未成年人检察公益诉讼新领域探索的实践与思考

吴燕 余莉 顾丽琛

摘 要：修订后的未成年人保护法从立法高度赋予未成年人检察公益诉讼更广阔的探索空间，但同时也带来巨大挑战。未成年人检察公益诉讼新领域探索中面临线索发现难、损害认定难、责任界定难等实践困境。应当明确把握“众多”核心原则、权利救济后置原则、促进共同保护原则，重点关注校园保护、特殊福利、校外机构、社会保护等与未成年人保护最为密切的领域，推进未成年人检察公益诉讼向更深层次、更广领域发展。

关键词：未成年人保护 公益诉讼 校园保护 网络保护 社会治理

开展未成年人检察公益诉讼工作，既是全面综合保护未成年人的客观需要，也是检察机关推进社会治理现代化的重要途径。当前，校园安全、个人信息、产品质量、文化宣传、网络保护等众多行业领域侵害未成年人合法权益的事件时有发生，引起社会广泛关注。修订后的未成年人保护法第106条明确规定检察机关可以对侵害未成年人公共利益的案件提起公益诉讼，这意味着未成年人检察公益诉讼可以在更广领域开展，在此背景下，未成年人检察公益诉讼将大有作为。与此同时，当前这项工作仍面临诸多困境，相关制度构建、路径选择亟待细化完善。

一、未成年人检察公益诉讼新领域探索的法律内涵及意义

（一）法律内涵

根据民事诉讼法、行政诉讼法的规定，检察公益诉讼的法定范围主要限于生态环境和资源保护、食品药品安全、国家财产保护、国有土地使用权出让等领域。其中，与未成年人利益密切相关的仅有食品药品安全领域，而一些严重侵害未成年人合法权益、社会关注度高的问题并不在上述法律明确列举范围之内，需要通过对四类之外的新领域进行探索来实现对未成年人利益的全面、综合保护。修订后未成年人保护法第106条并没有限定未成年人检察公益诉讼的具体领域范围，这不仅说明未成年人检察公益诉讼具有巨大的探索空间，也明确了未成年人检察公益诉讼新领域探索是在法律允许的可以扩张解释的范围内，具有公权力救济的合法性和可控性。

（二）价值意义

1.检察公益诉讼的实践需要。随着检察公益诉讼工作的推进，未成年人检察公益诉讼案件呈现向多领域多行业延伸的态势，并逐渐成为案件主流形态。司法实践中，检察机关就培训机构监管、娱乐场所违规接纳未成年人、景区儿童门票优惠、非法雇佣童工、向未成年人出售烟酒、儿童产品质量，以及网络信息等领域中侵害众多未成年人合法权益的问题，纷纷开展公益诉讼探索。以上海地区为例，2019至2020年，未检部门共办理未成年人公益诉讼案件136件，其中新领域案件127件，占案件总数的93%。这在客观上反映出当前未成年人检察公益诉讼领域内，未成年人保护需求的广泛性与现行法律列举类别的有限性之间存在一定冲突。修订后的未成年人保护法虽未限制未成年人检察公益诉讼的具体领域，但司法实践中仍需要进一步明确规范，以不断完善未成年人检察公益诉讼的新领域实践，及时有效地维护未成年人群体的合法权益。

2.未成年人保护的价值追求。未成年人检察公益诉讼既要符合公益诉讼的一般监督属性，更要契合未成年人群体的特殊性，尊重未成年人的成长规律。[1]未成年人身心不成熟，往往对自身权益是否受到侵害尚不能做出正确的判断，更遑论通过自身途径依法维权。与此同时，未成年人权益遭受侵害的后果有时并非立即显现，如非法获取未成年人的个人信息，当下未必能够看到即时性的损害，但若不及时予以制止，上述信息被非法买卖后，背后的“黑灰产业链”很有可能成为“下游”诈骗、赌博、绑架等犯罪的源头，其损害将是持续的、叠加的，甚至是不可逆的。由此可见，对未成年人保护领域的公益诉讼，应当立足“特殊、优先保护”理念，秉持较一般公益诉讼更为积极主动的态度，通过新领域的不断实践，实现对未成年人利益的全面综合保护。

