基于PPP视角下的河南省实施乡村振兴战略问题研究

郑嘉君刘军英

(1.许昌电气职业学院，河南 许昌 461000；2.平顶山学院经济管理学院，河南 平顶山 467000)

1 PPP视角下的实施乡村振兴战略的相关理论

乡村振兴战略是指，要在加快乡村经济发展的情况下，全面提高乡村整体发展水平。该战略包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴5大内容。乡村振兴战略是系统的战略性工程，覆盖乡村环境治理、乡村文化传承、乡村经济发展、城乡互动等多方面。其建设的总体要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。

将PPP模式融入乡村振兴，有利于实现资金的最佳价值、降低项目建设运营的成本、弥补政府财政资金的不足、提升建设效率，降低其风险，较好地保证政府部门和私营部门各方效益均具有极大优势。通过合理选择适宜的PPP模式，实现人、资源、资本和产业的联动，既能重复发挥市场的有效性，又能使得财富的再分配体现最大限度的公平，进而可以强有力地推动乡村振兴战略的实施。

1.1 乡村的类型

结合河南省乡村振兴战略的总体布局，根据乡村经济发展水平，考虑城乡差距以及各地自然禀赋的差异，将乡村分为城市化地区乡村、平原农区和山区丘陵3类。

在城市化地区乡村，由于其接近城市，城市的辐射作用明显较强，该地区整体经济发展水平较高，农民整体素养明显高于其它2个层次，对新事物比较了解，并易于接受。

平原农区是河南省乡村振兴的重点，也是实施乡村振兴的主阵地。河南省的平原农区占据乡村的绝大部分，其农业发展水平远高于工业和商业，难以开发，且生态和环境方面的约束较多。平原农区的总体经济居于中等水平，农民整体素养需要进一步提高。

山区丘陵由于受到地形和地势的诸多限制，地区经济发展水平较低，但生态环境保护和特色农业优势明显。

1.2 乡村振兴项目的类型

乡村振兴项目包括营利性项目、准营利性项目和非营利性项目3种类型。

1.2.1 营利性项目

营利性的乡村项目主要包含非义务教育学校、收费道路、乡镇营利性医院、天然气的集中供应、旅游景点等。营利性项目建成后取决于私人消费水平，可以通过向使用者设定收费标准，利用价格形式来进行补偿。

1.2.2 准营利性项目

准营利性乡村项目主要包含小型泵站、小型水库、污水处理工程、代燃料水电站、垃圾处理工程等项目的建设和经营管理。这些项目往往介于公共消费与私人消费之间，通过向使用者收费弥补其中部分工程成本，不足部分则需以财政补贴形式加以弥补。

1.2.3 非营利性项目

非营利性乡村项目主要包含农村义务教育、非营利性诊所、一般农村道路、排涝和灌溉的电力排灌站等。此类项目属于纯公共物品范围，项目本身无法以收抵支的特性决定了其投资主体必然是政府。

1.3 PPP模式的类型

PPP(Public-Private Partnerships)指政府与社会资本合作，公私合作制、公私伙伴关系等。结合前人研究成果和我国PPP模式运用的现状，从广义角度来说，PPP模式包括3类，外包类、特许经营类、私有化类。

图1 PPP模式3结构分类法

3种类型中，社会资本承担的风险从高到低排序为私有化类、外包类和特许经营类。外包类PPP模式往往是由政府投资的，会把整体项目的一项及以上的项目承包给私人企业，也可以由私人企业代替政府对项目进行管理维护、或者提供所需公共服务部分。特许经营类的PPP项目一般需要私人企业参与部分甚至全部投资，同时与政府部门实现风险共担，收益共享。私人企业依据项目的实际运营情况来获得收益，向政府部门缴纳一定的特许经营费。因此，政府部门的管理水平高低是此类项目能否成功的关键。私有化类项目的部分或全部投资都是由私人企业来负责，通过向使用者收取适当的使用费用来实现收益。由于此类项目的最终所有权为私人部门的永久私有，政府部门仅仅起到有限的监管作用，因此私人企业在此类中承担的风险是最大的。

