检察机关行使自侦权的现实难题及纾解

上海铁路运输检察院与上海大学法学院联合课题组

摘 要：监察体制改革后，检察机关保留部分职务犯罪侦查权。如何行使好法律保留的自侦权，是检察机关必须面对的问题。目前，检察机关面临自侦案件办案人才缺失与断层、外部配合机制中断等现实困境，并存在办理自侦案件线索来源匮乏以及与监察机关管辖交叉重叠等问题。要破解自侦权运行难题，就要优化自侦部门配置，重构侦查一体化机制，完善线索收集与管理体系，加强与监察机关的沟通与协调。

关键词：职务犯罪 自侦权 监察 侦查

2018 年修改刑事诉讼法对检察机关侦查权作出调整，删去了检察机关对贪污贿赂等案件行使侦查权的规定，保留对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正犯罪案件的侦查权。保留的侦查权“覆盖了司法过程中司法权力运用的主要领域和司法腐败的多发环节，同时所管辖的罪名和监委管辖的范围相互联系、形成呼应，成为对监察机关职务犯罪全覆盖的积极配合和必要补充”。[1]因此，检察机关自侦权的行使应更具备目的性、针对性和专业性。但囿于改革后人、财、物等方面衔接的问题，现阶段检察机关职务犯罪侦查权的行使尚存诸多困境。

一、改革后检察机关自侦部门的现状和困境

侦查实务工作对实操性要求较高，具有侦查经验的干部对于主持侦查工作尤为重要。而在监察体制改革后，大批长期扎根侦查工作一线、富有侦查经验的干部随之转隶监察机关，大幅削弱了检察机关的侦查力量。

（一）内部人才的缺失与断层并存

与普通刑事案件相比，自侦案件的办理更具有案情复杂、证据特殊、程序繁复、办理周期长等特点。缺少自侦经验丰富的干部，侦查工作便如堕云雾，效率低下，且沒有方向。同时，职务犯罪案件一般没有明确的被害人，也缺少普通刑事案件的犯罪地点，证据隐秘性强，且犯罪嫌疑人的反侦查能力较强，其不仅有着纷繁复杂的社会关系，大多数也具有较高的文化水平。职务犯罪这样的特点，亟需办案经验丰富的干部去抽丝剥茧，才能让检察重拳出击的更快、更准，一击即中。

职务犯罪案件的复杂程度远超普通刑事案件，普通刑事案件办案规律性强，操作上手快，而职务犯罪案件的侦查实务工作需要长期经验积累，新人侦查力量的培养需要依托富有侦查经验干部的言传、案教，在侦查实务中传授侦查经验。“两反”转隶后，检察机关无论是侦查人员还是自侦案件都显著减少，[2]这使得侦查人才的培养缺乏客观环境，导致侦查干部、人才均出现断层现象。

（二）侦查外部配合机制的中断

检察机关职务犯罪侦查权重构后，内设机构相应作出调整，同时与外部的横向协议也失效，与电信、银行、工商、税务、审计等职能部门的配合机制基本中断。在侦查实务中，上述职能部门的配合必不可少，缺少横向配合，就如猛虎失去了强有力的臂爪，侦查人员虽竭力侦查，现实效果却事倍功半。检察机关侦查人员对于银行、税务等业务的熟悉及专业程度，根本无法与银行、税务等职能部门中的专业人员相比，因此，检察机关想要在侦查过程中更快、更准确地捕捉到嫌疑人犯罪行为的蛛丝马迹，就必须借助银行、税务等职能部门的力量。横向配合协议失效后，侦查实务中经常会出现侦查人员持检察机关工作证、介绍信等法律手续至相关单位请求予以协助，相关单位却消极配合的情形。例如，电信通讯记录不能查、某些银行不再接待、审批手续繁琐、时间冗长等，这些消极配合给检察机关的侦查工作带来了一定程度的阻力和困难。

二、检察机关侦查权运行的现实难题

（一）线索来源与管理的现实困境

相较之前检察机关职务犯罪案件线索的来源与管理，目前自侦案件在这些方面主要存在以下问题：（1）与普通犯罪相对暴露的特性相比，职务犯罪需要侦查机关想方设法去发现，而与普通的职务犯罪相比，司法工作人员本身的专业性使其伪装的更深，反侦查意识更强，导致自侦部门切入难、线索发现量少;（2）基层院与分州市院非条线部门间衔接不畅，实践中可能存在基层检察院因距离（地）市级人民检察院较远等原因，在办案过程中发现的线索往往选择移送至本辖区的监察委，而非分州市院的自侦部门;（3）由于机构改革，举报线索数量骤减，举报线索来源整体相对匮乏。

