广西地方政府专项债券发行问题研究

李历一

近年来，广西壮族自治区财政厅采用聘请第三方中介机构参与项目尽调、评审、发行和后续跟踪相关工作的方式组织全区的地方政府专项债券“借、用、管、还”工作，2018年全区共计发行553.2亿元，2019年526亿元，2020年953亿元，债券募投项目在土地储备、棚户区改造和收费公路以外的领域也进行着积极探索，类似停车场、产业园和老旧小区等各类创新品种也不断丰富，对地方经济增长和投资拉动起着极其关键的作用。

一、相关文献综述

（一）国内研究情况

2020年，突如其来的新冠疫情黑天鹅使得中央政府逆周期调节的紧迫性和力度大幅提升，地方政府专项债券稳增长的重要性更上一层楼。同时，针对地方政府专项债券的研究分析层出不穷，也将地方政府专项债券这个全新的课题提高到了十分重要的研究地位。娄洪、杨光、谢斐（2019）指出，大规模发行专项债投资公益类项目，已成为当前应对经济下行，保增长和保就业的重大宏观调控措施①娄洪，杨光，谢斐.更好发挥地方政府专项债券的作用[J].债券，2019（08）:7-11.。刘金玲，苏锦河，李明依（2019）分析指出，专项债内部结构亦发生重大调整，项目收益专项债占比进一步提升②刘金玲，苏锦河，李明依.2019年地方政府债券发行情况分析[J].中国财政，2020，15:69-73.。刘嘉和张博（2018）表示，由于项目收益专项债占比的提升，更加有利于地方政府债务风险防范，专项债只能由政府性基金或专项收入偿还，不能通过其他项目收益偿还，封闭运行管理，更加注重项目质量，切断了不同项目之间的风险传导③刘嘉，张搏.我国地方政府项目收益专项债的创新发行与展望[J].农银学刊，2018（02）:45-48.。马辉（2021）认为专项债目前存在项目间本息覆盖能力测算差异大、后期收益不确定增加兑付风险、信息披露不够、投资主体单一、二级市场流动性差等问题④马辉.我国地方政府专项债券存在问题及对策探析[J].交通财会，2021（02）:68-72.。

（二）关于广西地区地方政府专项债券发行情况的相关研究

针对广西地方政府专项债券发行情况的相关研究较少，邓昀松、晏阳、李晓东（2019）总结过2019年广西自治区本级土地储备专项债券使用管理中存在的问题⑤邓昀松，晏阳，李晓东.对广西土地储备专项债券使用管理工作的思考——以2019年广西壮族自治区本级为例[J].南方国土资源，2020（07）:70-72.，例如债券额度下达时间晚、资金使用时效不匹配、项目额度分配不均衡、资金使用时效要求高等，这些问题具有一定的普遍性。黄睿琦（2020）对广西近两年专项债券发行材料进行研究，发现存在部分专项债券项目收益不实、项目收益来源不实、收益虚高等问题⑥黄睿琦.广西地方政府专项债券发展研究[J].企业科技与发展，2020，08:121-123.。粟飞宇（2020）针对桂林市地方政府专项债项目储备存在的问题做了分析，指出存在项目前期深度不够、申报领域把握不准确、储备项目经济效益差等问题⑦粟飞宇.桂林市地方政府专项债项目储备及申报的思考[J].商讯，2020（31）：11-12.。广西地方政府债券发行市场化研究课题组（2019）研究指出广西地方政府债券近年来发行市场化水平有明显提升，但与全国其他省份相比，仍存在债券碎片化和投资主体单一等问题⑧广西地方政府债券发行市场化研究课题组，李青.广西地方政府债券发行市场化研究[J].改革与战略，2019，35（03）:91-106.。

二、广西新增地方政府专项债券发行概况

（一）广西地区2020年新增地方政府专项债发行规模

受宏观经济形势的影响，为了更好地发挥有效投资的拉动作用，2020年地方政府专项债券全年供给明显增加。2020年，全国累计发行地方政府专项债券1521 只，发行规模4.14 万亿元，其中新增专项债券3.6 万亿元。截至2020年12月31日，广西壮族自治区本年度共发行了953亿地方政府专项债，其中提前批次专项债于2020年1月发行，第一批至第四批次专项债于2月至8月间有序发行，最后118亿支持中小银行发展专项债券于12月底完成发行。2020年，全区共下达专项债额度953亿元，相较去年的526亿元，整体规模提高了81.18%。从项目领域上看，支持中小银行发展118亿元，交通基础设施领域26.34亿元，收费公路领域占153.3亿元，铁路领域65.7亿元，轨道交通领域27.3亿元，高等学校领域34.4亿元，公立医院领域75.07亿元，产业园领域179.35亿元，社会领域209.58亿元，棚户区改造领域63.96亿元。各领域发行占比如图1所示。