2 PPP视角下河南省乡村振兴战略的实施情况

2.1 多政策鼓励PPP参与乡村振兴

近些年来，国务院以及各部委都为在农业领域推行PPP模式颁布了一系列的政策和文件，为PPP模式的具体运用指明了发展方向，并划定出重点领域，规范了实施要求。如，2016年12月6日国家发展改革委和农业部联合发布的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》(发改农经[2016]2574号)、2017年5月31日财政部和农业部发布的《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》(财金[2017]50号)、2020年4月13农业农村部发布的《社会资本投资农业农村指引》。同时，2020年中央一号文件也进一步在国家乡村振兴战略规划中提出，坚决打赢脱贫攻坚战，对标全面建成小康社会，加快补上农村基础设施和公共服务短板，促进农民持续增收等。河南省乡村振兴战略规划(2018—2022年)提出要大力推广PPP模式在乡村振兴中的运用，努力通过特许经营、外包等方式吸引多样化的社会资本乡村项目。

2.2 PPP模式参与乡村振兴态势良好

截至目前，全国PPP综合信息平台项目管理库中共有项目10023个，项目整体金额规模高达154692亿元，其中农业类项目共有79个。其中，河南省共有818个，项目金额达10437亿元，占全国总金额的6.75%，远低于其它省份；而农业类项目共有8个，主要分布在信阳市(2个)、驻马店(2个)，南阳市(2个)、鹤壁(2个)和郑州(2个)。

3 PPP视角下河南省乡村振兴战略存在的问题

3.1 PPP在乡村应用的法律法规不健全

法律法规的建立健全是保障PPP模式顺利实施的关键。从以上分析可见，我国相关的法律法规往往是各部委、地方政府单独或者共同发布的缺乏具体可操作性的原则性的指导文件或规章制度，整体缺乏国家高层次的立法保证，且立法范围有所交叉，可能存在多头管理现象。具体关于农村PPP的法律、法规更少，这就导致乡村的法治环境远远落后于城镇，难以保证乡村振兴战略实施过程中充分发挥PPP模式的助力作用。如，PPP项目的乡村用地除了包括国有土地使用权，还要考虑乡村集体土地使用权的如何转移，甚至对耕地用途转换也有一定的政策限制。乡村所有的集体土地类型除了有非营利性和营利性建设用地、农业建设用地，还包含闲置宅基地等建设用地及荒山、沟、丘、滩等。

3.2 PPP融入乡村振兴的认识不到位

PPP模式在乡村项目中的应用时间还较短，缺乏可复制的应用模式和合作方法，因此项目方对PPP模式的理论、相关政策和管理制度等不了解。在河南省，个别地方政府还把PPP看作缓解融资和政府财政负担的主要手段之一，把乡村项目“眉毛胡子一把抓”地引入PPP模式，PPP的滥用导致明股实债，还催生出各种中介和咨询机构。河南省乡村PPP项目的私人资本来源一般是房地产、各类交通设施建设等。形成这种现象的原因在于PPP政策宣传力度不够，私人资本对PPP意义理解不深，甚至认为PPP模式是政府融资的一种手段而已，是政府部门弥补财政资金不足的短期之计，这就导致私人资本特别慎重，甚至将大部分项目风险转嫁给政府，还要求政府承诺较高的投资回报率，政府债务无形中进一步扩大，财政负担加大。

3.3 私人资本缺乏参与乡村振兴的积极性

目前国内的乡村项目建设绝大部分是地方政府财政出资建设，私人资本参与建设的积极性并不高。PPP项目库可以看出河南省PPP项目建设周期均时间较长、项目初期资金投入量较大，总体处于较低的发展阶段。在实施乡村振兴初期，还可能存在政府信用体现不足、项目准入门槛高、投资收益率低等，由此导致私人资本对乡村PPP项目缺乏信心，对PPP项目参与度的积极性不高，也使得参与效果大打折扣。

3.4 乡村PPP模式运营监管经验匮乏

目前河南省乡村PPP项目均属于初期阶段，项目移交时间较长，导致没有完善的建设和运营规范，基于目前项目情况的实践经验局限性较大，将PPP融入乡村振兴将是一项长期艰巨的工作。部分政府缺乏监督能力，对乡村公共产品的价格缺乏管理规范，有的项目参与方在建设中面临的风险认识明显不够。建设方、投资者和管理方3主体的参与会导致公司内部结构混乱，推卸责任，影响项目总体进展情况，项目建设距预期标准甚远，最终会损害广大农民的迫求利益，在一定程度上大大降低了政府信用度。

3.5 缺乏相关专业的复合型人才

乡村振兴在引进PPP的同时，还需要技术基础和公共咨询服务，这一过程要结合定性和定量分析。乡村PPP项目的专业人才需要总体把握法律、财务和农业等领域具体知识，对技术和专业性的要求较高，而满足以上条件的人才相对较少。相关专业复合型人才的缺乏，可能会使得参与各方对相关政策解释不充分，进而使政策执行效果大打折扣。作为乡村振兴的直接受益者，只有做好农村基层组织和农民的政策理解才能顺利推动PPP项目运行，就需培养懂PPP的政府各类公职人员，让农村基层组织和农民充分了解PPP政策。

