行政吸纳服务：对社会治理共同体的新思考

杨琳琳

（1.南京理工大学 政治建设与地方治理研究中心，江苏 南京 210094；2.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023）

如何积极应对经济发展社会转型中的治理危机，探索社会治理新路径，已成为中央及地方各级政府持续性、全方位的核心议程之一。党的十九届四中全会提出“社会治理是国家治理的重要方面”，并首次明确强调“要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]。可以说，社会治理现代化是整个国家治理现代化的重要方面，推进国家治理能力现代化与社会组织发展，促使社会组织成为国家治理体系的重要组成部分，需要正确处理国家与社会、政府与社会组织的关系。而社会治理共同体既是指基于共同居住空间的地缘共同体，也是基于共同价值取向的情感共同体，更是基于共同享有共同包容的利益共同体[2]，所有社会成员与社会组织都是这个共同体中必不可少的组成部分，要建设社会治理格局，需要通过政府、市场、社会之间基于支持和合作关系上的分工协作，实现公共事务的有效治理[3]，通过政府主体吸纳社会组织参与社会治理，行政行为吸纳社会服务，为创新社会治理提供新思路。

一、行政吸纳服务的有关理论

随着改革开放进程的深入，社会阶层高度分化产生利益多元化的新格局，国家与社会之间的关系成为学术界的焦点问题。社会组织茁壮成长成为社会空间的重要组成部分，标志着1949年以来国家与社会之间新中介组织的分化，其中所引发的核心问题之一是：在国家与社会关系不断重构的过程中，我国如何探索出社会治理的新思路。

（一）三种权威解释模式及其局限性

根据国家与社会从弱到强的融合状态，国家与社会关系主要有三种权威解释模式：“公民社会”（Civil Society）、“法团主义”（Corporatism）、“行政吸纳社会”（Administrative absorption of society）。

“公民社会”是国家、市场、企业系统之外的所有社会自治力量、社会组织和民间关系的集合，认为社会治理的“新”在于政府充分授权于社会，社会主导直接进行管理[4]，充分发挥社会组织的主体性作用，弱化政府的权威覆盖和权力渗透。“公民社会”模式下的国家与社会相互分离，造成“公民社会对立国家”的意象，社会主导下国家与社会是此消彼长、零和博弈的权力制衡和约束关系。根据总体性社会的“强国家、弱社会”的发展特征，“公民社会”在社会治理中作用薄弱，“公民社会”解读国家与社会关系的不适应性和局限性愈发凸显出来。

“法团主义”关注的核心问题是有效整合和协调不同社会利益群体，在多方认同方式下进入社会体制，在决策进程中有效满足社会需求，最大限度地减少社会冲突和秩序损害[5]。在“法团主义”模式下，国家与社会是制度化协商合作关系，国家出让部分公共权力，在问题溪流、政治源流和政策源流交汇时打开政策窗口，允许社会组织进入公共政策决策议程，在涉及自身领域公共政策的制定和执行上得到有效的贯彻实施。“法团主义”体现“强政府、强社会”，在权力分配上由国家主导或社会主导，国家与社会紧密联系，通过互动最大限度地执行公共政策，实现公共目标。

“行政吸纳”源于金耀基提出的“行政吸纳政治”概念，主要是“指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进入政决策结构，因而获致某一层次的精英整合，此一过程，赋予了统治权力以合法性，从而一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来”[6]。在此之后，康晓光基于分类控制机制提出的“行政吸纳社会”是不同于“公民社会”和“法团主义”的新型国家与社会关系[7]，“行政”具有主体和内容的双重含义，既指国家或者政府，又包含国家和政府的行为；“吸纳”意指政府通过行政行为消除反抗国家的社会结构（偏激极端型“公民社会”“法团主义”）；“社会”包括“公民社会”、公共领域与公共力量、法团主义中指代的社会。在国家主导、保障政府权威的前提下，国家与社会进一步融合。“行政吸纳社会”中“吸纳”的核心机制包括两方面：控制和功能替代。政府实行控制保证权威性、主导性和垄断性；功能替代是指政府通过培育可控式社会组织体系，弥补政府满足社会需求的不足，避免出现社会领域中独立于政府之外的社会组织。在行政吸纳社会的解释范式下，政府接受制度多元化，控制是支持的基础，政府支持可控型社会组织联合提供公共服务满足公共需求，从而达到替代直接控制的目的。国家与社会之间是单向度的支持、控制与协作关系，不能完全释放出社会领域的巨大潜力，而二者之间的支持与合作日益凸显出重要性。

