新发展阶段我国法治化营商环境的关键问题与提升路径探析——以安徽省为例

鲍 雨

(安徽工程大学 人文学院，安徽 芜湖 241000)

“十四五”时期我国进入开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标奋进的新发展阶段。进入新发展阶段，习近平提出要紧扣“高质量”和“动荡变革”两个关键词以畅通国民经济循环为主构建新发展格局，并强调“新发展格局绝不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环”。因而，需要持续探索优化营商环境作为构建新发展格局的有效路径，建设更高水平开放型经济新体制,以更有力吸引国际商品和要素资源。营商环境建设是系统工程，而法治是最好的营商环境。十八大以来，我国法治化营商环境建设已迈出长足步伐。《优化营商环境条例》和各省实施办法的相继出台宣告我国营商环境建设正式进入法治化轨道，我国营商环境的制度蓝图基本确立。世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示中国排名第31位，连续两年成为全球营商环境改善幅度最大的十个经济体之一。但是，地方保护主义、政府权责不明、市场机制不健全、常态化机制缺乏等问题成为困扰我国营商环境深入改进的主要障碍。据此，需要探究破除我国营商环境持续优化的体制机制障碍，发挥好改革引领作用，进一步健全法律法规、标准体系和制度规则。这其中，关键问题在于准确界定政府和市场边界，辨明政府权责内容并予以制度化调整，构建有为政府和有效市场辩证统一的法治化营商环境新局面。

一、法治化营商环境概述

营商环境是具备特殊公共产品属性的一种综合发展环境。《优化营商环境条例》规定：营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。其中，法治化营商环境是指影响企业等市场主体开展市场活动的法律因素。既涉及合同法、商法和竞争法等用于维护平等交易的商事交易法律，也涉及物权、债权、股权和知识产权等相关产权保护法律，还包括行政法、刑法和诉讼法等用于行政管理和权利救济的其他各类法律。法治化营商环境建设需要塑造优良法治环境，与科学立法、严格执法、完善司法和全面守法密不可分。研究发现，构建法治化营商环境应主要从建设法治政府、提升政府服务质量和效率、健全制度、营造公平竞争的市场环境等方面展开论证。如钱玉文认为，完善营商环境应以市场主体期待和需求为重要导向加快建设法治政府。成协中认为，要加大向地方放权特别是综合授权的力度充分调动和发挥地方推进改革发展的积极性、主动性和创造性。张威指出，需要放宽束缚企业经营发展的制度性限制，全面改进政府职责中的短板、障碍和不作为。王伟认为，建设法治化营商环境应通过构建非正常经营企业强制性市场退出机制以完善市场机制。

可见，法治化营商环境是指在立法、执法、司法和守法各环节影响市场主体开展市场活动的体制机制因素和条件。经过长期的探索实践，学者研究认为应主要从完善政府职能和健全市场机制角度寻求法治化营商环境的构建路径，取得了相当成效。但是，由于缺乏对政府权责配置基础法理的逻辑推演，职权和职责匹配欠缺精准性造就的地方保护主义、决策同质化和常态化机制缺乏等问题日益成为困扰我国营商环境持续优化的机制障碍。因而，需要在尊重政府和市场间关系基础上以权、责、义为基础框架辨明营商环境建设中的政府职能并予以职责配置，探索营商环境持续优化的有效路径以回应新发展阶段的新要求。

二、安徽法治化营商环境的建设现状及问题

营商环境只有更好，没有最好。作为一种特殊的公共产品，需要持续优化营商环境以提升供给质量和效率。我国营商环境建设已进入改革“深水区”，但一些阻碍营商环境的体制机制性顽疾逐渐显现，营商环境的持续优化面临较大困难。新发展阶段面对更多逆风逆水的外部环境，研究创建更好营商环境事关新发展格局构建和经济更高质量发展的大局。以安徽省为例，梳理总结法治化营商环境建设的安徽经验，查找并探究营商环境建设的关键问题。以此为素材，探索提升我国法治化营商环境的有效路径。

