多维视角下地方综合性旅游法规影响效应评价——以《贵州省旅游条例》为例

郜 捷 孙小龙

(1.贵州师范学院旅游文化学院，贵州 贵阳550018)(2.贵州师范大学国际旅游文化学院，贵州 贵阳 550025)

旅游业已成为新常态下拉动中国经济增长的新动力，对地方经济、社会、环境发展的重要性和关联作用也在不断加强。但在旅游各项效应不断增长的同时，旅游市场中的乱象也同样存在，旅游业的发展需要旅游法规体系的保障和规范引导。旅游立法对于行业发展至为重要，由于地区旅游经济呈现出来的活力，旅游法规也必须相应的及时修正才能符合保持活力的需要，由地方根据自身特点来制定旅游法规更能有针对性的保证制定出的法规能及时反映出行业发展的新问题[1]。

旅游法规是旅游活动的必然产物，规范化的旅游市场环境不可缺少对旅游法规的系统研究。地方旅游法规是我国旅游法规体系中的一个重要组成部分，是我国“政府主导型”旅游业发展的重要战略组成部分，是指导地方政府发展旅游业的重要法律依据。我国不同省市地区旅游发展参差不齐，在调整旅游关系的实践中，地方旅游法规发挥着至关重要的作用。在《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)出台之前，我国旅游法律体系一直处于地方旅游立法繁荣与国家旅游立法滞后的畸形局面[2]。2013年《旅游法》出台后，各地掀起地方综合性旅游法规的修正之风，同时，地方旅游法规体系建设和完善成为学者关注的焦点。公学国从立法状况和立法内容两方面对地方旅游法规建设进行比较从中找出共性和差异[3]；李畅、于朝东从各省市地区对旅游法的重视程度、行业监督管理力度、法律责任处罚程度进行比较分析不同地区旅游法规的建设情况[4]。我国地方旅游法规在《旅游法》出台前的研究数量较多，但在国家层面的专项旅游法逐渐完善后，研究数量相对减少，研究的方法主要采用地区横向比较，以及针对某地区地方旅游法规特有问题的专项研究，多为宏观层面的定性分析。本研究尝试以《贵州旅游条例》为例，探索地方综合性旅游法规对地方旅游业发展的宏观影响，以及对相关旅游活动主体的影响，以期提出地方旅游立法和旅游发展的相关建议。

一、贵州省地方综合性旅游法规立法历程和内容

(一)立法历程梳理

20世纪90年代各地旅游业的快速发展，在带来GDP增长、拉动就业等有利因素下，也产生了企业经济效益流失、旅游资源无序开发、欺客宰客现象频发等不良现象。贵州省为保护和合理开发利用旅游资源，规范旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，于1999年9月25日出台《贵州省旅游业管理条例》，2004年5月28日对此条例进行修订。

为更好发挥市场自身调节作用，政府对旅游业的管理方式发生转变，2012年1月1日《贵州省旅游条例》(以下简称为《条例》)开始施行，同时废止《贵州省旅游业管理条例》。在内容上做了重大调整，从原来的七章增加为八章，新增了旅游促进、旅游资源保护和发展等内容，首次明确旅游规划的法定地位。

旅游业的飞速发展和法律体系的不断完善，我国旅游立法逐渐体系化、健全化，酝酿已久的《旅游法》于2013年出台并实施。为与上位法《旅游法》内容以及贵州省近年来的旅游发展新政策相衔接，《贵州省旅游条例》进行了修正，并于2016年3月31日通过并实施，贵州省地方旅游立法进入更加有序的有法可依的繁荣发展阶段。

(二)变更内容

地方综合性旅游法规是在《旅游法》指导下的更具地方特性的行政法规，在地方旅游立法体系构建中起到主导作用，其内容主要侧重体现在依托地方旅游资源发展地方特色，因地制宜开展旅游活动，均衡旅游法律关系主体之间权利和义务，构建地方旅游管理体制和旅游执法模式。《贵州省旅游条例》(2016年修订版)共八章70条，主要内容有：总则、旅游促进、旅游资源保护与开发、旅游管理监督与行业自律、旅游经营与权益保护、旅游安全与保险、法律责任、附则。

