基础教育新型政校关系重建的问题与建议

[摘   要]我国现有基础教育政校关系存在政府权力下放与宏观调控矛盾比较突出、合理有效的教育相关法律制度短缺、政府对学校的责任不清等缺陷。为此，可参考西方发达国家基础教育新型政校关系的成功经验，关注政府的教育服务功能，有效扩张学校办学自主权，致力于打造评估型政府，并从转变政府职能、明确政府责任、健全教育体制、优化学校治理等方面入手，重建基础教育新型政校关系，实现基础教育治理体系和治理能力现代化。

[关键词]基础教育;政校关系;现代学校制度

2010年7月，中共中央、国务院印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，专门将“建设现代学校制度”列为一章;2014年8月，教育部印发了《义务教育学校管理标准（试行）》，明确学校管理职责为建设现代学校制度;2017年11月，十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过了《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，再次提出构建新型政校关系、建设现代学校制度;2019年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022 年）》，两份政策文件共同构成了基础教育现代学校制度的顶层设计和行动方案;2020年11月，全国基础教育学区化集团化办学城市论坛在广州成功举办，标志着以学区化集团化为新突破口的现代学校制度建设的全面纵深推进。基于此，我们必须厘清政府在基础教育治理中的职能，保障教育公共性和公益性，赋予学校更多办学自主权，建设基础教育现代学校制度，高质量重建基础教育新型政府与学校关系，以早日实现基础教育治理体系和治理能力现代化。

一、我国现有基础教育政校关系

存在的主要问题

基础教育属于公共产品，政府的基本属性包括科层性、公益性和公共性，所以政府角色定位应该是为基础教育提供公共服务，政府权力的行使必须以学校责任边界为依据，明确政府对学校责任履行存在的问题，同时权衡学校在政校关系中的权力与责任、公平与效率、竞争与秩序、统治与治理、自治性与依赖性等现实困境。

1.政府教育权力下放与宏观调控矛盾突出

基础教育政校关系重建的首要条件是政府下放教育权力，而当前政府还没有较好地转变自身教育职能，实施教育简政放权，取消教育行政审批中介服务事项，减少政府对公共教育的控制，也没有真正落实好教育行政“放管服”改革和基础教育供给侧的结构性改革。此外，政府职能还没有从教育微观管理转变为宏观调控，以教育质量审核、教育质量评估、教育财政拨款等政策杠杆来监管公共教育活动，教育行政干预仍然较多，还未能赋予学校在人事、财务、课程设置等方面享有更多的教育教学自主权。

2.合理有效的教育相關法律制度短缺

当前的教育相关法律，如《义务教育法》《民办教育促进法》《教师法》等已沿用数十年，其中许多条款已不能适应现实基础教育事业的发展，尤其是政府与学校关系的法律法规仍显薄弱和欠缺。由于缺乏合理有效的教育相关法律制度，导致教育行为缺少制度约束或教育制度混杂，进而表现出一定的制度冲突。科学有序的教育法律制度的缺乏，还会导致学校部分丧失办学自主权，进而引发政府权力和学校权力的异化扩张与滥用。

3.政府对学校的责任不清

一些政府教育行政部门不时存在违法行政、滥用权力和自定规则、乱发指令的现象，出现对学校责任主体不清、责任内容不明、责任履行不当、教育问责不行的情况。“以县（区）为主”的教育管理体制通常被篡改为教育经费投入体制，导致教育责任的转嫁。政府履行学校责任时也会出现措施失当，开错方子，好心办坏事，一定程度地表现为缺乏履责决心和政治智慧。现行相关教育法律法规主要是权力条款，而责任条款则是相对隐性的、不明晰的，这非常不利于基础教育新型政校关系的重建。

二、西方发达国家

构建基础教育政校关系的做法

一些西方发达国家通过努力推动基础教育政校关系变革，已初步取得了一些成效，构建了包括以经费为后盾的干预、绩效换自主的机制、非线性转移的权责、有技术含量的政府行为等新型教育治理体制机制。

例如，美国关注政府的教育服务功能，政府职能主要聚焦在统一课程、权力下移、制定学业标准、考试制度、为公众提供准确的信息服务、监督国家政策有效实施等服务方面，并相继提出了教学领导（instructional leadership）、分布式领导（distributed leadership）等政校关系理论。美国采用委托代理等多元办学模式，包括：全部办学资金来源于学区、州和联邦政府融资及信仰、性别和种族等无差别招生的公立学校（public schools），办学经费均来自学费、捐赠及机构赞助和精英教育理念的私立学校（private schools），制定课程时可以不受学校董事会和政府部门审查的特许学校（charter schools），设置特殊课程和较高学术水平的磁石学校（magnet schools），实行非歧视性教育政策和非盈利性的独立学校（independent schools），经营天主教教区或新教教派和拥有神职人员教师的教会学校（parochial schools），隶属于全国独立私立学校协会的专有学校（proprietary schools），在家里通过父母、家庭教师或者网络课程接受教育的家庭学校（home schools）等。

