新土地法下的集体土地征收社会稳定风险评估实践

文/池彦琪

一、实施背景

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。其中第四十七条明确∶“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。”2020年3月5日，上海市规划和自然资源局、上海市人力资源和社会保障局印发《关于落实〈中华人民共和国土地管理法〉完善本市征地工作的若干意见》（沪规划资源规〔2020〕2号，以下简称《若干意见》）明确：“区人民政府应当组织有关部门，根据前期拟征收土地现状调查、征地补偿安置方案、征地房屋补偿方案、被征地人员就业和保障方案听取意见情况以及听证情况等，进行拟征收土地的社会稳定风险评估。”为了细化落实新土地法和《若干意见》精神，2020年3月27日，上海市规划和自然资源局、上海市人力资源和社会保障局印发《关于开展征地社会稳定风险评估工作的指导意见》（沪规划资源施〔2020〕130号，以下简称“130号文”），对上海市集体土地征收开展社会稳定风险评估工作作出了具体指导，确定征地稳评程序参考决策社会稳定风险评估的一般程序，并对征地事项需要关注的几类主要内容予以了明确。

二、实施现状与稳评程序分析

随着系列政策文件的落地，上海浦东、松江、闵行、青浦、奉贤等区相继在新征地块征收过程中，按照“130号文”的要求，推进集体土地征收社会稳定风险评估工作。

关于稳评程序。“130号文”要求区人民政府在向市人民政府申请征收土地前，完成征地社会稳定风险评估工作。在实际操作中，通常由镇政府、项目建设单位或土地收储实施部门作为征地稳评的委托方，委托第三方机构开展社会稳评风险评估，区规划资源局和区人社局在办理征地或落实保障事项时，将稳评报告作为材料要件之一进行审查，形成闭环管理模式。

关于稳评时点。“130号文”要求在《拟征地告知书》发布后，由具体实施征地社会稳定风险评估的部门制定社会稳定风险评估工作方案。在实际操作中，由于征地稳评业务为2020年首次开展，部分地区尚不清楚稳评工作程序和时点安排，存在稳评介入时点相对滞后的情况。稳评的完成时点必须在区规划资源局和区人社局在办理征地或落实保障事项之前。笔者参考闵行颛桥等地稳评工作经验，认为稳评工作时点的安排应视稳评工作目的和要求而定：如相关部门预判征地事项涉及面较广，有必要在决策前进行预判的，则稳评工作宜在决策前介入，采用适宜的风险调查方式开展社会稳定风险评估作为决策参考，并在方案正式公告时，开展第二次稳评工作；如相关部门预判征地事项涉及面较小，引发社会稳定风险的概率较低，则建议在方案公告期间开展稳评工作，以便于有针对性地听取利益相关者意见诉求，提高风险评估的准确性和工作效率。

三、风险调查方法与主要内容

结合征地稳评实践，笔者认为，征地稳评风险调查应以实地为主、全面覆盖、回顾追溯为原则，建议通过实地调查和调研座谈筛选、聚焦主要矛盾，通过全面收集关联信息，并视具体情况进行回顾追溯，进一步筛查可能遗漏的风险因素。

实地为主。稳评风险调查通常都以实地调查为首要原则，以期取得第一手调查资料，全面了解利益相关者意见诉求，因此，征地稳评也应遵循该原则。建议在现场踏勘的基础上，对利益相关者开展调研座谈，重点聚焦征收地块所在的村委会、街镇规划部门和社区事务受理中心。

全面覆盖。实践中部分利益相关者对新土地法和社会保障等政策尚不熟悉，且在稳评调查阶段，落实社保的人数尚未最终确定，相关人选尚不明确，风险调查时若只对被征收村集体和相关部门进行常规调研，容易出现偏差或遗漏。为了确保调研内容全面覆盖，建议调研人引导被调研人全面提供相关信息，特别是关于是否撤村撤队、遗留的农业户籍人员情况、历史遗留矛盾、土地确权情况等容易忽略的内容。