4 适应河南省不同乡村经济发展水平的PPP模式

由于乡村类型包括城市化地区乡村、平原农区和山区丘陵3种类型，3种类型既有共同点，又有不同点，应根据不同的乡村类型以及不同项目的具体特点，选择适宜的PPP模式。

4.1 适应城市化地区乡村的PPP模式

城市化地区由于其整体较高的经济发展水平，且距离城市较近，对私人企业的吸引力较大，无论是营利性项目，还是准营利性项目均可以社会投资为主，采取以私有化的PPP运营模式为主，特许经营类模式为辅的运营模式；对于非营利性项目而言，引入外包类PPP模式的同时可以采用捆绑补偿模式，如政府直接将项目周边一定数量的资源开发权等营利性项目或者将可以产生预期收益的配套服务出让给私人企业，从而提高项目的综合盈利能力，使得投资者获取合理回报，进而极大调动民营企业的积极性。

4.2 适应平原农区的PPP模式

平原农区由于其较多的生态环境约束，对营利性项目可以采取私有化的PPP运营模式；对准营利性的，应以特许经营类模式为主，对于不能弥补的那部分成本，政府应进行相应的补贴；对非营利性由于其本身无法以收抵支的特性决定了其投资主体必然是政府。

4.3 适应山区丘陵的PPP模式

山区丘陵虽然经济发展水平低，生态环境和特色农业优势明显，可以探索特许经营类或者外包类PPP模式来进行乡村振兴。由于山区丘陵的整体乡村建设难度较大，PPP模式合作过程中，政府出资比重势必较大，甚至可能全部由政府出资。

5 PPP视角下河南省实施乡村振兴战略的建议

5.1 完善PPP振兴的乡村相关政策

要从国家层面为PPP振兴乡村提供政策支持，统筹规划相关的法律法规。一套完整规范的PPP与乡村振兴法律体系，可以使得PPP模式在乡村项目建设中“如虎添翼”。还要加快各类政策在乡村基层的落实进度，加快制定乡村不同PPP项目的法律法规，通过对参与各方的责任承担，以及利益分配等做出明确的规定就可以为PPP项目推进乡村振兴提供强有力的法律依据。同时，对应政策体系还要出台相应的PPP操作规范。另外，要做好PPP项目的识别工作，有的乡村项目未必适合PPP。

5.2 扩大PPP参与乡村振兴的宣传

在开展PPP工作前，要对项目的员工和政府相关项目的员工进行系统的专业教育，教育形式应以主题讨论、座谈等方式来开展，加强对PPP的相关知识、政策和经典案例等内容的学习，提高参与各方人员的思想觉悟水平。并要加强PPP在乡村的宣传，使得农民认可PPP能带来的各种益处，有利于相关政策的推广落实。

5.3 加强对私人资本的支持力度

加强对私人资本的支持力度，在降低私人资本进入门槛的同时，对其参与乡村PPP还要实施更多的财政补助和金融担保等优惠政策，提高私人资本的比较优势，增强其参与乡村振兴的信心。还要对乡村PPP项目加强宣传，使其了解PPP能带来的切实效益。逐步提高基层组织的信用，全面降低信贷机构的各种差别待遇，缓解乡村PPP项目申请各类贷款的融资限制。

5.4 明确利益分配，合理分担项目风险

PPP项目的成功往往不是传统的政府主导，需要将各参与主体组合起来。一些项目的控制权和经营权要逐步放权给民营企业，这就对其带来巨大挑战；私人资本还要加强自身的管理，在重视项目经济效益的同时，要更加积极地进行相应服务。协调好诸多的合作关系，项目才能建设好，双方都能受益，丰富的项目运营经验能为今后同类项目的操作提供借鉴。还要管理好项目的各类风险，为资金回笼提供有力支持。政府要及时和私人资本沟通，完善风险调整机制，合理分担各类风险，使各方利益与风险一致。

5.5 合力培养项目所需专业人才

政府在加大PPP振兴乡村的有关理论研究的同时，还要扩大资金投入，引导行业各类专家和学者积极进入该领域，整理国内外PPP乡村项目的经验和运用感想；积极开展与国际机构的政策研讨、主题研究和具体项目学习等多类型的活动。并通过PPP项目咨询企业、高校和各类科研机构等设立培训基地，开办乡村PPP项目类的课程，提高政府相关人员和PPP项目运营人员的综合素质。