推动中国—东盟公共卫生安全合作研究

莫仁仁 张才圣

摘要：当前正值中国与东盟和平发展的重要战略机遇时期，双方发展不仅需要安定团结的国内环境，更需要和平稳定的国际环境。公共卫生安全合作是中国—东盟合作的重要内容。在抗击新冠肺炎疫情的关键阶段和中国—东盟关系提质升级的重要节点，双方应不断深化公共卫生安全合作，共同提升地区公共卫生安全能力，推动更为紧密的中国—东盟命运共同体建设。基于此，文章阐释双方深化公共卫生安全合作的重要意义，分析合作过程中互信、资金、机制等方面存在的问题，并提出针对性路径建议。

关键词：中国—东盟；公共卫生安全；卫生健康共同体；命运共同体

中图分类号：D6694文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）06-0096-06

基金项目：广西哲学社会科学课题一般项目“21世纪海上丝绸之路背景下中国—东盟海上通道安全合作研究”（20BGJ002）。

中国与东盟自1991年开始对话进程，2021年11月22日正式宣布建立全面战略伙伴关系[1]。当前正值中国与东盟和平发展的重要战略机遇期，中国—东盟自由贸易区的发展、21世纪海上丝绸之路的建设、中国—东盟命运共同体的构建不仅需要安定团结的国内环境，更需要和平稳定的国际环境。新冠肺炎疫情的暴发和大流行给全球公共卫生安全造成严峻挑战，极大考验各国、各地区的公共卫生治理体系和治理能力。全球化时代，在突如其来的公共卫生安全危机面前，“世界上不存在绝对安全的孤岛，普遍安全才是真正的安全”[1]，正如习近平总书记所强调的“公共卫生安全是人类面临的共同挑战，需要各国携手应对”[2]。在抗击新冠肺炎疫情的关键阶段和中国—东盟关系提质升级的重要节点，阐释双方深化公共卫生安全合作的重要意义，分析双方合作过程中亟待解决的问题，并提出针对性路径建议，对推动更为紧密的中国—东盟命运共同体建设具有重要的现实意义。

一、深化中国—东盟公共卫生安全合作的重要意义

中国与东盟山水相连、唇齿相依，千百年来的密切交往使双方日益发展成为安危与共、兴衰相伴的伙伴。21世纪以来，国际安全和地区安全形势发生了重大变化，在新的安全环境下，中国与东盟面临着各种复杂严峻的公共卫生安全问题。从2003年的SARS病毒到2009年的H1N1流感，再到当前流行的新冠肺炎疫情，以及艾滋病、登革热、霍乱、疟疾等长期存在的公共卫生安全威胁，使中国—东盟的区域性公共卫生安全面临着严峻的挑战。因此，基于維护广泛共同利益的现实需要，深化中国—东盟公共卫生安全合作具有十分重要的意义。

（一）保障中国—东盟自由贸易区常态发展

经济全球化和区域经济一体化是当今世界经济发展的两大显著特点。“中国是毗邻东南亚的最大的国家，也是陆地共同边界线最长和海域相同交面最大的国家。”[3]，以及中国与东南亚有着悠久的传统友谊和深厚的历史渊源，奠定了全面加强经济合作的基石。为应对经济全球化、区域经济一体化的快速发展，中国—东盟自由贸易区应运而生，这是中国—东盟合作进程中具有里程碑意义的一步。中国—东盟自由贸易区作为世界三大区域经济合作区之一，是目前世界人口最多和发展中国家之间最大的自贸区。

随着中国—东盟自由贸易区的发展建设，中国和东盟之间的经济联系不断加强，日趋紧密的双边与多边经贸往来、人才交流及国际旅游市场、劳动市场的快速发展，使得大规模公共卫生安全问题区域性暴发的潜在威胁大幅度提高，庞大的跨国人员流动对彼此间公共卫生安全防控构成极大挑战。中国与东盟各国大多为发展中国家，经济实力有限，经济增长对外部市场的依赖度高，全球经济的变动会对地区经济产生重大影响。此外，由于特殊的地理环境与气候环境以及经济发展水平的限制，使东南亚地区成为新发传染性疾病传播的热点地区，面临着较高的区域性公共卫生安全风险。特别是新冠肺炎疫情暴发后，中国与东盟各国均实行严格的疫情防控措施，各国经济增长的动力明显减弱，国内消费和投资下滑，生产与出口骤降，服务业遭受重创，区域经济一体化进程受阻，失业和民生问题凸显[4]。可以说，新冠肺炎疫情打乱了中国与东盟国家经济与社会发展常态，一定程度上阻滞了各国经济转型和结构调整的进程。因此，为有效应对公共卫生安全危机对中国与东盟经济发展和社会稳定造成的严峻挑战和潜在风险，双方应全面深化公共卫生安全合作，确保公共卫生安全危机来临时能及时将负面影响降至最低值，也有利于快速实现经济复苏，保障中国—东盟自由贸易区的常态发展，以“尽早启动中国—东盟自由贸易区3.0版建设，提升贸易和投资自由化便利化水平，拓展数字经济、绿色经济等新领域合作，共建经贸创新发展示范园区”[5]。