3.参与社会治理的应有之义。十九届四中全会作出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署，检察公益诉讼是国家治理体系的重要组成部分，修订后的未成年人保护法更是赋予检察机关未成年人司法保护新的更重的任务。与此同时，未成年人公益监督力度仍存在较大不足。侵害未成年人利益的行为时有发生，且分散在各个领域，未成年人的衣食住行、教育、娱乐等生存权、发展权均离不开社会环境的支持。检察机关作为国家法律监督机关和公共利益的代表，必须在未成年人国家保护大格局中去推进工作，用足用好未成年人保护法赋予的探索空间，通过支持起诉、公益诉讼等手段，以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化。

二、未成年人检察公益诉讼新领域探索的实践困境

近年来，未成年人检察公益诉讼新领域探索在不断推进，同时相关问题和难点也逐渐凸显，主要体现在以下几个方面：

第一，线索发现难。未成年人保护领域涉及面广，而检察机关获取公益损害线索渠道有限，仍有大量侵害未成年人合法权益的案件未进入司法保护领域。实践中，未成年人在权益受到侵犯后，未成年人或监护人等向公安机关报案，或者找主管部门维权，往往不会直接向检察机关控告、申诉，检察公益诉讼工作普遍存在线索发现难、信息获取滞后等问题。

第二，损害认定难。对未成年人公共利益造成损害的认定是开展检察公益诉讼的一个重要环节。根据法律规定，侵害众多未成年人合法权益或存在重大侵害危险的，可以提起公益诉讼。实践中，对于已经造成实害后果，比如造成多名未成年人人身伤害、侵犯众多未成年人个人信息等情形，认定侵害未成年人公共利益一般争议不大，但对于尚未造成实害后果的，能否认定存在重大侵害危险，如何证明危害行为与侵害危险的因果关系，往往存在较大困难。

第三，责任界定难。在行政公益诉讼中，行政机关是否具有监督管理权限，是开展公益诉讼的前提条件。但由于法律规定较为分散、行业领域复杂众多，往往存在职能部门多元、职责权限模糊等问题。以培训机构监管为例，根据《上海市培训机构监督管理办法》的规定，仅培训内容这一事项的监管就涉及文化教育、职业技能、文体艺术、科技创新等不同类型的职能部门，分别由教育、人社、文游、体育、科技等不同行政機关监管。实践中，一旦发生未成年人公益受损且存在多种情形交叉时，很容易出现多部门主管、多部门不管的尴尬局面，这也给检察机关认定主管机关，确定诉讼对象带来较大难度。

第四，调查核实难。根据法律授权，检察机关调查核实可以采取收集、调取证据、勘验检查、委托鉴定、评估等多种手段，但实际操作仍面临不少困难。检察机关调查取证并不具有强制力，为有效固定证据，检察人员往往只能通过隐蔽拍摄等方式进行，一旦被发现，很难顺利进行。此外，通过隐蔽拍摄等方式获取的证据，证明效力也难以保证。

第五，权利救济难。维护未成年人合法权益、争取合理的损害赔偿、修护破损的社会关系是未成年人检察公益诉讼的价值追求。但当前检察机关支持起诉、公益诉讼的救济手段和效果较为有限。其中，行政公益诉讼一般采取督促罚款、责令整改等惩罚性措施，对未成年人造成的身心伤害难以有效弥补。民事公益诉讼方面，诉讼请求主要是赔礼道歉和赔偿损失，但损害赔偿金的金额确定、资金用途、兑付方式、执行机关等均无法律明确规定，一定程度上影响了对未成年人群体的权利救济，同时也难以在社会上产生震慑效果。