图1 2020年广西地方政府专项债券支持领域

（二）发行期限和利率

近年来全国地方债整体期限结构明显拉长，多以10年期为主。广西各个领域地方政府专项债券发行期限以10、15、20 和30年期为主，与全国趋势趋同，地方政府专项债券发行拉长久期的趋势非常明显。结合2020年发行情况来看，部分公立医院和产业园项目出现10年期；高等学校和棚户区改造以15年期为主；社会领域发行期限设计较为灵活，15、20 和30年期的分别均有发行。整体30年超长期限的债券规模控制也同样明显，发行期限与项目结合更加合理，随着地方政府专项债券发行久期拉长，商业银行以外的投资主体例如保险公司，也明显增配长期限债券，托管数据显示保险机构已连续多月增持地方政府债。

2020年，广西地方政府一般债券发行平均利率为3.29%，专项债券发行平均利率为3.63%，略高于一般债券的利率水平。2020年4月至5月期间，市场资金面宽裕，期间发行利率下行明显，下半年疫情逐渐控制后，利率逐步恢复正常区间。2015-2018年，广西地方政府债券平均发行利率高于全国平均水平，利率市场化程度高，2020年延续了较高的利率市场化水平，没有行政干预，利率定价随行就市。

（三）分地区发行情况分析

从发行情况来看，地方经济较好的地区发行规模较大，南宁市、桂林市、玉林市居全区前列。考虑到全年额度的分配，地方财力较强、债务风险较低、项目储备充足且质量更优的地区仍然会获得更多的额度倾斜，广西整体情况与全国各省市发行情况相吻合。

三、地方政府专项债券资金运用情况

（一）地方政府专项债券总体资金投向

2020年专项债券总体资金投向与以往有很大变化，土地储备并没有获得债券资金的支持，与年初中央制定政策相符合。全国范围来看，棚户区改造领域没有延续2019年的发行规模，降幅明显，重点支持的领域依然围绕重大项目基础设施建设等领域。2020年首次发行支持中小银行发展专项债券，新增加新基建领域、应急医疗、公共卫生、老旧小区改造和新型城镇化建设等基础设施项目。

整体政策导向依然重点支持在建项目为主，资金使用效率的要求进一步提高。目前用于新建项目资金约占全部项目不足4 成。从全国各区域来看，2020年东部省份发行的地方政府专项债券更聚焦投向市政基础设施，而西部则更多向铁路、公路等交通建设倾斜。2020年的创新品种如新基建、老旧小区、支持中小银行发展专项债等多数由东部省份发行，整体来看东部省份发行人创新步伐更快。

（二）广西地区地方政府专项债券总体资金投向

相较2019年以棚改和土储项目为主要领域发行，2020年广西地方政府专项债券投向产业园区和社会领域占比明显提升。同时，由于突发的疫情原因，更是加大对医疗等公共卫生等医疗领域项目的支持。今年广西新增地方政府专项债券募集资金投向占比最大的是社会领域，一共发行了8期，发行总规模209.58亿元，相较去年提升了1309.4%；其次是产业园区发行5期，发行总规模179.35亿元，相较去年提升了836.55%；收费公路2期共计153.3亿元，对比2019年同期65亿元，提高135.8%；支持中小银行发展专项债券1期118亿元，系2020年度首次创新发行品种；公立医院2期75.07亿元，相比2019年的16.21亿元也有了大幅提高。而土储债由于政策原因，2020年没有新发行，棚户区改造63.96亿元，相比去年同期的200亿元，规模也大幅下降。

（三）广西地区资金使用的区域特点

经济相对发达的中东部地区如南宁市、玉林市、贵港市等地市重点支持了产业园区和市政基础设施项目，其次是交通基础设施，可以看出整体财政政策更加倾向于支持招商引资力度大、资金使用带动效果好的地区发行产业配套类债券。百色市、河池市和崇左市等西部欠发达地区更多是农林水利、公益性强的民生类项目为主，比如债券资金更多适用于公立医院、高等教育、职业教育、学前教育、环保类项目等，由此看出对于整体经济实力较弱的地区，财政更加鼓励债券资金使用在保障基础民生等领域。