回顾追溯。实践中不少征收地块在此前已经开展了土地征用和搬迁工作，大部分农业户籍人员已转为城镇户籍并解决了镇保，但往往有部分当时未满16岁的农业户籍人员没有转为城镇户籍，另外也可能在征用过程中存在历史遗留矛盾，因此，笔者认为，回顾追溯是集体土地征收稳评中必要的调查环节，建议对土地征用的上位政策文件、方案及批复文件、数量规模、房屋搬迁情况、农业户籍人员落实镇保方案等进行全面回顾，排查其中隐含的风险点。

四、主要风险因素的识别与分析

实践中常见的风险因素主要有土地类风险、房屋类风险、社保类风险、集体经济类风险等类型。

土地类风险。需要关注土地征收程序是否存在瑕疵，也包括以往开展土地征用时是否存在遗留问题等。通常情况下，集体土地征收可能引发土地类风险的可能性较小。但是，实践中发现一些村集体征收后剩余集体土地较少，甚至没有耕地，下一轮集体土地确权时可能面临集体经济组织农业户籍人员没有耕地可用来确权确地的情况，届时一旦必须确权确地到户，则可能存在风险隐患。

房屋类风险。此类风险通常是集体土地征收过程中最为复杂的风险因素，主要涉及房屋面积认定、人口认定、安置房源等方面。实践中，房屋面积认定需要关注老房权证不全、一户多宅、附属房无权证情况下的面积认定方案可能引发的风险；人口认定通常以户为单位，因此需要关注婚嫁、分户等认定方案和特殊案例的解决方案可能引发的风险，既要守住红线，又要合情合理；安置房源方面需关注房源的选址、户型和过渡周期等可能引发的风险。

社保类风险。此类风险在上海集体土地征收实践中非常普遍。由于新老制度存在一定差异，一些地区过去使用农用地面积测算土劳比，现在按新政策使用集体土地面积测算土劳比，导致新的土劳比较高。另一些地区过去开展过镇保工作，当时未满16周岁的农业户籍人员没有落实镇保和户籍转性，导致集体土地征收时使用集体土地面积和农业户籍人员数量测算得到的土劳比较高，部分地块每安置1名农业户籍人员需要满足的条件是征收数十亩农用地，难以满足农业户籍人员对落实就业和社会保障的迫切需求。此外，个别地块还存在以往开展镇保工作时遗留的历史矛盾。

集体经济类风险。如集体土地征收后集体经济组织符合撤村撤队条件，则应按规定对集体经济组织财产进行处置，需关注处置过程中可能引发的社会风险。实践中发现个别地块存在集体经济组织建、构筑物权证缺失导致难以获得补偿的情况，可能引发风险。通常情况下，此类风险因素引发社会稳定风险的概率较低。

除以上四类常见的风险因素外，稳评工作人员也需对征收地块存在的特殊情况进行甄别和分析，并应特别关注老年人群、残疾人群等弱势群体，以及历史遗留矛盾、家庭内部矛盾的利益相关者等特定群体。

五、集体土地征收稳评实例——以上海市某变电站项目地块为例

（一）风险评估的基本情况

上海某变电站土建新建工程地块，涉及某区某街道A村8组、B村9组等2个村民小组的集体土地。根据征地部门提供的资料，本地块土地面积2400平方米，其中拟征收集体土地2400平方米，包括农用地2398.3平方米、未利用地1.7平方米。

某区人民政府是组织落实土地征收前期工作的实施主体；区规划资源局是集体土地征收行政主管部门；区人力资源和社会保障局是落实被征地农业人员就业和社会保障的行政主管部门。

根据《土地管理法》和《若干意见》，结合实际情况，2020年6月，区规划资源局和相关单位拟定了《征地补偿安置方案》和《被征地人员落实就业和社会保障方案》，6月X日-7月X日对《征地补偿安置方案公告》和《被征地人员落实就业和社会保障方案的公告》进行了公示（拟征地补偿金额略）。由于本次征收地块上没有居住和非居住房屋，不涉及房屋搬迁补偿问题，故无需拟定《征地房屋补偿方案》。