(一)安徽法治化营商环境的建设现状

安徽是长三角区域的重要成员，必须努力营造更好营商环境以抢抓机遇应对挑战，努力在各项体制机制上实现与长三角区域的等高对接。2017年12月5日，安徽成立了省创优“四最”营商环境工作领导小组，专门组织领导本省创优营商环境相关工作。优化营商环境以来，安徽以打造“四最”营商环境为目标，创设“四送一服”综合服务平台并采取了一些行之有效的措施，特色明显。《2018中国营商环境指数报告》显示，在中国内地31个省区市营商环境指数排名中安徽名列第15位。《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》中合肥的营商环境指数总分为80.67，排名第十四位。

1.安徽法治化营商环境的文本梳理

一直以来，安徽在营商环境工作中紧紧围绕党中央和国务院决策部署，紧扣法治化营商环境重要抓手。以《国务院关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》(国发〔2015〕49号)、《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》(国办发〔2020〕24号)和《优化营商环境条例》(国令第722号)等一批专门性政策文件和法律法规为蓝本。安徽相继出台了一些重要的规范性文件，为本省法治化营商环境工作提供了坚实基础。经过梳理，一些重要的规范性文件内容见表1。

可见，安徽以创建“四最”营商环境为目标，围绕营商环境建设的难点、堵点和痛点针对性发布了一些规范性文件用于保障创优营商环境各项举措顺利实施。通过对标国际先进标准和学习国内典型经验，结合本省实际情况出台了一些行之有效的举措，涉及简政放权、精简行政审批、强化事中事后监管、营商环境监测调查、深化商事制度改革、产权保护、投资和贸易便利化、创新监管、降低就业门槛和优化营商环境长效机制等诸多内容。在上述多元化举措的共同作用下，安徽省营商环境得到明显改善和提升。

2.安徽法治化营商环境的实践成果

公开资料显示，安徽“四最”营商环境建设迈出了坚实步伐。省级行政许可事项由207项压至192项全国最少，知识产权保护社会满意度位列全国第3，知识产权行政保护工作绩效考核全国第4，政府采购透明度评估全国第3，网上政务服务能力全国第5，7×24小时不打烊“随时办”服务得到国办推介，“四送一服”列入全国深化“放管服”改革优化营商环境典型案例，营商环境满意度2019年第三方评估达96.5%。整体而言，安徽营商环境建设处于良好发展阶段。

(1)市场主体活力得到释放

长久以来，优化营商环境的难点、堵点和痛点大多与行政权的运行尤其是行政审批和监管等活动息息相关。如何提升行政权的运行效率、防止政府不作为乱作为瞎作为损害市场主体利益，提振市场主体信心是政府履行经济职能的核心。在这点上，安徽一方面围绕政府服务质量和效率提升，通过推行“不见面”审批服务、负面清单制和“双随机、一公开”监管等举措，做到简政放权、做强监管和优化服务相统一，在降低市场主体营商成本中提升其获得感。另一方面，以市场主体平等保护为中心，通过完善产权保护、规范事中事后监管和减轻企业税负等措施，建立健全市场机制营造自由公平的竞争环境。优化营商环境的改革，本质上是一场以市场主体为中心的法治变革。据此，通过一些务实的改革举措建立健全制度规则，提振了企业对政府工作和市场环境的信心，释放了市场主体的创造力和活力。