贵州省从1999年出台地方综合性旅游法规，经历2004年、2012年、2016年三次变更，主要针对以下内容进行了重大调整：

1.旅游立法思想发生转变，注重地方政府在旅游发展中的引导促进作用，改变政府原有的单一管理者角色，增设旅游促进章节；

2.突出旅游发展与地方旅游资源特色的结合，在旅游发展促进、旅游资源保护利用、旅游产品开发等内容加入地方特色元素；

3.旅游管理制度多元化转变，侧重行业自律、社会公众参与旅游市场的监督，重视旅游行业协会引导旅游企业良性发展和旅游者行为的规范作用；

4.均衡保护相关主体的利益，将旅游经营和旅游者权益保护合并在同一章节，侧重诚信旅游经营和旅游经营者的利益保护，同时规范和引导旅游者文明旅游，并将文明出游法定化。

二、《条例》对贵州省旅游业发展的宏观影响

地方旅游法规的制定需与地方旅游业的发展紧密结合，《条例》中鼓励“拓展和创新旅游企业投资融资渠道，加大对小型微型旅游企业和乡村旅游的扶持力度”“积极发展旅游项目资产证券化产品，推进旅游项目产权与经营权交易平台的建设。”有利解决地方旅游业发展的资金问题，特别是中小型旅游企业，从而带动地方旅游经济的全面增长。2019年贵州省旅游人数同比增长17.2%，旅游总收入同比增长33.1%①。

(一)旅游企业规模变化情况

地方旅游立法对旅游企业资质和经营的规范，对旅游产业规模产生明显影响，主要表现在参与主体数量上的变化(见表1)。

表1 2012年-2017年旅游企业数量变化②

从2012年到2017年，省内A级旅游景区数量有两个比较明显的快速增长，分别是2012—2013年和2015—2016年，这两个时间段都正值《条例》进行两次重大修正的时间节点；其次，省内星级饭店数量从2012年到2017年处于减少的趋势；旅行社数量在总体上处于增长状态(见表1)。

(二)对旅游产业融合和全域旅游发展的影响

作为五大幸福产业之一的旅游业，发挥着强有力的产业带动作用。旅游与其他产业的融合，不仅可以促进旅游业的发展，更可将旅游的效应深度融合于社会各领域之中。《条例》首次将全产业、全行业、全社会推动全域旅游发展写入法规，与全国以及贵州省大力推进全域旅游政策相衔接，通过更加规范化、制度化的形式实现全域旅游的大发展，对于贵州省建成国家全域旅游示范省起到非常重要的推动和引导作用。

(三)对旅游资源和民生效益的影响

《条例》第四条“县级以上人民政府应当把旅游业纳入国民经济和社会发展规划，优化旅游业发展环境”，突出旅游生态、经济、社会和民生理念，“发展旅游业应当为创业就业、脱贫致富、改善民生服务”，明确旅游业的民生和扶贫效应，积极推动景区逐步开放，减免公益性景区门票，提高人民群众的生活品质。

(四)对旅游管理体制影响

《条例》第四条“县级以上人民政府应当把旅游业纳入国民经济和社会发展规划，建立健全旅游业发展综合协调机制和激励机制，制定促进旅游业发展的政策和措施，优化旅游业发展环境。”更加明确的突出政府在旅游管理体制中的主导协调和激励作用，明确政府在旅游产业发展和促进的具体措施，设立专项旅游发展资金，建立健全旅游信息、救助、投诉处理等旅游公共服务体系。加强调动旅游行业自律作用，《条例》中规定“鼓励旅游经营者推行先进的质量管理方法，施标准化管理。”“旅游行政管理部门及有关部门应当加强对旅游行业协会的监督管理，持旅游行业协会开展行业服务和行业自律。”行业协会“建立会员诚信记录，监督会员诚信经营，实施失信惩戒。”从而形成一个政府主导，旅游行政部门行使主要监督，相关部门相互协作，旅游行业自律的旅游管理体制。

三、《条例》对相关经济主体的影响

法对社会经济关系和活动有直接的影响作用。法的经济作用主要体现在，可以规范市场利益主体以及其行为，通过影响利益主体行为从而规范市场秩序，最终实现宏观调控经济的作用。

