检察机关领导管理体制改革之路径辨析

高少勇

摘 要：为摆脱地方保护主义对检察机关依法独立行使检察权的干扰，学界和实务界对检察机关领导管理体制进行的省以下检察院实行人财物省级统管的改革探索，实践中效果并不理想。在当前行政体制“省直管县”改革的大背景下，在维护宪法有关国家机构设立层级同步性安排的前提下，推行检察机关领导管理体制的改革重点在地市级人民检察院，可采取以下模式：在经费保障上，巩固已有的改革成果，继续实行业务经费和装备由中央、省级财政统筹，人员工资和福利补贴由地方政府负担;在人事管理上，将地市级检察院人事任命权上提一级，实行省级党委和省级院共同管理地市级院，地市级检察院向省级人大负责。

关键词：检察 领导管理体制 改革

有关检察机关领导管理体制改革问题，学界和实务界此前多有论述。比较集中的观点，主要分为两类：一类是全员垂直式，从最高人民检察院到地方各级人民检察院实行自上而下的垂直领导，人财物由中央统管。其基本含义是：上级检察院领导下级检察院工作，最高人民检察院领导全国检察院工作。下级检察机关向上级检察机关负责，全国检察院受最高人民检察院领导。地方检察院不再向地方权力机关负责，只向地方权力机关通报情况。由最高人民检察院向全国人大负责。地方检察机关与地方党委的关系与权力机关相同，由最高人民检察院党组向党的中央委员会负责。[1]另一类为大区域制，在相近的若干省份设立大区检察院，使司法管辖区域与行政管辖区域相分离，实行系统内分层级的垂直领导（或称有限度的垂直领导）[2]，最终实现从目前的多重领导体制向检察机关单一垂直领导体制的轉变。目前的改革实践中，实行的是省以下检察院实行人财物省级统管的改革模式，但效果并不理想。一是在经费保障上，全省实行同一标准，省内发达地区检察人员收入被拉低，系统内部抱怨较多;而省内欠发达地区的检察人员与同级别的行政机关工作人员收入悬殊，又引发系统外部的不适。二是在人事权管理上，省级组织人事部门有限的人手，根本无法承担起对全省检察人员的日常管理。其运作的结果最终演变成当下的状况：经费保障省级财政统筹的仅仅是地市一级，所采取的方法是实行业务经费和装备资金、人员工资由省级财政统筹，福利补贴由地方政府负担的模式，改革前后并无二致;在人事管理上将市、县检察长纳入省委组织部管理，而将其他人员以委托管理的名义交由市、县组织部门管理。由于地市级检察长本来就是省管干部，实际上就是将县区级检察长提格由省委组织部管理，这一方面形成了与作为其上级领导的地市级副检察长由市委管理逻辑上的不顺畅，另一方面省委组织部囿于人力有限，也无法对众多县区检察长进行有效管理，目前均纷纷恢复了原来的市管干部的模式。省级人财物统筹逐渐变成徒有其名，与改革设计的初衷相去甚远。为化解这一窘况，笔者认为应当结合目前的行政体制“省直管县”改革的大背景，在维护宪法有关国家机构设立层级同步性安排的前提下，推行检察领导管理体制的改革，重点在改革地市级人民检察院领导管理体制上做文章，从而以较小的改革成本实现检察体制改革的目的。下文将对此详细论述。

一、全员垂直式领导管理体制与我国现行宪法与国情不符

改革检察机关领导管理体制的动因是由于地方权力对检察权的行使干扰过大，人民检察院难以依照宪法规定独立行使检察权。综观地方权力能够形成对检察权施加影响，无外乎人事管理权和财政经费的拨付权。因此，主张实现全员垂直领导的着眼点，实际上就是力图摆脱地方性的人事任命和财物拨付的控制权。但是，这种制度设计的缺陷也是显而易见的，那就是它与现行宪法规定相抵触。宪法第3条明确规定“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这里包括这样两个宪法原则：一是法律的执行机关（一府一委两院）都经由代表人民意志的立法机关产生，向它负责，受它监督;二是中央和地方的国家机构应当在遵循中央统一领导和发挥地方主动性、积极性的原则下进行职权划分。而多年来，职权划分体制上的体现就是立法机关与“一府一委两院”的层级同步，这在现行宪法第3章中有着详细的规定。实际上，这种层级同步性有着非常强的现实合理性：