本次风险评估主要依据国务院《重大行政决策程序暂行条例》（国令第713号，2019年）、“130号文”等有关重大决策事项社会稳定风险评估方面的文件，《土地管理办法》（2019年修正）、《若干意见》等有关征地补偿方面的文件，以及本地块的项目核准批复、用地预审和选址意见书、《房屋土地权属调查报告书》、《拟征地告知书》、《征地补偿安置方案公告》、《被征地人员落实就业和社会保障方案的公告》等资料和以往镇保工作过程中的《被征地人员办理就业和社会保障的通知》。

本评估主要过程包括：风险调查、风险识别、风险分析、确定风险等级、研究风险防范化解措施、编制评估报告并接受审查评价。

（二）风险调查

1.事项回顾。根据市政府批转市劳动保障局《关于本市郊区开展小城镇社会保险试点意见》的通知（沪府〔2002〕68号），某区及其他区县进行小城镇社会保险（以下简称“镇保”）试点工作。2004年起，某区“镇保”工作正式启动，通过“土地备案、分期缓缴”的方式，推进参加“镇保”村民退包工作。2004-2010年本地块所在园区管理委员会先后数次经某区人民政府批准征用A村、B村等多个村若干生产队耕地，经市级部门批准，为地块内村民办理就业和社会保障，落实“镇保”和户籍转性。

本事项中征地补偿费用全部补偿给集体经济组织（某街道A村、B村）。本地块现状为街道办事处临时用于移栽苗木的过渡场地，不属于征地青苗补偿范畴。本地块上现状无建筑物，不存在征地的房屋补偿问题。

本次被征收地块所涉及的集体经济组织成员已于2004-2010年转为居民户籍，办理了就业和社会保障手续，但有7名当年尚不满16周岁的农业户籍人员未办理相关手续，目前仍为农业户籍，其中A村5名、B村2名。

本次征地范围内按土劳比初步测算，需落实就业和社会保障人数为零，《被征地人员落实就业和保障方案的公告》已于2020年6月X日-7月X日进行公示，下一步《被征地人员落实就业和社会保障方案》需报某区人民政府批准后予以落实。

本次征地后，村集体经济组织生产队和村建制不撤销。

2.利益相关者的主要意见和诉求。根据走访调研情况，咨询组识别梳理出本事项的直接利益相关者为：A村、B村相关村民小组及其成员，村民委员会；某街道办事处。

利益相关者意见诉求有：①街道办事处、村委会表示支持项目建设和征收工作，认为土地和地上附着物补偿工作可能引发社会矛盾的可能性较小。②根据《关于切实做好本市被征地人员就业和社会保障办理工作的通知》（沪人社规〔2020〕3号），本地块落实就业和社会保障对象及人数计算办法为：被征收的集体农用地面积÷征地前被征地单位集体农用地面积×征地前被征地单位中年满16周岁的本市农业户籍人员数（含被征地时正在服兵役的战士）。村委会反映，集体经济组织现有农业户籍人员较少，但经规土部门测算的集体农用地面积仍然较大，导致按此办法测算的土劳比较高，每安置1名农业户籍人员需要满足的条件是征收数十亩农用地，难以满足农业户籍人员对落实就业和社会保障的迫切需求。随着剩余农业户籍人员年龄增长和陆续毕业，在校学生社会保障无法继续使用，对社保的需求逐渐增强。A村有人家担心从毕业到入职前的空档期没有社保（特别是医保）的问题，向村委会询问。B村亦有类似情况：1人因为社保无法解决而起诉村委会，至今已2年，仍未妥善解决。③街道办事处、村委会认为上述被征地人员落实就业和社会保障问题在该街道比较普遍，考虑到本项目征地面积较小，总计仅2400平方米，因此对本地块需落实就业和社会保障人数为零的初步测算结果表示可以接受，但建议相关部门复核集体经济组织农用地面积，深化研究能否妥善解决农业户籍人员的就业和社会保障。