（二）“行政吸纳服务”：支持与合作

“公民社会”与“法团主义”解读国家与社会关系存在局限性和不适性，互动机制存在对抗性；行政吸纳社会在关系和互动机制上存在单向性与被动性，忽视了国家与社会之间的潜在的依赖与协作关系。“行政吸纳服务”（Administrative absorption of service）是对国家与社会关系的一种全新解释范式，国家与社会是高度融合关系，通过国家与社会的支持与协作形成合力达到提供公共服务的价值目标，这与我国社会治理共同体的“社会协同”有共通之处。“行政吸纳服务”基于资源依赖理论，这一理论解释了任何一个组织对外界环境的依赖会促使组织行为受到外在因素的影响与控制，解释了国家与社会、政府与社会组织相互依赖关系得以形成的重要原因。政府资源是国家得以进行社会治理并服务于公共利益的权力及物质条件，社会资源是社会组织提供服务满足公共需求履行其公共使命的必需品。国家与社会各自掌握并相互提供对方稀缺型、必需型、事关生存与发展的重要资源，所以萨德尔（Saidel）认为国家与社会之间不完全是顺从与服从的关系，而是相互依赖与合作的关系[8]。

如图1所示，统治型的社会治理模式以“权威—依附—遵从”为特征，是在政府本位下的治理模式，政府居于主导地位，垄断所有资源，反对制度多元化；行政吸纳社会体现管理型社会治理“契约—控制—服从”和“竞争—管理—协作”的特征，控制与服从是支持的基础，管理与竞争是协作的前提，“控制”与“支持”是正向对应的，政府管控越严的社会组织得到支持发展的动力越大，控制越弱的社会组织得到的支持越小。“服务型社会治理模式”则以“服务—信任—合作”为典型特征，是以非全能政府为假设、以有限责任为基础、让民众自治为出发点的多元作用的治理[9]。国家与社会之间的资源依赖关系必然要求双方相互信任与合作，合作意味着任何形式中心—边缘结构的消解，双方通过合作与共同行动产生内核力与凝聚力，在国家主导下政府和社会共同参与社会治理的支持与合作。国家掌握权力为社会提供支持，社会为国家提供灵活多样的公共服务，国家与社会之间的合作与配合从而形成共生共在的协作力被日益凸显出来。

图1 政府—社会关系宏观框架

行政吸纳服务中“行政”的含义与行政吸纳社会的含义相同，既指国家或政府，也指国家或政府的行为；“服务”指的是社会组织的公共服务能力与公共服务资源，是政府支持社会组织发展的核心；“吸纳”的含义与行政吸纳社会中的含义截然不同，“支持”与“合作”是吸纳的核心内容，更注重政府与社会组织之间的双向互动，政府支持社会组织发展，创造促进其发展的政策环境和社会环境。从图1也能够看出政府接受制度多元化，坚持协作、互补与合作，本质上就是国家与社会之间资源共享、资源相互依赖的关系。政府为社会组织发展提供合法保障、制度保障、场地、资金、信息技术支持等，社会组织向政府提供公共资源与服务，该模式的核心在于政府培育和支持社会组织发展，激发社会力量发展潜力，动员和整合社会资源，对社会组织进行分类支持，让社会组织成为扩大服务面、增加服务种类与优化服务内容的助推器，形成国家与社会、政府与社会组织双赢双向共容发展的新局面。建设社会治理共同体就是强调所有社会主体与所有社会成员围绕共同价值取向、遵守共同规范、探索共同利益与追求共同发展，并共同承担社会治理的责任，调动一切积极因素并开拓更加高效的社会治理新局面新境界，这与行政吸纳服务的理念有共通之处。