首先，我国幅员辽阔，地区差异性大，经济、文化发展不同步，人文风俗迥然不同，层级同步性的国家机构设立有利于发挥中央和地方两方面的积极性，实现在保障中央政令（法令）畅通前提下的地方权力的有效运作。

其次，中央和地方权力的适度界分，是避免中央高度集权，平衡治理权能，调动中央和地方两方面积极性的国际通行做法，层级同步性符合这种分权的思路。

显然，实行全员垂直式的改革设想忽视了现有领导管理体制的合理性。不仅如此，从宪法第2条确立的“中华人民共和国的一切权力属于人民”和“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”原则表述来看，“人民监督政府”[3]的基本方式就是通过其选举出来的代表，代表人民依法行使对其产生的“一府一委两院”工作人员进行监督。监督的方式是选举、任命人民满意的国家机构领导者和工作人员，罢免、质询人民不满意的国家机构领导者和工作人员。从监督的实效性来看，越是对国家机构领导者和工作人员的德、能、勤、绩情况越了解，监督才越具有针对性。很难想象，远在首都北京的人民代表，能够对地处岭南山区的某个县检察院领导班子及其工作人员的履职表现有一个全面的了解。因此，从检察机关向人大负责、受人大监督的宪法原则落实要求来看，维持现有的层级同步式的国家机构设置也是必须的。

或许，主张全员垂直式领导体制的论者会认为既然是体制改革，人民检察院的组织法可以修改，宪法同样也可以修改。问题是：第一，这里所言的宪法修改，涉及到现行宪法结构和国家政体合理性的根本问题，不是一时能够解决的，需要持久缜密的研究、思考和探索。“而在这些思想和探索的结果还未能从根本上改变现行宪法结构和国家政体之时，我们必须尊重现行宪法，捍卫现行宪法”[4]，不能因某一领域改革之需动辄从根本上改变宪法。否则宪法作为国家根本大法的所必需的稳定性就会荡然无存。第二，即便是宪法修改，也应是在基于我国国情，尊重现行宪法合理性基础上的扬弃之举，而不是罔顾国情，无视现行宪法合理性的另起炉灶。在把握宪法变迁与社会现实的协调性上，检察机关应当自觉抛弃狭隘的门户之见，始终具备着眼全局、虑及长远的胸怀和智慧。

二、大区域制的检察机构设立不符合国家机构设立应当遵守的精简效益原则

设立跨省份的大区域制检察机构，实现有限度的垂直领导体制，是学界和实务界关于检察领导体制改革的另一种设想。但是，这种改革的设想同样面临着诸多难以解决的理论和实践难题。

首先，从我国国家机构设立及其组织活动的一般原则来看，精简和效益是其必须遵守的基本原则。建国后的几十年间，我国行政机构的层级设置基本上是中央、省、县、乡四级制，改革开放以来随着城市化水平的提高，逐渐演变成中央、省、市（地级）、县、乡五级制。对此，诸多学者多加诟病，认为其改变了宪法关于行政机构设立的结构，影响了行政管理的高效运转、增加了纳税人的负担。近几年来实行的省直管县的试点工作就是对这种质疑的具体回应。在当前机构精简、中央大部制改革方兴未艾的大背景下，司法机关逆流而上，增加一级如此庞大的机构编制，显然不合时宜。其实，公共管理创新中的扁平化改革同样适用于检察领导体制改革，而不是相反。