(一)对旅游经营者的影响

旅行社、景区、交通、住宿、餐饮等是旅游者在旅游活动中必不可少的服务保障，也是与旅游者发生法律纠纷的主要关系主体，一方面加强对旅游服务经营者的行为约束可以实现对旅游者权益的保护。另一方面旅游活动过程中的旅游者与旅游经营者利益发生重叠与冲突时，势必有必要对双方权利进行界定，所以保护旅游经营者的利益是维护旅游者利益的前提，对旅游者权益的保护起到正向效益。经营者在自身权益得到保障时，才可能降低通过侵犯其他主体权益来获得自身的利益平衡。《条例》中明确事业单位可以通过政府采购和服务外包等方式委托旅行社承接公务活动，对这种公务活动外包从法律层面得以明确，也扩大了旅行社业务经营范围。其次，明确提出“旅游景区可以依法实行所有权和经营权分离，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。”对于旅游景区经营和管理的规范化，提供必要的法律依据，通过明晰旅游景区产权、权责等来减少经营过程中的不平衡。加强对于旅行社和导游服务人员的行为规范和约束，并与《旅游法》形成很好的法律衔接。

但《条例》中关于规范旅游经营者行为的旅游执法综合协调能力、联合执法能力并没有更加明确的规定，导致其在实际的旅游活动中并未有效的调整相应法律关系起到其应有的效力作用。2017-2018年期间贵州省旅游投诉事件并没有减少而是在逐年增加，投诉事由主要与旅行社和旅游景区占比居多，而旅行社的被投诉占比快速增加，旅游景区的占比相对减少；2019年上半年与2020年上半年数据对比，投诉数量整体减少，旅游景区的投诉比率增多，而旅行社的被投诉占比相对减少(详情见表2)。

表2 2017-2020年旅游投诉情况③

(二)对旅游者的影响

保障旅游者安全和利益是旅游法律体系的重要内容，是旅游法规“以人为本”理念的体现。《条例》规定“鼓励逐步通过减免门票、免费开放景区和设施等方式体现公益性，提高人民群众的生活品质”，不仅给予旅游者最大的门票免费和优惠政策，也有利于促使地方旅游业从低端门票经济模式向高质量旅游发展模式转变。建立明确的旅游者先行赔偿请求权制度，指出游客在旅游景区内由于旅游项目经营者侵害其合法权益造成损害的，旅游者既可要求旅游景区经营者赔偿，也可以要求相关旅游项目经营者提出赔偿要求。旅游景区经营者先行赔偿后，有权向负有责任的相关旅游项目经营者追偿。

权利和义务的平等是法律效力得以实现的基本保障，《条例》在对旅游者权利保护的同时，对旅游者也提出需履行的义务。针对游客不文明旅游行为的制约，“任何单位或者个人有权举报旅游者的不文明行为”。

(三)对社区居民的影响

《条例》中指出“鼓励城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事餐饮、住宿、土特产等旅游经营。”对于当地居民参与旅游市场的形式作出明确规定，有利于旅游扶贫、带动当地经济和就业的发展，但并未对当地居民参与旅游经济活动中权利和义务进行进一步的规范。贵州省目前标准级以上乡村旅游村寨、客栈、农家乐经营户1515家，乡村旅游总收入占全省旅游收入的24.1%④。在大力发展乡村旅游、民宿旅游的大背景下，当地居民不仅是旅游活动的参与者，也是旅游市场的建设者，通过旅游法规对其行为的影响，对于旅游市场良好环境的营造是非常重要的。

四、 地方综合性旅游法规立法局限和发展建议

法的实现与目的之间的完全重合是不可能的，必须将法的效益放置于社会系统的时代变迁的条件下来考察[5]。在地方综合性旅游法规不断完善的同时，地方旅游业发展也日趋成熟，与地方旅游业发展速度以及发展中出现的新问题相比，地方综合性旅游法规存在诸多无法调和的问题。

(一)存在的局限

1.旅游管理体系

《条例》中明确指出政府、旅游行政管理部门、旅游行业组织、旅游相关部门构成地方旅游管理体系，并指出政府发挥主导和协调的作用。但缺乏针对不同层级的政府部门的责任分配，更多的是县级政府在旅游发展促进中的任务，所以在整体旅游产业促进工作中，很难做到逐级的推进。其次，并未明确指出具体的旅游行政管理部门，以及主管部门的执法部门的设置；同时其他相关部门的职责不够明晰。