三、未成年人检察公益诉讼新领域探索的路径思考

（一）明确基本原则

1.把握“众多”核心原则。未成年人检察公益诉讼不受案件范围限制，但并不意味着涉及未成年人利益的所有问题都可适用公益诉讼，公益诉讼的核心在于“公共利益”。虽然当前理论界和实务界对“公共利益”的概念仍缺乏清晰的界定，但笔者认为，公共利益的落脚点应该在“众多”二字，开展未成年人检察公益诉讼新领域探索，应抓住侵害“众多”未成年人合法权益这个牛鼻子。对于只是涉及单独或个别未成年人的权益被侵害的案件，未达到不特定多数的，可以通过其他方式开展监督实现保护，比如检察建议、纠正违法等。

2.权利救济后置原则。公益诉讼体现的是国家公权力的介入干预，虽对公共利益的维护具有重大现实意义，但亦不能过度、强权干涉，在“积极”的态度下理应保持“稳妥”的精神，以免打破现有民事、行政权利救济的平衡。对于未成年人公共利益确实遭受侵害或存在侵害危险，其他途径难以有效解决侵害问题，或难以通过普通诉讼手段实现公益保护的，可以开展检察公益诉讼;而对于通过私益诉讼便能有效实现权利救济的，或是行政机关已履职处理的，不宜进行公益诉讼立案。

3.促进共同保护原则。检察机关开展未成年人公益诉讼，其根本目的是为了凝聚各方共识，促进问题整改，进而维护未成年人的公共利益。修订后的未成年人保护法从原有的“四大保护”增设到“六大保护”，更加强调对未成年人的保护是家庭、学校、社会、政府、网络、司法等共同的责任，是社会治理的共同课题。未成年人检察公益诉讼，应秉持“共建共治共享”理念，注重通过诉前协商、联席会议、会签机制等方式促进各方形成共识，进而及时有效修复受侵害的利益或有效处置侵害危险，共同维护好未成年人的合法权益。

（二）重点关注领域

未成年人保护法没有限制未成年人检察公益诉讼的具体范围，笔者认为，根据当前未成年人保护的现状和检察公益诉讼的实际，以下与未成年人保护最为密切的领域可以重点关注。

1.学校保护领域。学校是未成年人学习、活动的重要场所，校园安全直接关系未成年人的安全、健康成长。针对中小学校、幼儿园办学资质、校舍选址、校舍建设、设施设备、教学仪器、校车管理等不符合行业标准或技术规范，产生意外伤害或重大侵害危险的，可以开展公益诉讼，加强对未成年学生群体的人身保护。

2.特殊福利领域。国家对未成年人的一些特殊保护规定，与每位未成年人利益息息相关，应是未成年人检察公益诉讼关注的重点。比如学校是否依法保障未成年人的受教育权，是否免除义务教育学杂费，是否落实对困难学生的优抚政策等。图书馆、青少年宫、博物馆、科技馆、动植物园等场所，有无按照规定对未成年人免费或优惠开放等。

3.校外机构领域。当前培训需求日益旺盛，校外辅导、培训机构与众多未成年人生活、学习紧密相连，但因法律规定分散、职能部门多元，校外机构领域又是容易产生监管缺失、监管盲区的地带，应予以重点关注。比如校外机构的场所设置是否符合行业标准，消防、环保、卫生、人员是否符合规定要求，证照是否齐全，收费是否标准，教材是否规范等。

4.产品质量领域。除法律列举的食品、药品领域之外，相关组织或个人生产、销售或向未成年人提供不符合行业标准或安全标准的儿童玩具、文具、护肤品、电子产品等产品或服务，直接关系到未成年人的身心健康，理应是未成年人检察公益诉讼关注的重要领域。

5.社会保护领域。在社会生活领域，存在着与未成年人利益相关的诸多问题。比如营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务等场所不得向未成年人开放或不得在校园周边特定范围内经营，不得向未成年人出售烟酒、彩票等，这些规定关系众多未成年人的成长、发展等权利，应给予重点关注。