如图2所示，社会治理从统治模式发展到管理模式最终上升到服务模式，坚持协调与合作，社会治理始于社会最终回归于社会，社会的成熟程度特别是社会组织的成熟程度是社会治理成立的前提。因此，政府基于“控制—支持—支持与合作”的路径渐进式地退出社会领域，根据社会组织的成熟度进行赋权与授权，加强改革的整体性，促进改革的系统性，重视改革的协同性，从主体上、行为上、成果上和效用上进行吸纳，通过吸纳社会力量与社会组织参与社会治理，达到社会协同治理的共治与善治。

图2 社会治理与行政吸纳服务的逻辑演进图

二、行政吸纳服务的核心内容

行政吸纳服务更新了国家与社会之间单向支持与控制的关系模式，支持与合作是“吸纳”的核心内容，国家支持社会组织发展，社会组织为国家提供优质公共资源和高质公共服务，政府与社会支持与配合实现共赢共发展。行政吸纳服务最终落脚于国家与社会、政府与社会组织的关系上，主要包括治理主体的多元性、治理机制的包容性、治理成果的共享性三方面内容。

（一）治理主体的多元性：从政府本位到多元共治

社会治理范式与社会管理范式最本质区别在于治理主体的多元性，从政府本位发展到多元共治[10]。社会管理坚持“全能政府”的理论假设，全能政府集中表现为权力本位和制度本位，权力本位必然导致资源垄断，排斥其他主体进入公共资源领域；制度本位必然导致行为傲慢，造成政治专权、寻租与腐败、管理低效，扼杀社会成员的积极性、主动性与创造性，政府角色凌驾于任何管理主体之上[11]。行政吸纳服务模式与“公民社会”“法团主义”“行政吸纳社会”的本质区别在于通过支持与合作实现价值目标的公共服务性，在国家主导下鼓励全体社会成员参与社会治理，通过政府与社会之间的支持与配合达到融合的关系状态，共享善治的成果。

首先，部分行政权力适度让渡于社会力量，相对自主的社会空间逐渐形成。国家与社会的关系从分离走向融合，在“解构—重构”中趋于动态平衡和谐，国家对社会的控制减弱，社会力量得到潜在的发展空间，社会参与社会治理具有可能性和可行性。其次，政府执政理念的转变，社会治理的善治理念突出政府、社会与公民的合作，国家鼓励社会组织与社会自治力量的发展，相对独立的社会力量逐步发展起来，随着国家法制建设的稳步推进，相对规范与科学的社会组织体制初步建立，社会组织的法制化、积极性、自治能力为多元共治提供了组织基础。再次，结构—功能主义者认为“结构决定功能”，社会治理主体从单一政府转向国家与社会的多元共治，治理主体的多元化对治理机制、治理结构及治理成效提出新要求，所以治理主体的多元性也是社会治理的逻辑起点，多元共治的治理机制包括治理主体的包容合作性、治理结构是多元化的网络合作、治理成效是共享的，反映并满足社会成员的美好生活需要。

（二）治理机制的包容性：支持与合作

治理机制包容性的集中体现是“支持与合作”，“服务型社会治理模式”的核心机制是“服务—信任—合作”，国家与社会之间的合作共赢成为新的现实着力点。行动者的复合性是社会治理多元性的集中体现，政府主体吸纳社会组织、社会自治力量等治理主体，在信任、合作、服务的前提下共同开展工作建立起通力合作的“参与式合作”治理模式。突破社会管理僵化格局、形成社会治理新格局，关键在于社会治理机制的创新，及时更新治理理念，改进治理方式，创新治理机制，不断提高社会治理水平，真正实现共享共建的理念。