（三）风险识别和风险估计

风险识别是指通过风险调查等活动，识别拟定的政策可能影响社会稳定的各种风险因素，并进行全面分析和系统归类。

1.风险识别。结合《征地补偿安置方案》和风险调查，识别和归纳出2项主要特征风险因素：①实施征地补偿工作中合法合规性可能引发的风险；②村民要求解决遗留的农业户籍问题可能引发的风险。

2.风险分析。实施征地补偿工作的合法合规性可能引发的风险：为满足输变电工程建设需要实施本地块征收，属于《土地管理法》规定的确需征收土地的情形。经调研，本事项已完成以下与集体土地征收补偿相关的工作，并获得项目核准文件、用地预审和选址意见书等相关批文，发布了《拟征地告知书》、《征地补偿安置方案》和《被征地人员落实就业和社会保障方案》等，并进行了公示。评估认为，截至目前，本地块征地的有关程序合法合规。本次征收土地上种植的苗木不属于本次征地青苗补偿的范畴，地块目前被街道用作临时移栽场地。本次征地不涉及房屋征收补偿。本次征地后集体经济组织生产队和村建制不撤销，故一般不会发生由撤队引发的社会矛盾。结合本地块已开展的前期工作，评估认为，该项风险引发社会问题的概率较小，影响程度中等，总体评判为较小风险。

村民要求解决遗留的农业户籍问题可能引发的风险。按照相关政策，本次征地无法解决2个村民小组剩余的7名农业户籍人员的身份问题。村委会认为，按照新的安置政策，以现有集体土地面积为基数测算土劳比，每安置1名农业户籍人员需要满足的条件是征收数十亩农用地，导致村民担心农业户籍人员的社会保障难以落实。在就业状态下，农民身份问题对他们就业和社会保障造成的实际影响不大，但一旦失业，农民身份会使他们无法享受到城镇居民所享受的更好的社会保障。目前，这7名农业户籍人员陆续毕业，对落实就业和社会保障的需求比较迫切，已有人员面临社保空档期，其中1人向村委会询问，1人提起诉讼。评估认为，遗留的农业户籍人员落实就业和社会保障问题在该街道比较普遍，已经引发个别社会矛盾，需要引起充分重视。考虑到本项目征地面积较小，村委会表示，对本项目初步测算结果可以接受。预判该项社会问题的引发风险概率中等，影响程度中等，属于一般风险，但需动态关注相关村民意见，避免将矛盾集中、迁移到本项目上。

以上各主要风险因素分析结果汇总于表1。

表1 主要风险因素及其程度汇总表

（四）风险防范化解措施

为确保本事项的顺利实施，评估针对识别的主要风险因素及分析的风险程度，研究提出以下风险防范化解措施建议。

1.确保征地补偿各项手续完备，依法合规。严格按照2019年新修订的土地法、《若干意见》和《关于切实做好本市被征地人员就业和社会保障办理工作的通知》（沪人社规〔2020〕3号）等法规规定的程序开展征地和补偿工作，规范办理征地手续。

2.继续加强政策的宣传，引导村民正确认识社保政策。继续加强和规范开展政策宣传解释工作。请村委会配合街道规划科、社区事务受理服务中心，主动跨前一步，通过上门宣传等方式，聚焦本项目情况，做好统一规范的宣传解释工作。针对7位农业户籍人员，解释清楚现行的被征地人员落实就业和社会保障政策及其与2004年起实行的“镇保”政策的关系、土劳比测算方法等，尽可能用通俗易懂的语言，耐心细致、规范地开展解释工作，让村民正确理解有关政策规定和操作程序。