（二）促进中国—东盟“健康丝绸之路”建设

2015年中国发布《关于推进“一带一路”卫生交流合作三年实施方案（2015—2017）》[6]，首次提出“健康丝绸之路”的概念，赋予“一带一路”建设“健康之路”新使命。2016年发布的《健康中国2030规划纲要》[7]，进一步明确将中国国家健康战略与“一带一路”倡议结合，重视沿线国家卫生保障、合作和发展。2016年10月举办的首届中国—东盟卫生合作论坛，提出“‘健康中国建设与‘2015年后东盟卫生发展日程的理念高度契合，加强中国与东盟卫生各领域务实合作、促进卫生人文交流、携手应对全球卫生挑战符合各方利益”[8]。2018年9月、2020年11月举办的“健康丝绸之路”建设暨中国—东盟卫生合作论坛，都强调卫生健康合作是中国—东盟合作的重要领域，双方应不断加强公共卫生安全合作，打造中国—东盟“健康丝绸”之路，致力于构建中国—东盟卫生健康共同体，中国—东盟“健康丝绸之路”建设稳步推进。

深化公共卫生安全合作对中国—东盟“健康丝绸之路”建设具有积极的促进作用。一方面，公共卫生安全合作有利于维护地区卫生安全，为打造中国—东盟“健康丝绸之路”营造和平稳定的地区环境。公共卫生安全问题是具有特殊重要性的社会安全问题，对人类健康、经济发展、社会稳定产生的负面影响不可估量。加强公共卫生安全合作是防范化解公共卫生安全问题带来的各种潜在威胁的重要途径。发展地区公共卫生事业，有利于维护地区大局稳定，有利于中国—东盟“健康丝绸之路”建设的可持续推进。另一方面，公共卫生安全合作有利于增强沿线国家民众获得感，为中国—东盟“健康丝绸之路”建设积累更广泛的民意基础。东南亚地区作为新发传染性疾病的高危区域[9]，疾病种类繁多，低收入国家医疗基础设施落后，卫生治理能力孱弱，面临着沉重的健康与经济负担。在推进“一带一路”卫生合作进程中，中国与东盟国家积极对接卫生发展战略，加强经济领域与卫生领域的务实合作，将不断满足双方民众日益增长的生活与健康需要，不断增强沿线国家民众获得感。总之，开展公共卫生安全合作与推进“一带一路”倡议相互作用、相得益彰，助推中国—东盟“健康丝绸之路”建设行稳致远、走实走深。

（三）推动中国—东盟命运共同体构建

人类命运共同体是当前及未来中国推动全球治理改革、实现人类可持续发展的中国智慧和中国方案。新冠肺炎疫情是当今世界百年来最严重的公共卫生安全危机，使世界各国深刻认识到构建人类命运共同体的重要性和必要性，正如习近平总书记指出的“新冠肺炎疫情再次表明，人类是一个休戚与共的命运共同体。国际社会应该守望相助、同舟共济”[10]。中国—东盟命运共同体是人类命运共同体理念中重要的建设目标，深化中国—东盟公共卫生安全合作对构建中国—东盟命运共同体具有重要意义。

