武汉市城中村改造的实践与启示

文/李庆丰 刘彩霞 周占鹏

一、城中村的概念与特点

城中村与城镇化进程相伴相生，囿于城乡土地二元结构的特性，集体土地征收转用与城市国有土地开发建设未能同步，导致在城市发展蔓延过程中产生了城中有村的现象。

城中村具有城市和农村二重特征，它既属于城市社区的单元，在城市管理框架下运行，又属于相对独立的农村集体，其土地、户籍管理施行农村集体经济管理体制。城中村人口结构相对复杂，村民、城市居民、流动人口混杂而居。

二、城中村改造的必要性

尽管有学者认为，城中村房租便宜、生活成本较低，成为许多外来打工族的首选栖身地，由此为城市发展建设提供了大量的廉价劳动力，但长期以来，城中村都是社会综合管理的薄弱区域，其相对独立封闭的村集体单元、二元化的土地和户籍制度、复杂的人口结构使得城中村存在的问题异常突出。正因为如此，实施城中村改造成为城市更新的必要环节。从1998年起，杭州、深圳、广州等城市陆续启动了城中村改造；2010年，中央全面启动城市和国有工矿棚户区改造；2012年，住房和城乡建设部等七部门联合发文要求加快推进棚户区（危旧房）改造；2014年，国务院办公厅印发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》。改造城中村主要是因为以下问题：城中村乱搭乱盖违章建房现象普遍，大多未办理土地规划审批手续，与城市规划背道而驰，影响城市面貌和城市形象；功能配套不完善，教育、文化、卫生、体育、绿地、道路广场用地等功能短缺；环境脏、乱、差，道路狭隘，市政基础设施落后，疾病防治问题和消防安全隐患突出，人居环境和生活品质较差；人员结构复杂，外来人口多，流动性大，易发生黄、赌、毒问题，社会治安管理难度大，常常成为违法犯罪分子的据点和违法犯罪行为发生的区域； 村民经济来源渠道较窄，主要以房屋租赁业为主，这种以房创收的简单、安逸的经济模式一定程度上促进了违章建房状况和人的惰性的滋长，一旦失去这样的收入渠道，村民将面临就业压力和经济困难；文化和意识形态相对落后，城中村属于相对封闭的圈层，村民宗族观念强烈，保存着宗亲、血缘和民俗文化传统，但精神生活相对匮乏，所受教育程度较低，相互交流和接触的环境较闭塞。

三、理论基础

加拿大人简·雅各布斯在其作品《美国大城市的死与生》中指出，大规模的推倒式重建摧毁了城市中有特色、有活力的空间和建筑，摧毁了城市的邻里和社区，取而代之的是雷同的单调乏味的城市空间和冷漠的邻里关系，保留一些老建筑是必要的，应进行渐进式的城市小规模更新改造。

克里斯托弗·亚历山大、罗伯特.文丘里、弗利德瑞克.吉伯德等学者对战后大规模城市改造进行了批评和反思∶认为城市改造应注重人的需求，主张中小规模的、多功能的、渐进式的改造；城市可以分为自然城市和人造城市两种，而自然城市有着人造城市所不能比拟的生活情趣，小规模的改造方式则可以保留这种情趣。

东南大学阳建强、吴明伟教授认为，城市更新改造是整个社会改造的有机组成部分，从设计到实施，受到行政体制、更新政策、管理方式、组织系统等诸多社会因素以及社区邻里等人文因素的影响，城市更新应是全面系统的更新。

因此，城市更新并不能一劳永逸，而是在城市发展过程中持续存在，应采用一种发展的、战略的、全域的角度去看待城市发展建设。城市更新的目标不仅仅是城市物质环境的改善，还包括社会、经济以及文化的修复；城市更新的手段不只是一味地推倒重来，应注重对历史、文化以及城市特色、肌理的保护。

四、武汉市城中村改造的实践

2004年，武汉市全面推进城中村改造建设。根据武汉市土地利用总体规划和城市总体规划，武汉市域内有147 个行政村和 15 个农林单位为“城中村”。截至目前，改造工作已基本完成，具体做法如下。

成立专班，明确职能。市政府成立综合改造工作领导小组，负责城中村综合改造政策的制定和重大问题的决策。区成立工作专班，采取集中办公和“一站式”服务等措施做好分类指导、协调服务，形成上下联动、各负其责的工作机制。

将村集体经济组织依法改制成股份制经济实体，先进行清产核资和资产评估，清理债权、债务，经村民会议认可后报有关部门确认。村集体经营性净资产扣除社会保障和公共事业管理资金后作为股权量化的资产。

撤销村民委员会，组建社区居民委员会，将村民农业户口变更为城市居民户口；优先安排村改居劳动力就业，使用财政专项资金为村改居劳动力组织专门的技能培训；逐步将村改居人员纳入城市社会保障体系。村民转为城市居民后，享受城市居民有关的优抚、复员退伍军人安置和社会救助等政策；2年内执行农村计划生育政策，2 年后执行城镇计划生育政策。

推进土地征收转用。根据人均拥有的农用地面积，由小到大将城中村分为A、B、C三类。以二环线以内56个城中村为试点，先期推进A、B类村的综合改造，C类村土地被逐步征用后，剩余农用地人均占有面积达到A、B类村标准的，执行城中村综合改造。

科学编制改造规划方案。城中村改造规划编制、建设管理的各项标准和控制指标按照城市规划、产业发展规划执行，采取保留、改建、扩建、拆除后新建等多种方式进行改造建设，规划方案土地类别分为控制用地、保留和还建住宅用地、开发用地、产业用地、储备用地，重点解决公共服务、基础设施和城市景观等问题。