其次，检察机关现有的层级设置，是与刑事诉讼法的业务程序相对应，与审判机关的审级划分相匹配的。虽然很长一段时间，有关法院改革的设想也曾包括倡导全员垂直领导以及设立大区域法院，[5]一度似乎形成共识，但最终却无疾而终。究其原因，还是由于这种机制设立的本身从根本上与司法运作规律相背离。试想，如果上下级法院之间也形成了行政隶属关系，那么无论是二审终审，还是三审终审，最终都会演变成一审终审。當事人的上诉审救济渠道就会被彻底堵塞。在审判机关层级设置没有改变的情况下，检察机关凭空多出一级，它所对应的审级机构何在？

当然，也有观点认为，以独立的大区域检察院取代各省院，即是将若干省级院合并为某一个大区域检察院。这种设想意图在于既打破了行政区域限制，同时又在总量上不增加编制和检察机构层级。但这同样面临两个问题：其一，大区检察院向哪一级人大负责？如果都以最高人民检察院派出检察院的身份向全国人大负责，全国人大以有限的代表数量，面对如此庞大的检察机构，又如何有效地履行代表职责？如果与其相对应也设立相应的权力机构，最终又会重回与同级政权机构层级一致的老路。其二，大区检察院与哪一级的审判机关相对应？如果审判机关也如法炮制，设立相应的大区法院，当事人的诉讼便利原则又如何解决？众所周知，新中国成立以后，我国基本上实行的是基层人民法院、高级人民法院和最高人民法院三级两审的审判体制。后来在实践中发现，这种三级二审的审判体制，不利于当事人行使诉权。例如当事人不服基层法院的判决，势必要到较远的省高级人民法院上诉，会给当事人在人力、物力、时间上造成很大负担和浪费，给群众行使诉权形成诸多不便。为了解决这一问题，1954年的法院组织法改变了这种审级制度，在基层法院和高级法院之间增设了中级法院，统一了全国法院的四级设置。[6]这种四级审判体制后来被1954年的宪法予以肯定，从而使绝大部分案件在本地级市内可以解决，极大地方便了当事人的诉讼。同样的道理，现在如果打破行政区划设立跨省际的大区检察院、法院，那么以华东六省一市为例，远在闽东南的某当事人，不服本地市中级人民法院判决，就有可能要到设在上海市的大区检察院、法院去行使抗诉、上诉和控告等权利，显然对当事人行使诉讼权利带来极大的不便。而且，这种制度设计将四级两审变成了三级两审后，再审监督的职能将会大打折扣，司法纠错机制也必然有所缺失，最终也不利于司法公正目标的实现。再者，脱离了原省级政府财政供给的检察业务经费如何保障，也是一个难以解决的问题，因为“一刀切”地实行检察机关人员工资福利、业务经费（含装备）由中央财政按全国统一标准拨付，并不符合我国经济发展地区不平衡的差异性实际。

关于大区域检察院，另一种设想是：将全国划分为若干个（10个左右）大的司法管辖区域，每个大司法区设立一个省级检察院;大区域下面再分成若干小区域，每个小区域设立一个地市级检察院;以此类推再向下设立基层检察院。通过这种司法管辖区域的重新划分实现司法管辖区域与行政管辖区域彻底分离，达到从体制上抵御地方保护主义干扰，保障检察机关独立行使检察权的目的。对此设想，笔者认为，虽然设想者的出发点有积极意义，但这将破坏现行的宪法体制，引发我国政权组织结构的改变，显然不是一种务实的改革思路。

综上，笔者认为，大区域制的检察机构设立也不应成为下一轮检察领导管理体制改革的方向。

三、在维护宪法权威的前提下推进检察机关领导管理体制改革

尊崇宪法精神，维护现行宪法权威，是我们思考改革，谋划发展首先应当遵守的基本原则。应该说，检察工作遇到的一些矛盾和问题，并非是宪法或者法律规定本身有什么不妥之处，而恰恰是宪法原则和法律具体规定没有能够在实践中得到很好贯彻的缘故。就检察权的独立行使而言，现行宪法第136条明确规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”分析宪法确立的这一原则没有能够在司法实践中贯彻得尽如人意的原因，既有地方领导者法律意识淡薄、地方观念浓厚的主观原因，也与我国几千年封建社会中形成的行政权与司法权不分，行政首长与司法官员身份合一，“司法只是行政活动中的一环”[7]的客观传统有关。其陋习至今余毒犹存，或多或少地影响着人们的观念和行为。彻底改变这一状况，实现检察权、审判权真正意义上的依法独立行使，既需要机制的改进，还需要观念的蝉变。而观念的改变往往需要一个较长的时间过程，不可能一蹴而就。因此，我们在改革的设计上就需要秉承循序渐进的原则，顺应时势，稳步推进。