表1 2018-2020年重点领域专项债券发行规模统计（亿元）

四、广西地方政府专项债券发行存在问题

（一）对于地方政府专项债券发行的重视和理解不够

经调查发现，很多地市尚未形成有效的工作机制，缺乏统一领导和基本的人员配置，不同业务部门之间缺少沟通，很多申请地方政府债券的项目业主首次参与地方政府专项债的发行工作，对于业务不够熟悉和理解，例如，将债券资金当做财政资金（补贴资金）的情况时有发生，对于一般债和专项债的区别也没能分清，项目申报表数据填写不可靠，原始材料不齐全、不一致、不严谨，很多项目在申报阶段仍然缺少相关审批文件。申请发债项目随意性强，项目基本情况如投资规模、资金用途等经常需要调整，对于相关政策文件解读不到位，导致相关工作开展困难重重。

（二）申报领域过于集中

由于2020年的政策变化，前两年发行主力土地储备和棚户区改造专项债规模大幅下降，使得各地项目申报出现了向个别领域高度集中的情况。例如，2020年广西发行产业园区专项债券共5期，发行总规模179.35亿元，相比2019年2期共计发行19.15亿元呈现爆发式增长，增幅高达836.55%。产业园区专项债券一度成为了各个地区申报的集中赛道，导致有些地区无视当地经济发展现状、招商引资能力和地区发展特点，盲目申报，出现了一些申报项目脱离实际的情况，存在过渡美化和虚增收入等一系列问题。相反，国家鼓励的新基建、老旧小区改造和新型城镇化等创新领域申报项目严重不足，反映出各地项目的均衡性出现问题。

（三）过于依赖财政支持进行收益补偿

受疫情影响，今年财政收入和支出均出现明显下滑，支出进度偏缓。一方面是财政收入下滑，另一方面大量项目的公益属性过强，导致没有足够的收入体现，进而调动财政的力量进行缺口补贴，导致财政支出还款压力巨大，容易带来隐性债务风险，例如县级产业园区项目，当地标准厂房租金过低，厂区招商艰难，运营收入可能不达预期，财政补贴往往会达到接近50%的收入来源占比，在目前的经济环境下，当地较弱的财政实力是无法按期兑付债券利息和本金的，如此大比例的财政补贴也会导致未来的偿债风险。

（四）存在重申报轻使用问题

调查发现，项目业主单位和各级财政在争取项目方面表现积极，对于申报债券的重视程度远高于对于资金使用阶段的重视，债券资金的使用随意性强，支付不合规、不合理、支出进度慢的情况时有发生。一方面原因在于债券项目资金使用环节缺少严格的管控，项目和资金没有严格执行一一对应，未来可能面临偿债风险。调查显示，截止2020年12月，部分地区仍然存在2019年债券资金支付不到位的情况，2020年新发行债券的资金使用进度普遍偏慢等情况。另一方面，使用效率较低和项目前期准备不足，前期工作推进缓慢，前期费用支付不到位、土地征拆问题尚未解决、形象开工而非实际开工和疫情导致施工进展缓慢有很大关系。

（五）项目储备不足

首先，由于地方政府专项债券连续两年的密集发行，导致部分地区已将符合条件的项目发行完毕，储备和推进中符合条件的待发行项目严重不足。调查结果显示，目前各地储备的拟发行项目符合条件的数量过少，储备项目存在“虚胖”情况，凑数项目和规划中的项目占比高。其次，部分项目策划没有延续性，缺乏统筹，往往是针对某个专项资金的申报进行策划，整体规划不清晰也不够完整，为了申报而申报或者项目多次重复申报、频繁调整等情况普遍。

（六）杠杆效应不明显市场化融资跟进缓慢

2020年6月国家首次提出允许将地方政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金，后进一步将资本金比例提高至该地区发行总规模的25%，资本金首次打破债务性资金的限制，加杠杆撬动社会资本的意图明显，进一步鼓励地方政府专项债与市场化融资相结合，起到扩大投资的目的。但是调查发现，广西在2020年提前批次申报的过程中并没有很好地利用这一政策，第一批次项目申报时填报资本金需求项目仅67个，占比3.8%；其中用作资本金需求仅68亿元，占比4.5%，远低于政策的比例限制。广西财政厅全年针对市场化配套融资一共通过审批了四个地市以及北部湾投资集团和交通投资集团的项目，其他地区和发行主体尚未有所突破。随着棚改政策收官和棚改专项债规模的锐减，各地的棚改项目融资需求无法得到满足，棚改市场化融资显得愈发重要，大部分区内地市并没有很好地利用“债+债”或者“债+贷款”的组合解决棚改后续融资问题，导致棚改半拉子工程仍然存在，棚改收官难度凸显。