首先，政府抽离社会治理领域中的部分权力，对社会进行授权，渐进式放权于社会组织、社会自治力量与社会成员，鼓励社会组织承担部分公共事务管理与公共服务提供职能，重新建构国家与社会的新型合作关系。其次，支持与合作最重要的表现形式是通过资源共用、服务共建、利益共容，实现社会治理的合作化与创新化。国家从主体上吸纳社会进入社会治理领域，在资源依赖前提下实现资源的共享共用；在行政行为上吸纳社会力量进入公共服务领域，在资源共用前提下整合国家与社会力量形成合力，从而优化服务内容、提高服务质量、多样化服务项目，最大限度地满足社会成员的美好生活需要；在利益分配上国家与社会实现利益共容，形成共生共在的利益共同体，正确处理好政府与社会组织、集体与个人、利益受益者与受损者之间的关系。

（三）治理成果的共享性：公共服务均等化

社会治理成果的共享是实现社会公平正义的内在要求，在成果共享的过程中促进社会公众全面参与、推进基本公共服务均等化。无论强调多元主体参与社会治理抑或强调治理过程中的支持与配合，最终目的都是实现治理成果的共享。行政吸纳服务建立在资源相互依赖的基础上，资源共用是实现服务共建的前提，而资源共用、服务共建的根本目的是实现成果共享。

社会治理的成果共享性包含三层内涵：首先，社会治理成果的共享是建立在有尊严的共建与共治基础上，即“人人有责与人人尽责”是“人人享有”的基础。这种“责任”既具有自上而下政府职能转型与服务型政府建设的合法性解释，也具有人们对美好生活多元化需要满足的合理性解释，共同建设社会与共同参与社会治理是共享发展成果的前提。其次，社会治理成果的知晓是共享的基石。社会治理最终回归社会，强调社会自我管理，政府让渡部分管理与服务提供权，让社会提供公共服务，社会公众对治理过程和治理结果具有知情权，保证治理成果透明、公平，这也是“责任”的内生含义。再次，成果共享是普遍受益与合理差别受益的统一。社会治理的成果应让绝大多数社会成员共享到，保证每位社会成员的尊严，提高社会成员的潜能，基本满足每个社会成员的基本需求。但是成果共享不是平均主义，如果追求绝对平等，本质上就是一种不正义，因此，社会治理成果的共享应是在普遍受益的前提下承认合理的差异，这也是社会公平正义的内在要求。

三、行政吸纳服务模式下社会治理的新思路

行政吸纳服务模式的本质在于重新诠释了国家与社会的关系，支持与合作成为二者关系的核心机制，在行政吸纳服务模式下社会治理的现实着力点主要从四个方面构建：从主体、行为、成果、效用上进行吸纳，最终实现社会治理的资源共用、服务共建、成果共享、利益共容。

（一）主体上吸纳——资源共用

政府所掌握的资源包括政治上的支持、社会组织存在的正当性和进入非政治（公共政策议定）过程的渠道、经济上的资助、社会组织活动许可权及其范围、办公场所及办公设施等硬件措施等“运作性资源”。社会组织掌控的资源包括专业化服务团队与工作技巧、优质公共服务、公信力与服务品牌、公众支持等部分“治理性资源”。政府与社会组织通过在社会治理领域内互动与合作达到整合双方优势资源来提升公共服务绩效的目的。实现资源共享重点在于合理界定政府与社会组织之间的依赖关系与依赖程度，制定社会组织嵌入社会治理体制的政策安排[12]。