（二）管辖冲突

由检察机关管辖的14类自侦案件与监察机关管辖的88类案件不仅可能存在互涉关系，还可能存在牵连关系，致使实践中出现立案侦查管辖上的交叉或重叠。

1.检察自侦权的重点与法律牵连问题。管辖罪名的不同可能导致侦查重心的偏移，例如，主罪为涉财类职务犯罪中可能伴有司法工作人员渎职犯罪，监察机关调查重心一般会偏重于查清涉及财产的部分，而司法工作人员渎职类犯罪中往往伴随受贿犯罪，此时检察机关则重心偏向于查清渎职类犯罪，管辖的冲突不利于查清全案。

2.检察机关与监察机关的沟通问题。检察机关与监察机关互涉案件遵循监察优先原则，这种处理方式不同于以往公安机关与检察机关按照“主罪与从罪”来确立侦查与配合关系的模式。同时，对于一般刑事犯罪的并案侦查的处理方式法律也未作规定。2018年《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）构建了“沟通”模式，[3]但对于如何“沟通”及“沟通”的机制是什么，并无细化规定。如果“沟而不通”，或者“沟通”过程中存在异议，该如何处置？这些涉及检察机关与监察机关办案衔接的问题，具体该如何操作，《规定》并未进一步明确。

（三）自侦案件移送的法律问题

对于公职人员涉嫌行使公权力犯罪，同时也存在普通刑事犯罪的互涉案件，或者存在影响司法公正的犯罪案件，无需再区分主罪与次罪，一般由监察机关为主进行调查。在此种互涉犯罪案件中，监察机关的调查与犯罪侦查不存在相互配合的问题，更不可能由检察机关并案侦查。这种一概由监察机关为主调查的模式，可能导致被调查人的诉讼权利难以保障。同时，虽然《规定》认为全案由监察委员会管辖更为适宜的，人民检察院应当撤销案件，但对撤销案件后如何处理，现行法规未作详细规定，如移送监察委，应当如何采取强制措施？留置后逮捕措施是否自动取消？法律留给侦查人员的还是空白。此外，对于已经采取逮捕措施的自侦案件，检察机关将案件移送监察委后，若该案最终未进入刑事诉讼程序，应当如何处理？此种情况可能会引发国家赔偿的问题。

三、检察机关侦查权运行难题的破解

（一）检察机关自侦部门的优化配置

1.侦查力量的重新统筹。在现有自侦体制下，分州市院作为立案侦查主体承担办案职能，基层院无法自行立案侦查，省级院更多地承担指导、协调以及线索归口管理职能。可以在分州市院范围内遴选具有侦查经验的检察干部，建立自侦人才库，统一调配侦查力量，同时根据案件性质、影响大小视情况设置临时性办案组织。此外，基层院要在诉讼监督部门内培养具有侦查能力的干部，不能因为基层院极少行使立案侦查权而荒废侦查技能。在上级检察机关办理案件时，可以随时抽调或者成为专案组成员。基层单位的干部更加了解本地情况，基层院配置一定量的侦查干部，也是确保检察机关保留自侦职能“星星之火”的需要。

2.侦查干部培训与考核体系构建。检察机关重建40年来，在职务犯罪侦查工作方面积累了非常丰富的经验，既包含宏观的侦查思路、原则、策略、谋略、方法等方面的经验，也包括中观的侦查各类案件、采取各种侦查措施和强制措施的经验，还包括微观的侦查个案的经验。检察机关也因此涌现出了一大批侦查专家，包括线索专家、初查专家、讯问专家、外围调查专家、追捕专家、检验鉴定专家等，这是检察机关在侦查方面最宝贵的财富。检察机关要千方百计的传承这些财富，不因前人退休或转隶而使财富流失，同时在新形势下，还要不断地予以创新发展。“两反”转隶后，检察机关就极少针对侦查干部集中组织培训、学习，可以考虑部分恢复侦查办案的学习、培训和带教工作，力争组建一支有一定规模的侦查团队。保障办案经费、检务支持，优化绩效考核，提高检察机关内部对侦查部门的重视程度。

（二）侦查一体化机制的重构

1.明确内部三级检察机关一体化。省内三级检察机关建立侦查协作机制，明确基层院的配合办案部门，三级院应在侦查部门指定联络人，一方面负责传达省级院、监委沟通协调情况;另一方面也与同级监委积极协调，就办案中遇到的问题及时沟通，形成常态化的工作机制。同时，在办案绩效统计时也应当给予基层院一定的考核绩效。

具体来说，建议首先设置省级院的侦查指挥中心，负责全省职务犯罪线索的统筹管理，以及与省内其他大口单位的横向联系。其次，分州市院设立独立的侦查机构，专门负责本行政区内的职务犯罪侦查工作，避免与诉讼监督、刑事执行、批捕起诉工作混同而延误侦查职能。再次，各基层院应在诉讼监督部门或刑事执行部门配备具有一定侦查经验的干部，在分州市院立案侦查职务犯罪大案要案时，及时给予配合和外围协作。最后，各级院应当设立侦查工作预算，以保障侦查工作的顺利进行。兵马未动，粮草先行，侦查技术装备以及特勤费用等预算，是保障侦查工作的重要环节，检察机关应当加强重视。