英国政府致力解决学校办学自主权，包括学术管理的非中央集权化、教育市场化、新型学校模式、学校评估制度、校本管理和校本课程。教育分权与放权变革目标主要是加速经济发展、提高管理效益、重新分派财政责任、提高民主化程度、增加地方控制权、引入市场为本的教育、提高教育质量等方面。英国还重新定位了政府在基础教育改革中的角色、职能、权限、治理方式、相应的教育法制和规章等政校关系重建的重要因素。

法国则提出了“评估型政府”（the evaluative state）的概念，尝试了政校关系互动的政府控制模式和政府监督模式。学校教育改革的重点是制定教育标准和推进评估运动，通过规定学生必须掌握的基本知识和达到升级及毕业的标准，全面提高政府在提升基础教育质量的教育标准运动中的重要性。法国基础教育政策调整限度涉及教育领域既得利益的削减、基础教育代理链过长带来的监督失效、学校在教育问题上的長期依赖性导致的教育管理民主素质欠缺等问题[1]。

三、我国重建基础教育新型政校关系的

对策建议

重建基础教育新型政校关系追求的目标是教育秩序、教育公平和教育效率，其中政府职能转变是核心环节，保障和监控学校办学自主权是关键问题。各级教育主管部门应该从教育权力社会回归、政府服务功能加强、学校权力规范、教育责任明晰、生本价值取向等方面努力，稳固地构筑起有助于提高政府教育管理绩效、助推学校自主发展、保障社会公平公正、促进学生全面发展的基础教育新型政校关系[2]。

1.转变政府职能

政府要在基础教育新型政校关系重建过程中转变自身职能，朝着教育公共治理的职能方向转变，自觉把政府行为限定在相关教育法律的框架内，保证政府教育行政管理和行政决策民主化与科学化。政府行为应逐步退出具体办学的微观层面，更加致力于教育制度环境建设、维护教育市场秩序、提供教育公共产品和加强教育宏观调控。政府对学校行为应实施引导、调节、服务和监督，保持教育总量大体平衡与适度规模，维护教育公平与教育均衡，充分体现教育政策的公共性。政府作用要严格限定在特定领域，防止政府行政权力在基础教育领域的渗透和扩张，避免学校管理“泛行政化”和“泛机关化”，精准导向政府有所为、有所不为。

2.明确政府责任

要重塑政府角色，确立有限责任政府宏观管理职能。要提供教育政策法规指导，制定《学校法》，对学校管理需要行政权力作用的领域法治化;制定《教育行政程序法》，对政府教育行政的所有行政方式和程序法治化;制订《教育经费保障法》，对政府落实学校办学经费保障法治化。要培育基础教育资源市场，服务于学校科学发展。政府应大力推进教育权力清单、责任清单、问题清单制度建设，强化对教育行政的审批权、行政执法权、干部人事权、资金分配权和评审评估评比等行为的制度监管。政府要保障对基础教育的投入，并监督学校依法规范办学，要依法保障学校的办学自主权，真正实现教育家办学。

3.健全教育体制

基础教育学校要建立健全以学生发展为本的现代学校法人治理结构与学校内部制度、以学校发展为本的政府依法管理系统与模式、以社区家庭与学校的互动机制、社会教育支持服务与监督系统。学校要努力做到依法办学、自主管理、民主监督、社会参与，建立一套包括现代学校法人制度、现代学校自组织制度及现代学校产权制度在内的完整的现代学校制度体系。大力推进基础教育“管办评”分离和“县（区）管校聘”的深化改革，落实和扩大学校的办学自主权。提高教育法治化水平，构建完备的教育法律法规体系，健全学校办学法律支持体系。明晰政府、举办者、办学者、教育者和受教育者的权责，让政府与学校、社会机构、家庭各司其职，各负其责。

4.优化学校治理

要进一步彰显学校法人地位，完善学校法人内部治理结构。要推行第三方教育评估，借力教育咨询服务公司、民间教育科研机构、教育评估院、教育考试院等社会团体，以评促改，以优促建。各级基础教育行政管理部门应引导学校推进改革发展顶层设计，加快制订完善学校章程，进一步健全党领导下的校长负责制，成立校董事会，大力发展教育中介组织，接受合作管理、委托管理等现代学校治理新模式。实施基础教育多元办学，推动公共教育权的多元回归，成立混合所有制民办寄宿制学校，推进基础教育优质资源集团化办学和区域学区化办学，实现教育管理参与主体共同创新优化学校治理。

参考文献

[1]冯大鸣.西方六国政府学校关系变革[M].上海：上海教育出版社，2011.

[2]焦非非.政校关系变革研究[D].广州：华南师范大学，2016.

（责任编辑   郭向和）