表1 安徽省出台的关于优化营商环境的规范性文件

(2)要素资源配置效率显著提升

良好营商环境有利于更有力地吸引商品和要素资源并予以高效配置，实现价值创造并推动经济高质量发展。要素资源的获取、流动和使用，依赖于要素市场化体系的构建。其中，保障各类企业平等使用要素资源和实现各要素资源的有序自由流动居于核心地位。安徽省通过建立“非禁即入”的项目长效机制和常态化发布项目清单方式，保障各类所有制企业平等进入市场。通过推广“税融通”等信贷产品有效缓解中小企业融资难融资贵问题，保障各类企业平等获得金融支持。制定出台了《安徽省公平竞争审查制度实施细则》清理地方保护和行政垄断行为，构建统一开放、竞争有序的市场体系。通过严格实施准入前国民待遇加负面清单管理模式和以“在线备案”为主的外商投资管理制度切实保障外商投资企业公平待遇。依托“皖事通办”平台推广涉企服务线上办理，实现行政审批、项目信息、审批结果的实时共享，保障各类主体平等获得各类信息。通过建立“共享员工”余缺用工调剂平台合理匹配劳动力资源，促进人才有序自由流动。可见，安徽省围绕破除制约市场竞争的各类障碍和隐性壁垒，采取了多方措施提升要素资源配置效率，积极探索推进要素市场化制度建设。

(3)优化营商环境长效机制初步建立

安徽创优“四最”营商环境以来围绕营商环境评价指标体系，聚焦企业开办、不动产登记、获得信贷、缴纳税费、跨境贸易、政务服务、知识产权保护等20个领域积累了丰富经验，积极探索营商环境长效机制。总的来看，主要体现在以营商环境优化为契机深入推进“放管服”改革、畅通政企沟通联系机制推进构建亲清政商关系和完善制度规则建立健全市场机制。首先，安徽以简政放权为核心深入推进“放管服”改革。政府权力行使越有效率越能提升企业等市场主体的获得感，完善政府职能推进服务型政府建设是营商环境优化的主攻方向。其次，政策可行性和实效性关乎营商环境的建设效果，而畅通企业等市场主体与政府间信息沟通渠道至关重要。安徽省通过构建“四送一服”双千工程综合服务平台发布信息并吸纳企业意见，按照“谁制定、谁清理”原则依法定程序建立规范性文件清理长效机制，并通过组织第三方营商环境满意度调查及时评估政策实效性等方式探索形成亲清政商关系。最后，安徽省以要素配置的市场化改革为中心，从产权保护、要素获取、市场定价和运行规则等方面探索构建统一开放、公平竞争的市场体系，建立健全制度规则保障各类主体平等参与市场竞争。

(二)安徽法治化营商环境存在的问题及原因

安徽历年来在创优“四最”营商环境的工作中注重采纳法治化手段，制定和颁布一些规范性文件提供法治保障。特别是在国务院公布《优化营商环境条例》之后，安徽当即制定并公布《安徽省实施〈优化营商环境条例〉办法》并与《优化营商环境条例》一同实施，时效性极强。但是，安徽法治化营商环境建设中存在的问题也比较明显。

1.安徽法治化营商环境存在的问题

(1)存在认识上的观念偏差，对营商环境构建缺乏系统思考和对策研究。安徽长期围绕着企业“办照难”、“办证难”和“退出难”等聚焦“效率”推进商事制度改革和精简行政审批，遇到问题见招拆招。从市场主体最近的反馈看，如今被提及频率最高的三个困难分别是市场竞争激烈、招工困难和成本高，这三个困难被提及比重分别为26%、17%和15%。安徽着力打造规模经济、平台经济、范围经济和实现产业集群发展，促进创业链、产业链和资金链的融合升级，以互联网、云计算、人工智能、区块链为代表的新技术新产业新业态新模式必将引发新一轮的制度变革。从已有规范性文件来看，安徽借鉴和复制有关地区的经验做法居多而鲜有涉及上述问题的专门规定或仅是简单提及。政策协调性有待加强，且政府职能精准度更需进一步提升。因而，需要在市场调研基础上结合本省实际提出切实可行的举措，要治标更需要治本。