2.加强外部横向配合机制。可以重新与公安、审计、市场监管、邮电通讯、银行证券等职能部门签订相关工作协议，畅通检察机关同相关单位的协作机制，确定联系人定期与各单位通报信息，形成稳定、持久的合作机制。

3. 恢复省际检察机关之间侦查一体化机制。对于省际检察机关之间的协作，建议由最高人民检察院建立统一指导的侦查协作配合机制，下发至各省级院，避免在出差办案过程中遇到无交通工具、无后勤保障、无协作人员等尴尬现象。

（三）线索收集与管理体系的重构

1.线索收集。按照现阶段的法律设置和侦查架构，自侦案件的线索来源更多的会产生于检察机关内设机构的办案过程中，可以理解为来自四大检察业务对诉讼活动实行法律监督的过程中，内设机构将会是线索的主要来源地。但是，控告、申诉获取线索的途径同样不能忽略，就目前控申案件数量而言，申诉控告司法、执法人员违法的数量明显较之前上升。此外，在自媒体时代，新媒体平台的应用，也可以成为获取线索来源的新战场。

2.线索接收与流转。国家监察体制改革前，检察机关设置有举报中心，由举报中心负责职务犯罪线索的流转。随着“两反”部门的转隶，检察举报中心也随之取消，即目前线索的管理与流转是由办案人员自行负责的。是否需要恢复举报中心的设置？笔者认为，在目前检察机关内设组织架构下，控申部门一直保持着较高的线索敏感度，在收集、移送线索材料等工作上也形成了操作性很强的长效机制。案管部门作为管理统一业务应用系统，进行案件流转、监控的部门有着得天独厚的便利条件。此外，基层院控申与案管部门已经合并成为一个部门，可以整合现有的资源，由案管或控申部门负责线索的接收与流转。

3.省级院线索的统筹与研判。由于目前侦查权主要集中在地市级人民检察院，建议由省级院统一设立管理领导小组办公室，对内统筹线索，指导办案和管理，对外协调沟通，加强对各项资源的统筹调配。同时，设置线索研判小组，对来自各方的线索进行研判，对适宜立案侦查的线索由领导小组办公室交有管辖权的人民检察院进行办理。

（四）加强与监察机关的沟通与协调

检察机关是国家的法律监督机关，在侦查活动中，偏重以刑事诉讼手段调整诉讼参与人的各项权利，并严格遵循程序正义原则;监察机关是党委领导下的政治机关，偏重以党纪政纪调整国家工作人员的日常廉政纪律行为，只有当监察对象的腐败行为达到一定量引起质变时，监察机关才启动“四种形态”的最后一种最为严厉的调查手段。可以说，检察机关办案只能依据法律，即要么构成犯罪，立案侦查并采取强制措施，要么不构成犯罪，对当事人不能采取任何法律手段。而监察机关可以在当事人的行为尚未达到刑事犯罪程度时，对其采取党纪、政纪处分，且更加偏重“治病救人、教育挽救”的党内政策。所以，监、检之间对腐败类案件的办案追求虽然相同，但手段、措施和目的截然不同。两机关即便对同一线索，同一被调查（侦查）对象的最终处罚决定，可能也并不相同。

因此，检察机关要与监察机关建立常态化联系机制，避免出现监察机关收回个案侦查权后，检察机关在撤销案件时发生诸多难以解决的法律问题。如强制措施的解除、国家赔偿、扣押查封冻结财产处置难题等，都需要协调破解。

1.日常沟通机制的建立。双方部门主动对接，在实现信息互通、案件进展通报的基础上，建立日常工作联席会议制度，及时协调解决工作中遇到的问题。在目前监察全覆盖的背景下，检察机关对自侦线索的办理，更应该主动征求监察机关的意见，在双方办案力量配比上寻求最为妥善的方案，力求得到监察机关的支持。办案过程中，检察机关也要及时向监察机关沟通汇报进展，这也是体现党对全局工作的领导力的政治表现。

2.个案沟通的原则与作用。从目前的立案数量情况看，保持逐案沟通具有可行性，一方面，双方可以就重大事项进行相互通报;另一方面，双方可以互派人员集合力量对案件进行侦破。

3.线索与案件移送程序的体系构建。从现有的法规体系看，由监察机关向检察机关移送案件基本上可以保持畅通，但检察機关侦办的案件移送至监察机关，即由刑事诉讼程序进入监察程序的设定还不够清晰，这亟待法律法规予以明确。在此之前，两机关应加强沟通、尝试努力形成双向案件移送的程序方案。

注释：

[1]林维：《从孙小果案涉案司法人员被查处谈检察机关职务犯罪侦查权的效能》，《检察日报》2019年10月15日。

[2]以上海市检察系统为例，2018年后，留存的自侦干部不超过30人。年办理职务犯罪自行侦查案件仅为6-8件。

[3]参见郭华：《我国检察机关侦查权调整及其互涉案件程序的探讨》，《法治研究》2019年第1期。