“加强疫情防控国际合作是发挥我国负责任大国作用、推动构建人类命运共同体的重要体现。”[11]中国和东盟不断加强公共卫生安全合作，共同治理地区公共卫生问题，是中国—东盟命运共同体建设的具体实践。一方面，公共卫生安全合作凸显了中国—东盟命运共同体中“以人民健康为中心”的理念。“中国和东盟国家有相似历史遭遇，实现国家安定和人民幸福是我们的共同目标。”[5]公共卫生安全合作本质上是一项惠民工程，“把人民对美好生活的向往放在心头，把维护和平、促进发展的时代使命扛在肩上”[5]，共同维护和平稳定的地区发展环境，保障双方人民生命安全和生活健康，实现国家安定和人民幸福的共同目标。另一方面，公共卫生安全合作是对构建中国—东盟命运共同体理念中“命运与共”的生动诠释。公共卫生安全问题具有潜在性、突发性与变异性，全球化时代加剧了其复杂性与波及范围的广泛性，使之成为影响国家和地区安全与稳定的重大威胁。公共卫生安全所引发的危机绝不仅仅限于民众的生命健康领域，甚至直接诱发经济、政治、社会等领域的系统性安全危机，导致各种安全风险的叠加。鉴于此，中国与东盟各国应“全面加强国际合作，凝聚起战胜疫情的强大合力”[12]，共同维护地区公共卫生安全，促进双方在国际和地区事务中发挥更大的建设性作用，推动更为紧密的中国—东盟命运共同体建设。

二、当前中国—东盟公共卫生安全合作存在的问题和挑战

2003年，在SARS疫情的重大公共卫生事件推动下，中国与东盟领导人首次针对公共卫生安全问题进行商讨[13]，并发布《中国与东盟领导人非典会议联合声明》，标志着中国—东盟公共卫生安全合作进程正式开启。经过多年的共同努力，中国—东盟公共卫生安全合作在推进资源共享、造福地区民众等方面取得了明显成效。但在双方互信、合作資金以及合作机制等多方面仍存在一些问题，影响公共卫生安全合作深入推进，亟待各国协同解决。

（一）互信不足，联防联控力度有待加强

习近平主席在二十国集团领导人特别峰会上指出：“病毒无国界。疫情是我们的共同敌人。各国必须携手拉起最严密的联防联控网络。”[14]中国和东盟国家山水相连，命运与共，公共卫生安全必须共同努力。政治互信是国际公共卫生安全合作的基石，建构公共卫生安全联防联控网络体系要求参与合作各方之间有较高的政治互信度，增强互信才能互利共赢。然而，由于多种制约因素的存在，中国与东盟各国之间的政治互信有待提高，双方公共卫生安全合作有待深入。一方面，中国经济发展迅速，加之意识形态和政治制度上的差异，以及长期以来悬而未决的历史争端等因素，导致了部分东盟国家在搭乘中国发展快车的同时，对中国的战略意图存在某种担忧与戒备[15]。另一方面，东盟各国间贫富差距较大，民族宗教复杂，社会制度迥异，各国“在国家战略的价值取向、地区安全事务制控权、地区经济利益分配等问题上看法相左”[16]15。公共卫生安全作为国际安全与全球化问题，“在合作中势必触及主权问题”[17]，而“东盟国家普遍关注主权问题，对公共卫生合作中的主权让渡极为敏感”[16]16。此外，域外大国对地区安全事务的频频介入，无疑使中国—东盟公共卫生安全合作的不确定性增加。因此，中国—东盟公共卫生安全合作应在战略互信建设上付诸更大努力。

（二）合作资金不足，整体合作水平有待加强

资金不足导致中国—东盟整体医疗卫生基础设施落后以及综合公共卫生治理能力孱弱。一方面，中国与东盟各国的经济发展水平和公共卫生安全治理能力存在较大差异。相对于发达国家而言，卫生支出（CHE）占国内生产总值（GDP）的比重偏低，人均卫生支出较少。以2019年马来西亚和缅甸为例，马来西亚卫生支出在GDP中仅占比4%，人均卫生支出为437美元；缅甸则更低，卫生支出占GDP比重为5%，人均卫生支出仅为60美元；而同一时期的美国卫生支出GDP占比17%，人均卫生支出10921美元[18]。可见，东盟国家间公共卫生安全治理能力存在差距，总体医疗卫生水平相对落后，且远远低于发达国家。特别是一些卫生治理能力相对落后的国家，对外来的卫生援助存在较强的依赖性，只能“搭便车”式应对突发公共卫生危机事件。另一方面，公共卫生安全合作基金缺乏。由于中国和东盟各国的经济发展水平不一，公共卫生安全合作基金的筹集缺乏强制性与规范性渠道，以致出现合作资金来源不稳定、应急基金不足等状况，给中国—东盟公共卫生安全合作带来极大的不确定性和不稳定性。目前中国—东盟公共卫生安全合作基金主要来自区域内各国的主动捐款，区域内主要有中国—东盟公共卫生合作基金等投入运作，缺乏有效的融资平台与筹资机制，接受外部资助的能力又比较薄弱，最终导致一些公共卫生合作计划因为得不到落实而仅仅停留在计划层次[19]。此外，没有充分调动各类非政府组织与私人部门及各国民众参与进来。