6.网络保护领域。随着时代发展，网络已为未成年人学习知识、交流思想、休闲娱乐的重要平台。但与此同时，未成年人也较容易受到网络淫秽、色情、暴力、恐怖、引诱自杀等不良信息的侵扰，危害身心健康。根据修订后的未成年人保护法，网络产品和服务提供者有义务采取有效措施避免未成年人接触不良信息或产品;以未成年人为对象的在线教育网络产品和服务，不得插入网络游戏链接，不得推送广告等与教学无关的信息，反之则可能侵害未成年人的公共利益。

7.其他权益侵害类。其他侵害或可能侵害众多未成年人合法权益的情况，包括新闻媒体的采访报道侵害未成年人的名誉、隐私和其他合法权益，相关组织或个人非法获取、买卖未成年人的个人信息等，检察机关应予重点关注并积极探索扩大公益诉讼范围。

（三）几点完善建议

在未成年人检察公益诉讼新领域实践探索的基础上，针对当前困境，笔者提出若干完善建议。

1.建立观察员制度，拓展未成年人检察公益诉讼案源渠道。当前，检察机关开展公益诉讼案源主要依靠办案和排摸，但未成年人保护领域非常广泛，仅凭检察人员的自身力量存在较大的局限性。对此，上海市青浦区人民检察院创设了未成年人检察公益诉讼观察员制度，聘任学校教师、人大代表、政协委员、医生、学者、媒体记者等与未成年人密切接触或信息渠道畅通的人士来担任公益诉讼观察员，履行向检察机关提供线索、见证勘验、参加听证等职责。据统计，该院40%的公益诉讼线索来自于观察员提供，包括校园周边问题、娱乐场所问题等。此外，从工作交流、媒体报道等渠道中挖掘有价值的线索，均不失为拓宽案源的有益尝试。

2.借助专业力量，完善未成年人公共利益的法律论证。对于一个具体案件是否侵害未成年人公共利益、是否属于公益诉讼范围，检察机关应当在诉前积极寻求法律依据。但对于一些涉及面广、专业度高，又无法进行评估、鉴定的，检察机关可以充分发挥调查核实权，邀请专业技术人员参加咨询、论证和研判，提供专业意见，作为判断公益损害的结果、因果关系认定等关键事实的参考。

3.引入听证机制，提升诉前检察建议的刚性。公开听证是新时代检察机关提高司法公信力，保证办案质量的有力举措。在未成年人检察公益诉讼中，可以引入听证机制，邀请人民监督员参加听证，听取对诉前检察建议的意见，从而让诉前建议更具公信力。同时，检察机关可以邀请被建议的单位参加听证，向其阐明制发检察建议的目的，争取认同和理解，引起被建议单位的重视。通过“公益诉讼+公开听证”的方式，提升检察建议刚性，推动行政机关依法履职。

4.丰富救济途径，强化对未成年人权益综合保护。检察机关在开展未成年人公益诉讼工作中，可以利用未成年人检察相关业务集中统一办理的优势，对未成年人适时开展法律援助、经济救助、心理辅导、医疗救助等，利用综合手段维权。如对未成年人遭受权益侵害的，检察机关可聘请熟悉未成年人身心特点的法律援助律师开展法律咨询、诉讼代理等;对造成心理创伤的，委托专业心理咨询师进行心理干预;对造成人身伤害、财产损失且家庭经济困难的未成年被害人，可以开展经济救助、司法救助，体现司法的人文关怀。

5.教育预防同步，发挥未检一体化工作优势。对于在公益诉讼案件办理中发现的未成年人有出入酒吧、沉迷网络、夜不归宿、参与赌博、观看淫秽、色情信息等不良行为的，未检部门应当发挥“捕、诉、监、防、教”一体化工作机制，对接落实未成年人保护法、预防未成年人犯罪法，及时开展教育预防工作。情节轻微的，可以督促学校、家庭采取管理教育措施;严重不良的，建議并配合公安机关开展分级矫治教育。通过提前预防、同步教育，全面有效保障未成年人身心健康。

注释：

[1]参见宋英辉、苑宁宁等：《未成年人保护与犯罪预防问题专题研究》，中国检察出版社2020年版，总序。