五、广西地方政府专项债券发行的对策建议

（一）加强组织领导，提高部门沟通协作能力

建议自治区层面组建地方政府专项债券工作领导小组，负责统筹推进全区项目储备和债券申报工作。各地市参照自治区组建专项工作领导小组，建立完善的工作机制，保障基本的人员配置。发展改革部门和财政部门进一步加强沟通衔接，密切合作，统一思想，并指定专人做好跨部门协调和沟通。发展改革部门应该主要侧重项目储备、项目筛选、项目前期工作推进等，把控好专项债的“源”；财政部门主要侧重项目收益情况、还款来源和资金支出进度等，管理好专项债的“流”。建议借助第三方中介机构的专业能力和人员辅助做好项目储备和债券申报，项目主管部门和中介机构组成项目联审小组，加强对于项目质量的把控，加强地方政府专项债券业务培训，提高相关人员业务水平。

（二）扎实推进项目前期工作，做好项目储备

2019年以来，发展改革部门在地方政府专项债申报过程中的作用越来越重要，是输送项目的核心部门，也是兼顾项目质量和数量的重要环节，如果无法从源头提高发改重大项目库质量，将导致后续审核阶段竞争力不足，因此建议进一步加强发展改革部门的前期工作推进力度。一是要抓重点项目，围绕中央和自治区重大发展战略，粤港澳大湾区、自由贸易试验区和面向东盟的金融开放门户等重大战略部署，提前做好相关项目的发债准备。二是要抓重点领域，围绕国常会确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、公共卫生医疗、新型城镇化等重点领域。三是要切实提高项目质量，充分挖掘项目自身产生的专项收入来源，按照项目的成熟情况建立储备库和发行库的滚动管理，切实提高在库项目质量和前期工作的开展。四是要加快债券发行前置条件的落实，例如立项、可研批复、土地证明文件、环评等发行需要的相关材料，争取让项目在第一时间进入尽调环节，提高尽调环节评分，同时做好债券资金使用计划的安排，做好项目施工进度的跟踪。

（三）建立统一标准，做好债券资金监管

一是建议逐步提高对地方政府申报政府专项债券材料一致性的要求，发布债券发行全流程业务指引等相关政策配套文件，以提升政府专项债券申报、审核的严肃性，对于提供申报材料数据不一致、不真实和不及时等情况的地方政府予以核减或取消后续债券发行额度等措施。二是建议明确后续监督监管权责，可以参考发行阶段利用第三方中介机构配合的方式，定期组织督查组前往各地进行资金使用核查、项目支出督查等相关监督工作，并将资金使用情况作为该区域后续债券发行评判标准进行考量。三是建议设立债券资金监管账户，对债券资金的使用进行全过程等管理，对于获批债券的项目严格监督支出进度、支出范围和依法合规使用等，降低债券资金挪用等风险。

（四）项目全周期管理

建议进一步夯实对于债券支持项目的全过程管理，确保项目运营收入实现资金的有效归集。确保项目按计划建设和经营，实时评估项目现金流的产生是否达到计划和预期，对于序时进度不达预期的项目进行第一时间预警以及后续整改跟踪，全力跟踪和推动项目的专项收入实现，确保债券到期按时兑付，降低当地财政部门形成隐性债务风险和债券违约风险。

六、总结与展望

整体上看，由于采用了“财政厅统筹协调，聘请第三方中介机构参与项目尽调和项目审核”等方式推进发行工作，广西地区地方政府专项债的组织发行取得了较好的成绩，发行效率处于全国前列，公开披露信息的质量和准确性由于有了第三方机构的参与而大幅提高，项目进度更加有保障，给投资人带来了较为积极的影响。

同时，工作中仍存在需解决的问题。例如对于债券发行的重视和理解不够、申报领域过于集中、过于依赖财政支持进行收益补偿、重申报轻使用、项目储备不足、杠杆效应不明显和市场化融资跟进缓慢等问题。疫情的持续也将会带来复产复工不及时，项目施工进度放缓，财政支出不达预期等影响，导致地方政府专项债在实际使用的过程中充满着不确定性。因此，2021年债券资金的使用更加需要密切跟踪，同时更要关注资金沉淀带来的资金使用效率下降的影响。◆