（三）机制众多，需要构建长效合作机制

冷战后，东南亚地区逐渐建立大湄公河次区域经济合作、东盟地区论坛、湄公河委员会、“10+1”“10+3”、东亚峰会以及澜湄合作机制等诸多中国和东盟或其成员国参与的多边合作机制，这些合作机制均有涉及卫生合作治理相关议题，但存在功能的交叉与重合，阻碍中国—东盟卫生安全合作的整体进程。

就目前的医疗水平而言，中国—东盟公共卫生安全问题需要建立长效性合作机制，进行长期联合防控。但是，长期以来，中国和东盟国家大都是采取临时的应急性举措来应对时下具体的公共卫生危机事件，危机过后合作成果难以为继。比如，2003年SARS危机以及2004年禽流感疫情期间成立的合作基金，危机过后便不再生效。此外，目前的中国—东盟公共卫生安全合作主要由领导人、部长级、高级官员三级会议合作框架以及东盟地区论坛推进，合作成果主要体现为各种宣言、对话、声明等软制度层面。诚然，上述合作形式很大程度上推动了合作进程，但对话成果既未形成具有法律效力的机制框架，也未得到资金、技术等方面的具体落实，并未形成一套健全、长效、稳定的区域性规范[20]，难以从战略层面推动双方公共卫生安全合作纵深发展。

三、深化中国—东盟公共卫生安全合作的路径

（一）增强政治互信，强化中国—东盟命运共同体意识

坚实的政治互信是深化公共卫生安全国际合作的重要前提。新冠肺炎疫情的大流行使中国和东盟更清晰地意识到，双方是唇齿相依、安危与共的命运共同体，惟有守望相助才能共克时艰，惟有加强互信才能实现互利。因此，增强互信是深化中国—东盟公共卫生安全合作的题中应有之义，应从战略高度和长远视角提升双方战略互信程度。一是多渠道加强人文交流。人文交流是双方民众互联互通和价值观认同的有效途径，在尊重彼此文化和社会价值多样性的基础上，推动中国—东盟文化交流互鉴，促进双方关系健康发展。即使存在疫情的影响和限制，短期内双方仍可充分借助媒体及网络平台密切相互联系，发挥媒体促进民心相通的桥梁作用。长期举措应着力于深层次、全方位的经济、科技、教育、文化以及旅游等方面合作，畅通民间交往渠道，促进民间外交长足发展，夯实公共卫生安全合作的基石。二是增强地区认同意识。中国与东盟国家互为近邻，中国与东盟各国间应该更多地关注、寻求和扩大彼此的共同利益，“照顾彼此重大关切，尊重各自发展路径，以真诚沟通增进理解和信任，以求同存异妥处分歧和问题”[5]。在尊重彼此利益和维护自身利益的基础上，全面深化公共卫生安全合作，提升各国民众对于建设命运共同体的关注度、认可度、參与度以及获得感。三是培育地区安全观念。全球化加速发展时代，公共卫生安全危机打破了国内政治和国际政治的界限，传统以邻为壑、零和博弈的安全观念难以为继。一国的安全利益与地区安全形势密切相关，任何国家的繁荣发展都离不开和平稳定的国内外环境。鉴于此，中国与东盟应共同探讨和协商解决所面临的各种公共卫生安全问题，共同维护地区安全，进一步发展睦邻友好合作关系。

（二）拓宽引资与融资渠道，打造中国—东盟“健康丝绸之路”

充足的资金投入是深化公共卫生安全国际合作的重要基础。任何一项合作议程的启动和发展都需要大量的资金支持，尤其是公共卫生安全领域的国际安全合作，对基础设施、医疗物资、预警平台、科研投入以及人才培养等各方面有大量需求和较高要求。鉴于此，中国与东盟应拓宽引资途径和融资渠道，打造中国—东盟“健康丝绸之路”。一是充分利用双方经贸合作基础和优势，不断探索开拓发展新空间。随着新冠肺炎疫情席卷全球，世界经济陷入深度不确定与不稳定状态，但疫情冲击下的2020年上半年，中国—东盟进出口总值2.09万亿元人民币，同比增长5.6%，占我国外贸总值的14.7%[21]，东盟首次超过其他国家与地区，与中国互为彼此的最大贸易伙伴。双方经贸合作逆势而上，且呈现出合作动力日趋强劲、领域不断拓展、发展势头长期稳定的特点[22]，为打造中国—东盟“健康丝绸之路”奠定良好的经济基础。双方应充分利用这一优势，开辟更广阔的“健康丝绸之路”建设空间与发展前景。二是发展“丝路电商”，深化数字领域合作。着力打造数字丝绸之路，构建数字合作格局，使“健康丝绸之路”成为地区经济增长的“新引擎”，以绝对的经济发展潜力和发展优势吸引更多投资。三是成立专门的引资机构与融资平台，并建立相应的管理机制，最大限度地吸纳各类国际组织、非政府组织、私人企业、民间团体等多边力量的广泛参与，为中国—东盟公共卫生安全合作提供更多的资金、技术、人才支持以及区域卫生公共产品，助推中国—东盟公共卫生安全合作行稳致远。