2.旅游综合执法能力

《条例》中对于景区联票、旅行社营业执照、旅游运输线路等管理进行了法律规范以及上述经营过程中违法行为进行罚款。但《条例》在旅游执法过程中实际指导性不强，关于旅游执法的综合协调能力、联合执法能力不突出，势必造成执法人员在执法过程中“有法难依”的问题。

3.重要经济主体的权利和义务

当地居民是地方旅游经济活动中重要的主体，农家乐、民宿、特色餐饮等成为当地居民参与地方旅游发展的重要方式，其与标准化、传统化的酒店或餐饮企业经营方式、发展历程、涉及的法律问题等都有诸多不同，如土地的利用、参与经营的方式。《条例》中并未对当地居民参与旅游经营活动的权利和义务进行明确规定，而有关于餐饮、住宿等相关的条款很难解决民宿、农家乐等实际中的监督问题和法律纠纷问题。对于乡村旅游、民宿旅游等的发展过程中缺少了有利的法律支撑。同时，《条例》中对于老年人、残疾人、未成年人、军人等只是提到了景区门票的优惠。并没有针对特殊旅游群体的权利进行进一步说明。“任何单位或者个人有权举报旅游者的不文明行为。”但没有明确旅游者不文明旅游行为的责任，从而并未形成强有力的规范和约束。

(二)具体建议

1.通过文旅融合促旅游产业和管理体制发展

随着文化和旅游部的组建，文化和旅游如何融合发展成为各地文化和旅游的重要问题。《条例》中虽然也提到文旅的融合，但缺少对于旅游与文化产业融合发展目标的明晰，不利于地方文化、民族文化、特色文化的保护和开发。可通过依托贵州省地方文化、民族文化、红色文化、温泉文化等旅游资源，打造具有鲜明地方特色的文化旅游品牌，通过地方旅游综合立法为全省文旅融合发展指名大方向；发挥省政府的协调作用，整合全省文化资源打造全省文化旅游品牌，县级人民政府可依托本地文化特色，在全省文化旅游品牌的基础上，建立地方文化旅游品牌，从而系统化、全面化、层级化实现全省文旅产业升级。文旅的融合不仅在产业产品的融合，更要体现在理念和职能的融合。通过理念和管理职能的转变，优化旅游立法环境，发挥文旅行政主管部门的协调职能，从而实现旅游管理体系的完善。

2.加强旅游执法的综合协调能力

地方综合性旅游法规是《旅游法》的细化和补充，是地方旅游市场监管的重要法律依据，需要具有较强的实际指导意义，以及强有力的可操作性，建议加强旅游综合执法的协调和引导职能。对旅游经营者行为的奖惩要明确，特别是增设鼓励性的相应条款，强有力的行为约束和正确的规范引导相结合；将行之有效的旅游市场监管中应用的行政部门规章或办法等文件，逐步转变为具有更高法律效力的地方旅游法规，从而提升实际可操作性。

3.关注当地居民在旅游立法中的地位

主体的权利具有层次性，当地居民在旅游发展过程中身份具有一定的特殊性，既是旅游发展的受益者，又是旅游活动的参与者，而与旅游发展关系密切的当地居民在地方旅游立法过程中参与程度不高，不利于地方旅游法规的普及和适用；所以在地方综合旅游立法中可更多地考虑当地居民等利益经济主体的需求，从而有效提升旅游法规的实际操作性。其次，《条例》中虽鼓励当地居民参与旅游经营活动，但并没有进一步具体进行规范，建议对当地居民参与地方旅游活动进行相应的权利和义务的规范，特别是对农家乐、民宿发展过程中的土地使用和利用、经营模式、经营规范等进行具体阐述，为了鼓励农户参与旅游活动，可以为农户提供更多便利的条件，如简化相应经营证件的办理或赋予农户更多实质有效的权利，以及对于农户在经营过程中存在的经营不规范等情况，加强对于经营规范的约束。

注释：

① 数据来源：2019年贵州省国民经济和社会发展统计公报，贵州省文化和旅游厅。

② 数据来源：《2012年-2018年度中国旅游统计年鉴》，中国旅游出版社。

③ 数据来源：2017年—2020年旅游投诉情况通报，贵州省文化和旅游厅。

④ 数据来源：第十四届贵州旅游产业发展大会综述，贵州省文化和旅游厅。