改造建设的方式及主体。以改制后的经济实体自行实施改造；以项目开发方式引入第三方开发商实施改造；以统征储备的方式由土地储备机构实施改造。

资金来源。以项目捆绑、公开供地方式进行房地产开发改造，综合改造成本由开发用地的出让收益进行平衡。开发用地、储备用地的土地出让金、增值收益金的 60% 用于补贴城中村综合改造中的旧村湾开发改造、新居住区基础设施建设；40% 由市政府统筹用于城中村综合改造的市政基础设施配套建设等。

税费政策。还建住宅用地，除土地登记费外，免收其他一切费用；开发用地、产业用地免缴市政基础设施配套费，应缴纳的其他税费，有幅度的按下限收取，无幅度的减半征收。集体经济组织改制可享受资产处置、契税减免等有关优惠政策。

市政配套与城市管理。原村范围内市政基础设施、市容环境卫生、消防等纳入城市统一管理范围，市政配套按城建计划逐步建设完善。

五、经验和有待改进之处

（一）经验

1.成立专职领导小组，强化组织协调。城中村综合改造是一项复杂的社会系统工程，涉及面广、政策性强，武汉市通过抽调城建、规划、国土、房产、财政、城管、水务、园林、公安、民政、供电、通讯等有关部门的人员，整合力量，为城中村综合改造提供了有力的组织保障和职能支撑。

2.征收补偿方式多元化，注重维护被征地农民的长远生计，保障村集体经济组织和村民的合法权益。当时的征收补偿主要为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿，其补偿形式主要为货币补偿。武汉市城中村改造的征收补偿，对拆除的房屋实施原地还建，辅以货币补偿，预留产业用地解决村集体的持续生产经营，辅以社保安置、村改制企业优先用工安置等措施，使被征收的村集体成员住房有保障、就业有依托。

3.政策引导，政府让利，充分调动区、街道、村、社会资本等社会各方力量参与改造的积极性，加速了城市面貌的改善，加快了城镇化进程。在国家出台经营性土地招拍挂政策后，除市政配套等公益性用地外，城市旧城改造由土地储备机构采取统征储备的方式进行，政府垄断土地一级市场获得土地增值收益。武汉市城中村改造政策打破了由土地储备机构一家单位实施城市改造的局面，尽管政府获得的土地收益有所减少，但通过利用开发用地的利好捆绑改造成本，吸引了广大社会资本参与其中，调动了各参与主体的积极性，释放了民间资本的活力，加快了城市改造更新的速度。经初步统计，实施城中村改造期间，武汉市每年征转用集体土地的数量高于其余年份。

4.职责分明，简政放权。市级职能部门负责改造规划方案的审批，对各区工作进行指导、协调和检查。开辟“绿色通道”，实行并联审批制度，简化办事程序。区政府负责调查和审核“双登”基础资料、编制改造规划方案、测算改造成本、招商引资、整合调剂区域内土地资源和综合平衡建设强度等工作，对拆迁安置和改造建设项目进行监督管理。

5.灵活施策。一是对部分用地严重不足的村，允许各区采取货币补偿、调剂用地、规划许可范围内调整用途或适当提高容积率的方式来平衡资金缺口。二是在还建用地范围内适当建设商业用房，按一定比例用住宅面积抵换商业用房建筑面积安置被拆迁人。三是允许土地置换使土地规整，利于土地开发利用。四是允许区域内土地资源调剂整合，用于平衡改造成本。

6.遵循城市更新的一般原理，注重以人为本，循序渐进、逐步推进改造实施，注重对老旧街区、历史文化、城市特色肌理的保护，如昙华林、吉庆街、归元片、汉阳兵工厂、晴川街历史风貌区等项目。

（二）有待进一步改进之处

1.以城市规划为基础，深化城中村改造规划方案与城市规划的衔接，破除村域权属壁垒，统筹各村改造进度，确保一张蓝图绘到底。由于历史原因，各村土地权属边界并不规整，对城市规划控制单位形成切割，各村改造进度不完全一致。尽管武汉市政策允许相邻村进行土地置换，利于各自土地开发利用，但是实践中仍然存在异形地块独立成宗后进行开发的情况，影响了城市建筑形态和规划布局。

2.进一步发挥土地储备机构在城市改造更新中的蓄水池功能，强化土地资源的调控与整合。首先，各村资源禀赋存在差异，改造成本、改造难度不尽相同，故改造进度具有不平衡性；其次，城中村改造过程中存在异形地块需要进行置换、整合；土地储备机构可以充分发挥城中村改造中进度统筹、利益调配、地块整合等作用。

3.在做好政策创新的同时，要健全完善制度体系。武汉市城中村改造创造性地突出实物补偿，使被征收对象获得更多的福利，但由于征地补偿本身的复杂性，政策制定中容易出现缺漏，出现政策约定不明、执行过程中存在理解偏差等情形，导致实物补偿和货币补偿相互叠加的重复补偿。此外，武汉市城中村改造还建房公共服务设施按还建房总量5%的规模配建，随着人们生活品质的改善，居住区设计规范也在逐步更新，原有规划配套指标应与时俱进，适应供给侧改革的要求。

4.落实规划控制用地的拆迁、验收及移交工作。规划控制用地容易成为改造盲区，拆迁腾退不彻底，移交管理有空档，易形成二次拆迁。