新《土地管理法》下的上海市房地征收路径研究

文/黄婷婷

一、新修订的《中华人民共和国土地管理法》生效实施

1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》经过了三次修正：1988年第一次修正，明确了国家依法实行国有土地有偿使用制度。2004年第二次修正，明确了国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第三次修正，于2019年8月26日经十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过，并于2020年1月1日生效实施，共修改了四十余处，其中在集体土地征收方面主要做了三方面的修改：

一是首次界定了可以依法实施征收的六种情形，如军事外交、基础设施建设、公共事业、扶贫搬迁、保障性安居工程建设以及成片开发建设等；

二是对永久基本农田以外的农转用审批，国务院下放了审批权，并删去了省级人民政府批准征地报国务院备案的规定；

三是对国家征收土地的法定程序做了重大调整，将原来的“先征地，后补偿”调整为“先补偿，后征地”，提出了必须完成“拟征收土地现状调查、社会稳定风险评估、拟征地告知、补偿登记和签订补偿安置协议”等前期工作后，才可申请征收土地，办理征地的审批手续，并强调“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。

二、上海市颁布新的征地工作意见

2020年3月5日上海市发布了《关于落实〈中华人民共和国土地管理法〉完善本市征地工作的若干意见》（沪规划资源规〔2020〕2号），2020年8月20日上海市规划和自然资源局印发了《本市建设项目涉及土地房屋征收工作程序（试行）》（沪规划资源规〔2020〕14号），结合上海实际，细化并明确了上海市新的房地征收程序，主要包括：

1.项目取得立项批复后发布拟征地告知书，公告期不少于10日。

2.区人民政府组织区自然资源管理等有关部门，开展现状调查并选定评估单位。拟征收土地的所有权人、使用权人持不动产权属证明材料办理补偿登记。

3.区自然资源管理部门、镇（乡）人民政府、街道办事处等有关部门，拟订及公示三个补偿方案（征地补偿安置方案、征地房屋补偿方案、被征地人员就业和保障方案），公告期不少于30日。

4.多数被征地对象认为方案不符合法律法规规定的，区人民政府应当组织有关部门召开听证会，并根据法律法规规定和听证会情况修改方案。

5.区人民政府应组织有关部门，进行拟征收土地的社会稳定风险评估。

6.三个补偿方案由区人民政府批准后，区自然资源管理部门、镇（乡）人民政府、街道办事处等有关部门，与用地单位签订附生效条件的补偿费用、社会保障费用支付协议。区自然资源管理等有关部门与拟征收土地的所有权人、宅基地使用权人或者房屋所有权人签订附生效条件的补偿协议。

7.相关前期工作完成后，区人民政府申请征收土地。个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。

8.征收土地经依法批准后，区人民政府发布《征收土地公告》。

9.区自然资源管理等有关部门，按照生效的补偿费用支付协议、补偿协议执行。

10.对达不成房屋补偿协议的，进入征地房屋补偿争议协调和处理流程。

三、新的征收程序的主要变化

上海市原有的房地征收政策，主要依据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（沪府发〔2011〕75号），与之相比，新的征收程序主要作出了以下三个方面的调整：

一是将签订补偿协议的程序前置。将原来的征地批后公告改为征地批前公告，且要求“未签订协议数少于等于总协议数的20%或者不满10户”，才能申请农转用征收土地。由此将征收的主要矛盾提前暴露，从而保障征地满足大多数人的需求，体现了征收的公共利益导向和公平性要求。

二是扩大了公告范围。从原来的两方案公告（征地补偿安置方案、征地房屋补偿方案）扩大到了三方案公告，即增加了被征地人员就业和保障方案的公告要求，从而进一步提升了征收的公开性和透明度。

三是增加了征地社会稳定风险评估的必要环节。尽管很多地方已经将社会稳定风险评估纳入了征收环节，但从法律角度给予正名还属首次，而且在征收土地前进行，可见社会稳定已经成为征收开展的前提条件。

四、上海市房地征收的实施路径

在原《土地管理法》下，上海市集体土地上的房地征收主要存在两种路径。

一种为法定征收路径，即严格按照国家和上海市征收政策的规定程序，开展集体土地及地上房屋的征收工作，如普陀区红旗村“城中村”改造项目：该项目于2015年9月发布拟征地告知书，正式启动法定征收工作，共涉及征收“集土”产权户243户，在两个月签约期内共签约236户，余下7户进入责令交地程序，2017年完成征收，历时2年。

另一种路径为“先协议置换，后征收土地”，即在启动法定征收程序之前，由镇政府制定协议置换补偿方案，并由镇征收公司与被征收农民、企业签订协议置换补偿协议，先对集体土地上房屋实施协议置换，待农户、企业完成搬迁后，再对集体土地以及协议置换剩余房屋实施征收。

如宝山区庙行镇康家村“城中村”改造项目，由于项目处于外环线内，在原《土地管理法》下，其征收及农转用需按批次报国务院审批。为加快征收速度，该项目在办理法定征收手续的同时，对房屋进行了协议置换，采用并联推动的方式，加快了征收整体进度。

另如嘉定区地铁十四号线动迁项目，由于房源建设进度滞后，无法达到启动法定征收要求的期房条件。为保障重大基础设施建设进度，沿用嘉定区传统的征收做法，也采用了先对地上房屋进行协议置换，再对集体土地进行征收的路径。