(2)短期性政策手段居多，常态化和长期性的制度体系不成熟。当前外部环境复杂多变，国际市场竞争格局持续变化。特别是受全球疫情冲击，产业链供应链循环受阻，安徽经济发展面临新形势新挑战。需要统筹疫情防控与企业复工复产，探索常态化疫情防控下的经济发展举措，立足新发展格局探索构建彰显地方特色的市场环境。国家统计局对小微企业的跟踪分析表明，公平竞争环境对市场主体发展的作用越来越重要。市场主体平等对待、知识产权保护、依法监管等法治化市场环境是地区竞争能力提升的核心，要用国际化视野探索构建公开透明的市场规则和法治化营商环境。因而，需要研究完善信息供给、构建标准统一、自由公平的市场体系，破解影响经济体制变革的体制机制顽疾推动本省经济更高质量和更可持续发展。梳理和总结经验，将过往成熟做法上升为常态化法律制度，探索创新制度规则，建立健全法治化营商环境的制度体系尤为重要。

(3)信息不对称，政府职能精准度欠缺。市场理论认为，信息不对称是市场固有缺陷，造就市场调节的被动性和滞后性。与之相对，政府获取信息是否真实及时有效关乎政府职能的精准度。持续优化营商环境，政府需要回应营商环境不同阶段任务，“精准施策”以提升治理效能，并尽可能避免因信息不对称导致的职能偏差。数字时代，信息的传递和获取主要表现为对数据资源的生成、获取和分析应用。中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。在这方面，安徽在“数据整合共享”、“数据应用水平”和“政府数字化转型”等方面尚存在不少问题。具体而言：数据整合共享有待加强，表现为政府部门信息化系统分散建设，缺乏系统集成。数据资源应用水平有待提高，表现为缺少统一的政府数据融合机制和平台，全方面数据挖掘和分析应用能力不足。政府数字化转型仍有较大空间，表现为跨部门、跨层级的线上协同办公体系尚未建立，数字化、智能化和规范化水平不高。

(4)标准化程度较低，市场规则不健全。营商环境建设涉及市场环境、政务环境和法治环境等诸多外部因素和条件。探索构建法治化营商环境需要回应如何为市场环境、政务环境和法治环境提供保障。中国特色社会主义市场经济发展经验表明，建立健全市场机制是法治化营商环境的根本遵循。《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调要“构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”。高水平社会主义市场经济体制是营商环境建设的内生动力，符合市场经济基本规律，有利于从根本上培育生成良好营商环境土壤。在这方面，安徽尚存在“标准化程度较低”和“市场规则不健全”等问题。具体而言：标准化程度较低，表现为面对不同所有制和不同类型企业在市场准入、市场监管和市场退出等方面内容欠缺标准化，存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高等缺陷。市场规则不健全，表现为自由公平竞争的市场机制不成熟，存在自然垄断、行政性垄断、市场垄断和不公平竞争等损害市场秩序行为。

可见，安徽省创优“四最”营商环境以来，制定和发布了一些专门性政策文件和法律法规对各项改革举措赋予法治保障。然而，营商环境建设至今认识上的观念偏差、长效机制的不成熟、政府职能精准度欠缺、信息不对称、标准化程度低和市场规则不健全等问题将成为阻碍安徽营商环境持续优化的主要障碍。

2.安徽法治化营商环境问题的原因分析。

制度是经济和社会发展的决定性因素。据此，法治化营商环境的核心就是制度环境。完善制度环境可以有效降低企业等市场主体的生产经营成本，提升交易效率和质量。从本质上来看，制度就是一种契约。从契约环境角度观察，地区间的契约执行效率存在差异。在契约环境良好的地区有发展高契约依赖行业的比较优势，其契约执行效率的改善对高契约依赖产品的边际影响更大。基于关系契约理论，契约交易所涉事项不能完全在契约中事先明确。据此，为了降低契约不完全性对市场交易关系的影响，需要外部法治化营商环境降低违约风险。亦即，政府权力行使具备矫正作用，根本上是为了应对市场失灵而辅助配置资源。与此同时，为了应对权力寻租、行政选择偏好和信息失真等政府失灵问题，必须认识到政府资源和能力的有限性，需要运用法治化手段提供运行保障。