在维护宪法有关国家机构层级同步性安排的前提下，推行检察领导管理体制的改革，笔者认为，应当遵循以下路径：其一，在经费保障上，巩固已有的改革成果，继续实行业务经费和装备由中央、省级财政统筹，人员工资和福利补贴由地方政府负担的模式;其二，在人事管理上，按照检察官法严把拟任检察官人员进入的法律从业资格关，同时结合省直管县的行政体制改革形势，顺势而为，重点在改革地市级人民检察院领导管理体制上做文章。

省直管县的行政体制改革，将原来由地级市管理的县和县级市直接交由省人民政府直管，原来的地级市与其辖区内的县和县级市不再有行政上的隶属关系。这必然会带来原地级市政权结构的改变。如原来地级市的人大代表，将不再从县和县级市中选举产生，而仅来自地级市的中心城区。那么原来由地级市基础上建立起来的市人民检察院和市中级人民法院，就不能仅仅再向改革后的地级市人大机关负责，因为原产生它的地方权力机关涵盖了来自县和县级市选举的人大代表，而改革后却不再包括。为适应行政体制改革带来的新变化，“两院”在机构设置上可以有三种方案供选择：一是撤销地市级人民检察院和中级人民法院，所有二审案件由省级院办理;二是与行政体制变化相衔接，将原来的地级市检察院、中级法院分立，市人民检察院和市中级人民法院只办理原地级市城区的二审案件，向市人大机关负责，相邻的若干县再设立一个地级检察院和中级法院，向该属地的地级人大机关负责;三是保留目前的地级市检察院和中级法院，仍然办理原地级市管辖范围内的二审案件，但人财物管理权上提一级，向省人大及其常委会负责。

对于第一种方案，无论是从历史的传承、诉讼便利、维护宪法和法律的稳定性以及实践需要的角度，贸然取消地市级检察院和中级法院都是不可取的[8];对于第二种方案，虽然完全符合现行宪法体制，但又引发与之配套的一系列政权机构的建立，显然违背了省直管县行政体制改革的初衷，且实践上也不容易操作，例如原各地级市独立出来县之间在地理位置上可能相去甚远，难以整合，显然这种方案也是不可行的。相比较而言，第三种方案则无论是从合宪合法性、还是从增强检察机关抗御地方权力不当干扰的能力角度来看，都是一条立足现实的理想改革路径。

首先，从合宪合法性来看，目前的地级市人民检察院、中级人民法院，基本上都是在原来地区检察分院和地区中级法院基础上转换而来的，原来的地区检察分院和地区中级人民法院的检察官、法官人事任免，除助理检察员和助理审判员以外，都是由省级人大常委会任免，向省级人大负责的。现行的检察官法第18条第5款规定：“省、自治区、直辖市人民检察院分院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。”只要对该款稍加修改，将“省、自治区”修改为“省、自治区按地级市设立的分院和直辖市人民检察院分院”即可。地级市人民检察院作为省人民检察院的分院不再向地级市人大机关负责而转而向产生它的省人大负责，相应地，地市级党委对检察机关的干部管理权也自然上升为省级党委来管理，从而在党管干部的原则落实上，使得对地市级检察院的干部管理，形成省级党委主管、省级检察机关党组协管的新双重管理模式。这样改革既符合宪法的规定，又易于被各界接受，改革成本较小。