（三）优化顶层设计，构建长效合作机制与体系

健全的长效机制是深化公共卫生安全国际合作的重要保障。公共卫生安全问题具有潜在性、突发性、长期性等特性，开展公共卫生安全合作必须建立长效合作机制。随着中国与东盟之间公共卫生安全需求的日益增长，双方应从地区安全的长期利益出发，立足当前，放眼长远，在现有合作基础上优化顶层设计，强化公共卫生法治保障，建立健全具有法律效力的地区公共卫生安全联合防控长效机制体制。一是加快建设“防、控、治”联运体系。首先，设立层次分明的专门的合作理事会，在“防、控、治”各方面发挥统筹、协调与管理功能。其次，在“防、控、治”各方面加大投资与建设力度。在“防”的方面，加大技术投入，加强基础医疗保障设施建设，进一步完善跨国监控预警机制和防疫信息时时监测平台建设，精准实现信息资源互动与共享。在“控”的方面，增加公共产品投入，广泛积累社会资本培育区域公共卫生产品，丰富战略物资储备，“共同建设应急医疗物资储备库和公共卫生应急联络机制”[23]。在“治”的方面，加强人才建设，联合开展跨国卫生安全培训，扩大对一线防疫和医护人员教育与跨国人才引进，确保各方各级人员在危机出现时能够迅速、高效地进行调配。预防是基础前提，控制是核心环节，治理是关键手段。三者要实现很好地结合和联动，才能形成严密、牢固的联运体系，统一策略、统一行动，最大限度提升中国与东盟各国联合应对各种公共卫生安全危机的应变能力与治理能力。二是强化公共卫生跨国治理法治保障。在协商一致、尊重彼此利益的前提下，建构法律框架、制定合作条约，构建地区公共卫生安全合作相关法律法规体系。将中国—东盟公共卫生安全合作的合作原则、合作准则、合作形式、合作的权利与义务以及合作预期目标等做出具体细致的规定，并以法律或条约的形式将这些规定制度化和规范化，使之对各成员国的行为形成普遍约束力，以保证合作机制的公正性和长效性，促进中国—东盟公共卫生安全合作走实走深。

（四）坚持共建共享，建设中国—东盟卫生健康共同体

卫生健康共同体是深化中国—东盟公共卫生安全合作的重要目标。习近平总书记指出：“健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件，是民族昌盛和国家富强的重要标志，也是广大人民群众的共同追求。”[24]因此，中国—东盟公共卫生安全合作应在互相尊重主权前提下，本着合作安全、平等互利的原则，以人民为中心，坚持共建共享，推动构建中国—东盟卫生健康共同体。一是坚持共建，充分发挥双方民众的力量。建立卫生防疫宣传中心，开发卫生安全网络宣传平台，制作各国文字的防疫手册、宣传动画等，扩大卫生安全与治理的宣传力度和广度，充分调动双方民众自觉性、积极性、主动性，提高民众自我管理、自我服务、自我防护能力，构筑起群防群控的严密体系。同时，加大教育与人才投入，依靠双方卫生医学人才推动公共卫生安全合作。加强公共卫生医学人才与疾控人才队伍建设，提升双方医疗卫生工作者和技术人员的数量与质量，促进双方卫生医学科研与公共卫生人力资源的交流合作，使人才培养与中国—东盟卫生健康共同体建设协调发展。二是坚持共享，坚决维护双方人民生命安全和身体健康。开展卫生合作本质上是一项惠民生、可持续发展工程，把人民群众的生命安全和身体健康放在首位，不断满足双方民众日益多样化、差异化的健康需要，培育更多与双方民众需求相符合的公共卫生产品，使公共卫生安全合作成果实实在在地惠及双方广大普通民众，不断促进中国—东盟共同利益的拓展和分享，提升双方民众对中国—东盟卫生健康共同体建设的获得感与认可度。

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责任编辑王彩棉