首先，政府应向社会组织让渡部分公共服务领域内的关键性资源。由于进入到高度不确定性和高复杂性的风险社会，社会组织对政府的依赖加深，公共服务领域内的关键性资源仍由行政权力进行配置，政府掌控绝对性的运作性资源，政府依靠权威指令来配置资源，行政权力替代了公共权力，对公共服务领域内的资源配置具有支配性作用，导致政治和行政权力替代契约属性，无法形成国家与社会、政府与公众之间的联系纽带。在共建共治共享的社会治理共同体中，政府应向社会组织让渡部分运作性资源，提高社会组织参与社会治理的自主性、独立性和积极性，顺畅政府、社会组织、公众的沟通机制，建设健全公众表达公共需求和利益诉求的平台，提高公共服务和社会治理效能。其次，社会组织应充分利用运作性和治理性资源，利用授权积极参与社会治理，避免出现治理“内卷化”。社会组织不仅是“服务的传递者”，还承接了政府转移的运作性资源和治理性资源提供公共服务，应积极承担一定的社会治理责任，探索社会组织进入公共政策决策议程的途径，形成国家行政能力有效、社会治理有创新、社会组织富有活力、社会自我调节、社会成员高度参与的社会治理新图景。

（二）行为上吸纳——服务共建

受强政府弱社会格局影响，中国公共服务基本都由政府提供，政府单一供给机制的缺陷和问题难以供给高效优质的公共服务。人民群众日益增长的美好生活需要促使政府全面转变政府职能，不断激发和释放社会的活力。服务共建最主要也是最重要的表现形式是政府向社会组织和社会自治力量购买服务，从机制改革创新来提升政府公共资源配置和服务供给的效能，更有助于创建政府与社会共建共治结构，推进社会治理现代化[13]。

首先，重建服务供给主体角色和职能分工，重构公共服务主体结构。公共服务的供给主体从单一政府主体转变为政府、社会组织、社会自治力量等多元主体，供给结构随着供给主体的多元化进行调整，政府主体让渡部分关键性资源，从原先集出资、供给、生产、监督于一体的角色转变为公共服务的出资者和监督者；社会组织和社会自治力量供给公共服务，并优化服务内容，提高服务质量和水平，增强服务的公信力，建立服务的品牌意识[14]。其次，通过建立新型的“双引擎”增大公共服务供给的动力。政府向社会力量购买服务，本质上是将市场机制导入公共服务供给系统，这一机制的导入，变公共服务生产和供给的“单引擎”为政府与市场的“双引擎”，变政府单一供给的“单动力”为政府与社会力量的“双动力”，从而使得公共服务生产和供给都获得强大的新源泉和新动力。再次，强化供给主体的服务能力提供优质服务。遵循市场提供和购买服务机制，优化政府购买公共服务的模式，促使市场化公共服务供给机制趋于工具理性；提升政府购买公共服务的能力，增强社会力量的服务供给力，促使服务供给的工具理性与政府服务目标的目标理性趋于一致[15]。

（三）成果上吸纳——成果共享

社会合作是实现社会成员生存和发展的需要，也是共享改革开放成果的前提，恰如罗尔斯所言，“正是通过建立在社会成员们的需要和潜在性基础上的社会联合，每一个人才能分享其他人表现出来的天赋才能的总和”[16]。实现基本公共服务均等化、完善公共服务体系、提升公共服务水平、使全体人民共享经济社会发展成果已成为国家和社会的共同选择。在成果上吸纳的本质含义就是国家与社会通过资源共用实现服务共建，最终实现社会治理成果的共享，让经济社会发展成果惠及全体人民。

