设、生态环境约束、生态环境治理、生态补偿制度等多方努力，探索生态环境自律的多元生态补偿机制的有效治理路径，全面完成区域产业结构转型、协调、升级，进而推动长江经济带内科技创新突破，最终实现绿色环境、绿色产业、绿色经济、绿色文化相连接的理想绿色发展模式，成为新时代支撑我国经济社会高速发展的新引擎。

图2 长江经济带绿色发展模式治理路径示意图

（三）协同治理机制的整体构建

决策一体化机制的建设与绿色发展模式的治理路径需要有效的执行、激励与保障，以及先进的科学技术支撑。因此，生态一体化协同治理机制应由生态治理决策一体化机制、生态治理目标生成机制、生态利益协调机制、生态责任划分机制、生态绩效评价机制、治理资源保障机制等构成，形成“六体合一”的整体构建。同时，需要根据政府、市场、公众三方的生态诉求进行利益整合与调整，形成有机统一的生态治理职能、理顺机构权责，强调跨机构部门之间的协同创新与合作联动，建立跨区域生态治理职能体系。

如图3所示，长江经济带生态一体化协同治理机制整体构建由生态治理决策一体化机制协调政府、市场、公众多方，确立区域与地方生态治理目标，整合多方、跨区域生态利益，合理划分各地、各级生态责任，建立生态治理资源保障机制，以及制定生态绩效评价机制，实现长江流域生态科学有效治理。

图3 长江经济带生态一体化协同治理机制整体构建

五、结语

生态治理机制建设是生态文明建设和责任政府构建的一项重要内容[13]。长江作为世界水能第一大河、亚洲第一长河，全线汇聚了1 万余条支流，沿线滋养了近5 亿人口，横跨我国东中西三大区域，其作为我国重要的生态系统组成区域，对沿线省市以及我国经济社会发展与绿色转型具有重大意义。如何在保障区域经济发展与生态环境保护的双重任务下，缓解经济发展与生态保护两者之间所产生的不协调、不平衡、不充分等问题，已成为流域、滨海或近海经济活跃区政府治理水平与治理能力的重要体现[14]。因此，构建长江经济带生态一体化协同治理机制是新时代生态文明建设的迫切诉求，更是绿色发展理念的科学内涵。

通过研究探索可得，生态一体化协同治理机制应从治理主体、治理路径、治理模式出发，充分考量其相互联系与作用性，构建决策、目标、利益、责任、绩效、保障“六体合一”的完整系统结构，并且实现目标设定、利益协调、监督管控、资源优化、绩效提升、信息共享等功能的融合，才能有效提升长江经济带区域生态经济的整体竞争力。此外，强化市场与公众的生态文明理念、加强府际合作、构建责任体系、完善社会参与机制、重视治理人才储备，以及客观认识长江流域生态系统特征是协调长江大保护与经济带绿发展的关键所在。