可见，法治化营商环境构建的关键问题在于如何实现有效市场和有为政府的同向发力。其中，辨明政府权力行使范围和方式，建构职权和职责相统一的制度体系至关重要。现阶段，安徽制定和颁布了数量可观且内容丰富的专门性文件用于保障营商环境各项举措的落实。但是，归因于制度体系的不完备，短期性、应激性手段居多，而长期性、常态化的长效机制并不成熟。将营商环境构建简单等同于或停留在问题解决的对策上，而忽视对良好营商环境内生土壤的培育和创造。如此路径，营商环境将很难对标和超越国际先进标准，也难以吸引国际商品和要素资源。习近平在论述新发展阶段的“长远大势”时强调“要以畅通国民经济循环为主构建新发展格局”。其中，新发展格局是以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进。因而，法治化营商环境构建需要运用经济法思维，在厘清政府和市场关系基础上构建职权与职责相统一的政府权力运行模式。

三、安徽法治化营商环境建设的关键取向

创优营商环境不是“政绩”更不是“面子工程”，事关现代化五大发展美好安徽建设成效。在观念革新基础上，需要结合国情省情构建法治化营商环境的制度体系，为实现“四最”营商环境目标提供法治保障。同时，也利于找准新发展阶段我国营商环境建设的关键问题并探索生成提升路径。

(一)正确认识政府与市场间关系，依法行使调制权

《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：正确处理政府和市场关系，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。优化营商环境需要持续深化经济体制改革，正确认识并处理政府与市场关系，形成有利于引领经济发展新常态的体制机制。中国特色社会主义市场经济实践表明，市场在资源配置中起决定性作用。必须尊重和发挥市场调节机制的功能，国家应配合辅助市场调节发挥作用。因而，政府权力行使应保持“谦抑性”。只有在市场失灵领域，国家有形之手才能介入。也即是，市场失灵为国家调节设置了权力行使的边界。一方面，市场失灵领域是国家调节发挥作用领域；另一方面，国家调节应以恢复市场机制为最终目的。资本流向哪里、企业到哪里投资、人才向哪里集聚等要素流动根本上是由市场决定的，这是市场经济的一般规律。营商环境的好坏从根本上是由市场机制决定的，创优营商环境应围绕市场环境为中心展开角逐。

新结构主义强调市场作用和政府作用的有机统一，即有效市场与有为政府的融合。营商环境构建主体涉及政府和市场，需要推动有为政府和有效市场更好结合。据此，需要在正确认识政府和市场关系基础上充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确政府权力行使范围和方式更好发挥政府作用。同时，稳定、公平、透明、可预期的市场规则是市场环境优良的关键特征。创优“四最”营商环境离不开公平开放透明的市场规则，也是市场化、法治化、国际化营商环境形成的核心要素与评价指标。创优营商环境作为政府行使经济职能的一项新内容，必须始终坚持以建立健全市场规则为核心，依法行使调制权。统筹宏观政策引导和微观市场规制，调控资本流向和产业发展、保障市场主体的公平竞争权、畅通要素流通渠道，努力营造更优良的营商环境不断激发和释放这项“公共产品”的正外部性。

(二)建立健全职权与职责统一、权利与义务相对应的制度体系

法治化营商环境建设离不开有为政府的能动作用。为更好发挥政府作用需要压实政府责任，其核心在于明确调控权具体内容，构建职权与职责相统一的制度体系。在此基础上，尚需要就微观市场主体的权利和义务展开具体分析，建立健全公平透明开放的市场规则。以安徽省制定和颁布的涉营商环境建设的专门性文件为考察对象，结合国务院《优化营商环境条例》规定具体内容，从调制主体与调制受体二元权利(或职权)义务(或职责)角度对各方主体角色定位予以法律归纳。围绕调制主体的职权与职责、调制受体的权利和义务系统全面廓清所涉及的制度内容，有利于本省法治化营商环境优化工作的顺利开展。