总体来说，协议置换的程序性要求相对较低，可以与法定征收并联推进，从而大大缩短了征收周期，有效地推动了上海郊区的集体土地征收工作，但同时也存在一些不容忽视的问题。首先，由于协议置换没有明确的政策规定，置换过程一般也不公开，导致了置换过程中的不公平、不公正，甚至出现了一些利益输送和寻租行为。另外，由于协议置换仅仅是民事行为，对于征收中的“钉子户”并没有强制措施，从而产生了一些遗留问题无法解决。

五、新征收程序和“协议置换”的差异

从流程上来看，新的法定征收程序似乎与“先协议置换，后征收土地”的路径有一些相似之处，都是将签订房屋补偿协议的环节进行了前置，但两者仍有着本质上的区别。

一是征收主体不同。法定征收的实施主体是区规划资源局，签约主体是区征收事务机构，是一种行政行为。协议置换的实施主体是镇政府，签约主体是镇征收公司，是一种民事行为。

二是征收程序不同。协议置换没有严格的程序要求，环节较为简单，一般以召开征收动员大会为起点，主要包含补偿申请、评估答疑、协议签约、补偿安置和房屋移交等环节；而法定征收则以发布拟征地告知书为起点，严格按照法定流程，包含调查登记、方案公示、签订补偿协议、征地报批、发布征地公告、执行补偿协议等多个环节，环环相扣，程序性要求比较高。

三是征收要求不同。协议置换为民事行为，在安置房源、补偿标准、信息公开等方面的要求比较宽松，只要你情我愿，一切都可以商量；法定征收为政府行为，有一整套完备的配套政策，强调公开、公平、公正，需充分保障被征收农户的知情权、异议权和听证权，如安置房源需达到期房条件、补偿方案需公示等。

六、新《土地管理法》下的征收路径选择

自新的《土地管理法》颁布以来，上海各区也相继出台了征收工作的实施意见，并尝试按照新的程序要求开展征收工作，但新的征收程序仍存在征收要求高、审批程序多的问题。

针对上述问题，应积极探索新《土地管理法》下的征收路径，因地制宜地选择符合当地需求的征收方式。对于征收条件成熟的项目，应一步到位，以区规划资源局为实施主体，组织有关政府部门，按照新的法定征收程序，开展具体征收工作。

对于一些征收意愿强烈但征收条件不够成熟的项目，如安置房源未达到期房条件，可仍采用“先协议置换，后征收土地”方式，由镇政府牵头组织相关单位，在保障“公平、公开、公正”和“公共利益导向”的前提下，对被征收房屋先行实施协议置换，满足农民改善生活条件的迫切需求，以及重大项目的建设要求。

七、协议置换与法定征收的衔接要点

从上海多年的征收实践来看，协议置换可加快征收进度，但操作不够规范透明，法定征收可实现公平公正，但程序过于冗长。在新的《土地管理法》下，如何扬长避短，发挥协议置换和法定征收的各自优势，是需要关注的重点。

（一）协议置换与法定征收“可否”衔接？

《本市建设项目涉及土地房屋征收工作程序（试行）》（沪规划资源规〔2020〕14号）中明确了“前期已经协议置换的，在区人民政府如实说明后，可以纳入基数计算”，从而在政策层面，为协议置换与法定征收的衔接提供了可能性。

（二）协议置换与法定征收“怎样”衔接？

关于协议置换与法定征收的衔接条件，本市的政策文件仍尚未明示，但国家实施征收的根本目的是保障公共利益，因此，协议置换与法定征收相衔接的要点，仍在于其能否保障公共利益，保证“公开、公平、公正”。

1.“公开、公平、公正”的补偿方案。征收过程中最大的难题是制定协议置换补偿方案，既需要合法合规，又要兼顾地方习惯，做好横向（与周边区域）平衡和纵向（与历史项目）平衡，让被征收农户感觉到公平公正。

以往协议置换中最为人诟病的不公平之处，是补偿方案的弹性较大，在不公开的情况下，往往是“老实人吃亏”。所谓“人不患寡而患不均”，通过公开透明的操作，不让“老实人吃亏”，是公平公正的最佳体现。这就要求制定方案时，在保证补偿标准不降低的前提下，减少暗箱操作和人为干扰，要将“弹性空间”通过公开透明的奖励费方式予以明示，做到“一把尺子量到底”。此外，补偿方案和补偿结果，都应向被征收对象公开公示，发挥群众间的互相监督作用，保障农民的知情权和异议权，使农民感受到征收的公平公正，减少不公平感带来的不稳定因素。

2.规范合理的征收工作程序。为了能够与新的征收程序相衔接，必须进一步规范协议置换的工作流程，具体应包含以下8个主要步骤：（1）由镇政府统一召开协议征收启动会，并将此作为人口、面积认定和评估的时点；（2）按照征收标准，进行两清调查和人口面积认定，并将认定结果在征收范围内公示；（3）编制协议置换房屋补偿方案，并将补偿方案在征收范围内公示；（4）公示无异议后，将补偿方案上报区征收管理部门进行备案审批；（5）补偿方案备案通过后，按照征收程序选择评估机构，开展房屋评估，并公示评估结果；（6）完成评估后，由镇征收公司与被征收对象，签订附生效条件的居住和非居房屋的《协议置换补偿协议》；（7）当协议置换签约比例达到80%后，补偿协议生效，开始实施补偿和搬迁腾地；（8）启动法定征收程序，若有个别达不成协议的，最终进入争议协调程序。