其次，從增强检察机关抗御地方权力不当干扰的能力角度来看，将地市级人民检察院人事管理权上提一级，加之省直管县本身所带来的人事管理上的变化，将使得省级以下地方权力对检察机关的影响力大幅度减弱。而实践表明，因地方保护主义而产生的地方权力对检察权行使不当干扰的情况，恰恰大多发生在省级以下的地方政府等权力机构。抓住了地级市检察院领导管理体制改革就是抓住了增强检察机关抗御地方权力不当干扰能力的关键。之所以这么说，一是从外部来看，其所对应的是地市级中级人民法院，担负的重要职责之一就是终审案件出庭履职和监督职能。即使基层院办理的案件受到了不当干扰，地市级检察机关还可以通过二审监督来予以纠正;二是从内部来看，上下级检察院是领导与被领导关系，只要市级院不受地方权力干扰，就把住了基层院独立行使检察权的正确方向。笔者的这一观点，也可以化解目前省以下检察院人财物省级统管改革实践的尴尬。虽然自2016年以来，各地均在推行这一改革，但成效令人满意者寥寥。究其原因，一是在财的管理上，同一省份内地域经济差异较大，省级统管“吃大锅饭”，不仅省级财政负担不了，而且引发省内发达地区市县收入降低，干警意见很大。而从实际运作情况看，省级财政统筹的也仅仅是地市一级，所采取的方法是实行业务经费和装备资金、人员工资由省级财政统筹，福利补贴由地方政府负担的模式，改与不改并无二致。二是在人的管理上将市、县检察长纳入省委组织部管理，由于地市级检察长本来就是省管干部，实际上就是将县区级检察长提格由省委组织部管理，这一方面形成了与作为其上级领导的地市级副检察长由市委管理逻辑上的不顺畅，另一方面省委组织部限于人力有限，也无法对众多县区检察长进行有效管理，目前均纷纷恢复了原来的市管干部的模式。因此，抓住地市一级检察干部管理这个核心，才是实现改革初衷的关键。

需要指出的是，检察领导体制改革的根本目的是从机制上防止地方权力对检察权行使的非法干扰，保障人民检察院依法独立行使检察权，而决非不受社会监督。正如波斯纳在论述司法独立时所指出的那样：“法官希望独立就像学者希望得到确定的学术职位一样。法官不想成为有权势者的仆人。但如果独立性仅仅意味着法官按照他们的意愿来决定案件而不受其他官员的压力，这样一个独立的司法机关并不显然以公众利益为重，人民也许仅仅是换了一套暴政而已。”[9]检察机关作为法律监督机关，自身首先要具有主动接受社会各界监督的自觉和胸怀。自觉接受党的领导和人大的监督，善于倾听社会各界的合理呼声，既是保证检察机关坚持正确政治方向的关键所在，也是落实宪法原则的必然要求。因此，在强调独立行使检察权的同时，也要重视自觉接受监督意识的培养，从而将检察权的行使始终纳入依法正确行使的轨道。

注释：

[1]参见蒋德海：《中国检察体制应改为垂直领导》，《社会科学报》2007年5月31日。

[2]参见王玉泉：《检察体制存在的问题及建议》，《国家检察官学院学报》2009年第6期。

[3]这里所说的“政府”应当理解为除人民代表大会及其常设机构之外的所有掌握着国家公权力的机关。

[4]蒋德海：《构建刑事追诉和法律监督相统一的中国检察权》，《政法论丛》2012年第6期。

[5]参见沈德咏：《为中国司法制度改革问诊切脉》，《中国律师》1997年第7期;常克义：《也说司法改革》，《中国律师》1998年第7期。

[6]参见李喜莲：《我国四级法院体制改革》，《学海》2008年第2期。

[7][日]兹贺秀山、寺田浩明等：《明清时期的民事审判与民间契约》，王亚新、梁治平译，法律出版社1998年版，第87页。

[8]参见易顶强、周园：《我国中级人民法院体制改革新探》，《求索》2010年12期。

[9][美]波斯纳著：《法理学问题》，苏力译，商务印书馆1988年版，第88页。