在正确认识政府与市场间关系基础上，用经济法思维统领营商环境的法治化建设，构建职权与职责相统一、权利与义务相对应的二元权利(或职权)义务(或职责)框架体系(见图1)。营商环境法律关系中，国家、各级人民政府以及县级以上人民政府营商环境主管部门为调制主体，享有包含规范性文件制定权、监管执法权等在内的调制权，同时担负平等对待市场主体、依法监管等职责。从权力运行角度观察，依法享有调制权的主体基于法律赋权获得排他性使用许可，任何非经法律授权的主体均不得擅自行使。同时，调制主体应在法定授权范围内依法定程序和方式行使调制权，否则即需要承担相应法律后果以做到职权和职责相统一。作为调制受体的各市场主体有依法接受调制的义务，并有权就调制主体违反职责行为请求法律救济。同为调制受体的各市场主体彼此间互享权利，互负义务。企业等市场主体享有包含经营自由权、自由竞争权和公平竞争权等权利，同时应负有尊重市场规则，恪守商业道德、诚信经营、合法经营，维护自由公平的竞争秩序，从事市场活动不得损害国家、社会和各方主体的合法利益等多项义务。各调制受体应依法做到权利和义务相统一，在合法权利遭受损害时应有权主张权利救济，并需承担义务违反的法律责任。

可见，厘清调制主体的职权与职责、调制受体的权利与义务，探究该种二元结构下调制与被调制法律关系的本质，有利于从根本上廓清法治化营商环境的实质内涵，建立健全法治化营商环境的制度谱系。

图1 职权与职责相统一、权利与义务相对应的制度体系

四、安徽法治化营商环境的提升路径

法治化营商环境构建的关键问题在于辨明政府和市场间关系，实现有为政府和有效市场的融合。应贯彻职权职责相统一、权利义务相对应的理论逻辑。在此基础上，探究法治化营商环境的提升路径并具体展开。

(一)以“要素市场化配置改革”为重点健全市场机制

健全的市场机制是营商环境建设的内生动力，而建设高标准市场体系是完善社会主义市场经济体制的基本要求。其中，构建更加完善的要素市场化配置体制机制是高标准市场体系的核心。据此，应以要素市场化配置改革为重点构建统一开放、竞争有序的市场体系，健全制度规则完善市场机制。

营商环境建设是为了畅通土地、资本、人力、信息和技术等要素资源的全要素生产率，更有效地组织生产实现价值创造。《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确指出：要素市场化配置改革需要推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序和配置高效公平。市场对资源配置起决定性作用，而完善的市场机制有利于更充分、更有效率地利用资源。市场机制就是竞争机制。因而，应以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争和有效监管为基本导向研究完善市场准入、市场运行和市场退出机制。从市场准入来看，需要持续贯彻“非禁即入”原则，要平等对待不同所有制和不同类型企业，统一行业准入门槛和标准体系。从市场运行来看，要加大对物权、债权和知识产权等产权保护，持续推进商事制度改革，加强反垄断和反不正当竞争执法与惩处力度和探索创新监管方式，依法保障各类市场主体自由公平参与市场竞争。从市场退出来看，应探索完善企业转产、歇业和破产等相关制度，赋予各类主体决定退出市场的自由。具体而言，重点应推进下列举措完善鼓励竞争和创新的市场机制：对标国际标准提升金融体系全球化和现代化水平以提高资本选择范围和分配效率、努力打造与国际接轨的知识产权制度提升外资信心、鼓励技术引进创新和自主创新有效融合、分级分类放开服务业准入优化服务水平、加大研发合作同时吸引人才流入、健全劳动和社会保障制度提升人力资源配置效率等。

(二)以“权力约束”为核心推动政府服务提质增效

中国特色社会主义市场经济本质上是法治经济，强调通过建立健全制度规则为经济平稳运行提供法治保障。然而，新形势下政府与市场间关系尚未完全厘清，难以适应我国社会主要矛盾变化和经济转向高质量发展阶段的新要求。据此，应全面深化改革，推进各方面制度更加成熟定型，以适应新要求。其中，以权力约束为核心推动政府服务提质增效对法治化营商环境构建大有裨益。