实现成果共享应从以下三方面推进。首先，在国家层面，以政府为主体继续推进基本公共服务均等化，这也是实现成果共享的重要途径。“基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化”[17]，而建立惠及全体人民的基本公共服务体系是推进基本公共服务均等化的关键。基本公共服务体系的构建扩大了服务覆盖面，共享的量（人群）变多；国家让渡部分权力与资源于社会，社会力量的注入更是完善了公共服务的种类，共享的质（水平）提高了。其次，在社会层面，国家与社会共建的服务是梯次结构的公共服务，国家提供的服务是低水平低层次的最基本的服务，满足人们低层次的需求，公共服务的内容是动态变化的，需要根据经济发展社会进步的变化情况进行调整，社会提供的补充性公共服务能够让更多有需求的国民共享，最大限度地保障广大人民群众的利益。再次，结果共享是普遍型共享与发展型共享的统一。马克思认为“全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在”[18]，国家与社会都离不开作为个体的人的存在，每个个体为国家作出了“前提性贡献”，理应得到治理成果共享的权利；社会成员的实际贡献会因个人能力差异或环境因素存在明显差异，成果共享是普遍受益与合理差别受益的统一，因此社会治理成果的共享是在普遍受益的前提下承认合理的差异，这也是实现社会公平正义的潜在内涵。

（三）效用上吸纳——利益共容

全球化造就了共生共在的利益共同体，真正利益实现的方式不是依靠控制与垄断，而是相互的支持与协作，通过合作共同促进利益的成长，实现共生共在才是利益的根本属性。恰如帕特南认为的“在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且合作本身也会带来信任”[19]，国家与社会通过支持与合作，在主体上实现资源共用、在行为上实现服务共建、在结果上实现成果共享，最后在社会治理的效用上实现利益共容，既保障了国家与社会的利益，更是保障了共同体中每个人的利益，而保障每个人的利益也是政府与社会形成共生共在的源泉所在。社会治理共同体是共同享有共同包容的利益共同体，因此利益共容主要有两个方面的含义：一方面是指国家与社会的利益共容，另一方面是指个体之间的利益共容。

首先，国家与社会的利益共容。在推进国家治理体系与国家治理能力现代化，建成人人有责、人人尽责与人人享有的社会治理共同体中，国家与社会不仅仅有提供服务的责任，还有保障利益、调节利益的责任。国家的代理者政府在社会治理中如果存在行政傲慢、政府本位主义会导致公共资源被过度垄断，社会参与治理空间过窄，而社会有表达与维护自身利益的诉求，在某些方面会与政府利益产生不一致性，政府必须摒除原先的本位主义与傲慢主义，坚持与社会密切合作，实现利益的共容。其次，社会成员个体之间的利益共容，平衡利益受损者与受益者的关系。社会治理以实现社会公正和成果共享为价值目的，政府作为利益补偿主体通过多种方式对社会中的利益受损群体给予适当补偿，对先天性残疾人和其他社会弱势群体给予扶助，在尊重各个主体享有利益权利的基础上将社会治理成果公平地惠及所有人。实现社会成员间利益共容的方式主要有社会保障机制、社会救助机制、司法援助机制等，采取多种方式，根据利益受损群体的差异性和特殊性，采取差异化多样化的利益补偿方式，在不同利益群体间进行调节，促进利益共同体的形成。

四、结语

高度复杂性和高度不稳定性风险社会的来临，对统治模式下政府中心主义的社会治理提出极大的挑战与考验，后工业社会交织存在的复杂性、风险性与现代性更需要重构现代社会治理体系，同时这也是响应国家治理体系与治理能力现代化的时代要求，更是实现国家共享理念的内生要求。行政吸纳服务模式下社会治理框架建构的本质在于对国家与社会关系的重新界定，建立国家与社会、政府与社会组织共同参与的社会治理共同体。通过主体上吸纳实现资源共用、行为上吸纳实现服务共建、成果上吸纳实现成果共享、效用上吸纳实现利益共容，真正实现多元化合作的，去行政傲慢、去本位主义、去中心化、去边缘化的，共建共治共享的社会治理。国家与社会重构支持与协作的关系，创新合作模式，通过政府行政主体吸纳社会组织参与社会治理，行政行为吸纳社会服务，正确界定国家与社会的关系，平衡支持、合作与控制的关系，探寻合作治理的新途径，为创新社会治理提供新思路。