3.依法合规地做好征地补偿工作。实施部门在依法合规地选定评估机构的基础上，严格按照《上海市征地土地补偿费标准（2017）》（沪规土资综规〔2017〕321号）进行补偿。评估结果应在被征地范围内向集体经济组织和村民公布。若被征地集体经济组织和村民对初步评估结果有异议，实施部门应及时做好有关复核、鉴定等异议处理工作。实施部门应依法合规地严格按照《征地补偿安置方案》和《被征地人员落实就业和社会保障方案》规范操作补偿安置。

4.按时落实资金，保证补偿资金结算足额到位。事先做好资金平衡测算工作，加强与镇相关部门的沟通，确保补偿资金按时足额到位、专户存储、专款专用，保证资金清算工作顺利推进并完成。

同时，要根据本事项的实施方案和进程、内外部环境和利益相关者诉求等内外部信息的变化，及时开展动态评估，补充识别新的风险因素，不断优化完善风险防范化解措施，并有效组织落实。

风险防范化解措施汇总见表2。

表2 风险防范化解措施汇总表

（五）风险等级

本事项涉及1个一般风险，在依法合规做好补偿工作、避免农业户籍人员社会保障问题迁移到本项目的基础上，评估认为出现10人以上的非法上访等较大影响的群体性事件的可能性比较小，按照风险等级评判参考标准，预判初始风险等级为C级。

对措施的可行性、有效性进行分析后，预判采用措施后的风险等级。①实施征地补偿工作的合法合规性可能引发的风险：通过依法合规地按照《征地补偿安置方案》规范操作补偿安置，预期风险程度可降至较低。②村民要求解决遗留的农业户籍问题可能引发的风险：通过积极主动做好政策宣传解释和沟通协商工作，特别是宣传解释现行社保政策，立足本项目实际情况，避免社保问题集中、迁移至本项目，预期风险程度可降至较低。

评估认为，在切实落实各项风险防范化解措施并得当处置风险的情况下，按照风险等级评判参考标准，预判采取措施后风险等级可控制在C级。

（六）风险评估结论与建议

本事项存在1个一般风险、1个较小风险：①实施征地补偿工作的合法合规性可能引发的风险；②村民要求解决遗留的农业户籍问题可能引发的风险。

评估按照风险等级评判参考标准，评判本事项初始风险等级为C级，预判采取措施后风险可控制在C级。

评估建议：①建议某街道办事处、区规划资源局和相关单位依法合规做好补偿安置工作，并对此过程中的风险因素保持持续动态关注。②建议请某街道办事处牵头，请区规划资源局、区人社局指导相关规划土地管理所、社区事务受理中心，对集体经济组织现有集体农用地面积进行复核，结合土劳比测算和新社保政策规定，针对集体经济组织对农用地面积和土劳比的疑惑，做好统一解答，释疑解惑。如确实存在土劳比过高的情况，建议请区相关部门向上级部门反映，探讨寻求可能的解决方案。

六、总结

征地稳评工作深入基层，旨在全面识别集体土地征收可能引发的风险，并提出相应的防范化解措施，这是创新社会治理的新方法，是“人民城市人民建，人民城市为人民”的具体体现。作为一个全新的业务领域，征地稳评在不断探索中向前发展，在促进征地工作顺利推进的同时，也从风险管理的角度为本市征地相关政策提供了来自一线的反馈，为促进征地工作持续完善提供基础保障。

注释

[1]参见《中华人民共和国土地管理法》修正案（2019年8月26日十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过）。

[2]参见上海市规划和自然资源局、上海市人力资源和社会保障局印发《关于落实〈中华人民共和国土地管理法〉完善本市征地工作的若干意见》（沪规划资源规〔2020〕2号）。

[3]参见上海市规划和自然资源局、上海市人力资源和社会保障局印发《关于开展征地社会稳定风险评估工作的指导意见》（沪规划资源施〔2020〕130号）。

[4]参见上海市人力资源和社会保障局、上海市农业农村委员会、上海市规划和自然资源局、上海市公安局、上海市医疗保障局《关于切实做好本市被征地人员就业和社会保障办理工作的通知》（沪人社规〔2020〕3号）。