市场双重竞争理论认为，在产业经济领域存在以企业为主体的市场竞争和在城市经济领域存在以政府为主体的市场竞争。政府与市场相互渗透密不可分，良好营商环境构建需要在尊重市场基础上，探索优化政府服务供给提升政府市场竞争力。中国特色社会主义市场经济实践表明，政府不仅能够辅助市场配置资源而且有利于创新和生成资源，此为有为政府的应有内涵。现阶段，安徽通过推行“权-责清单”和“负面清单”项目、优化审批服务、强化事中事后监管等方式提高了政府服务供给效率和质量。但是，从市场主体反馈来看政府缺位错位失位问题仍然存在，政府权力运行与市场主体需求匹配精准度不够。归根结底是政府权力行使缺乏有效约束，权责不一致。因而，应在辨明政府权力行使范围和方式基础上建构职权与职责相统一的制度规则，实现营商环境建设中有为政府与有效市场的融合。通过制约和监督行政权力，提高宏观调控协调性和微观管理有效性，提升政府服务供给质量和效率。具体而言，包含：落实政府权责清单制以实现职权与职责统一、推进机构整合以实现各部门协同高效系统集成、分级分类研究降低市场准入门槛、健全信息公开制度以促进数据共享、探究“互联网+”监管规则以提升数字治理能力、完善行政垄断的法律规制以应对地方保护主义等。

(三)以“数据赋能”为牵引强化涉企服务平台建设

进入新发展阶段，以信息技术引领的新科技革命带来人类生产方式的急剧变革。实践表明，数据不仅能够与传统产业融合使传统产业焕发新活力新生命，同时数据直接催生新产业新业态新模式。数据资源对全要素生产率的提升占比持续攀升，对经济高质量发展起到至关重要的推动作用。研究发现，数据赋能具备将制度优势转换为总揽全局、整合资源、社会协同开展精细精准治理的能力，但受到行政化、碎片化和数字形式主义影响不同步、不匹配问题仍然存在。因而，以数据赋能为牵引强化涉企服务平台建设利于地方政府提供更为精准和精细化的营商服务。

营商环境排名靠前国家都比较重视涉企服务平台建设，并善于发挥平台整合资源和精细化服务能力。如英国的在线服务门户网站gov.uk、澳大利亚新南威尔士州的州级营商在线服务平台service.nsw.gov.au和新加坡的gobusiness.gov.sg等。上述平台均由政府主导设立，围绕办事主体需求信息予以功能架构，提供匹配用户条件的个性化办事服务。统一涉企服务平台利于吸收和整合碎片化信息，集中为企业提供开办、运营、执行合同、纳税、用工和破产等全方位服务。安徽省创优“四最”营商环境以来不仅建成“四送一服”双千工程综合服务平台和“皖事通办”等较具特色省级平台，而且积极推动省中小微企业综合金融服务平台的建设。但是与国际先进经验相比，上述平台在整合资源和精细化服务方面仍旧欠缺。究其原因，平台存在法律地位不清、功能结构不明、运行机制欠缺和法律保障不足的问题。因而，应研究健全平台制度规则以更有效发挥平台营商服务作用。在法律地位上，需要确认政府作为平台建设者的主体地位，建设统一的涉企服务平台并将其定性为非营利法人。在功能结构上，应围绕企业开办、运行、监管和终止予以设置机构并结合营商环境评价指标体系规划职能。在运行机制上，应从资金支持、技术支撑、定价规则和监管协调等方面完善制度规则。在法律保障上，就平台行使不同职能的法律关系予以层级解析，并需进一步明确平台主体责任以及参与主体各自责任。

五、结语

法治化营商环境构建是贯彻全面依法治国的基本要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。安徽提出创优“四最”营商环境的目标，努力营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境，是在深刻把握社会主义市场经济规律基础上，正确认识和处理政府与市场关系这一前提下的积极实践。进入新发展阶段面对错综复杂的外部环境，未来应结合新形势的新要求在革新观念基础上准确把握法治化营商环境的内涵，探究破除影响经济高质量发展的体制机制障碍，推动有效市场和有为政府融合。通过建立健全市场机制和优化政府服务供给，探索构建法治化营商环境的长效机制。