地方政府治理效能评价中的营商政务环境指标：文献回顾与指标设计

摘     要：建立适用于我国国情的评价指标体系是科学评价地方政府治理效能的重要前提，而关键性指标的准确定位与合理设计则是其核心所在。立足于当前的现实需要，营商政务环境优劣成为评价地方政府治理效能的关键性指标之一。本文从现阶段理论研究尚存的争议和问题入手，重点回顾国内外地方政府治理效能评价指标体系的既有文献，并从中借鉴关于营商政务环境指标的设计方法，从而进一步对我国地方政府治理效能评价中的营商政务环境指标进行设计。

关  键  词：地方政府;治理效能;营商政务环境;环境指标;评价指标体系

中图分类号：D630       文献标识码：A       文章编号：1007-8207（2021）04-0070-10

收稿日期：2020-12-10

作者简介：段易含，东北師范大学政法学院讲师，管理学博士，东北师范大学政治学流动站博士后，研究方向为公共治理与公共政策。

基金项目：本文系吉林省教育厅“十三五”社会科学项目“改革开放40年以来我国行政体制改革的基本逻辑及未来走向”的阶段性成果，项目编号：JJKH20190302SK;东北师范大学哲学社会科学校内青年基金项目“吉林省‘只跑一次改革成效评价指标体系研究”的阶段性成果，项目编号：19XQ002。

一、问题的提出

伴随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，治理效能成为诠释政府治理体系和治理能力的全新概念。全面把握治理体系和治理能力现代化推进程度，客观评价政府治理效能现实状况，首要任务是建立适用于我国国情的评价指标体系，尤其是要准确定位政府治理效能评价的关键性指标并进行合理设计。我国“十三五”规划纲要明确提出营造优良营商环境应着眼的四个方面，“高效廉洁的政务环境”位列其中。政务环境作为营商环境的构成要素之一，其重要性居于营商环境建设的首位，能够对营商环境优化的整体效果产生决定性影响。党的十九届四中全会强调了“提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”的重要性，并将改善营商环境作为优化政府职责体系的重要任务。地方政府是改善营商环境的首要主体，营商环境建设水平反映了地方政府职责履行程度，因此，营商环境优劣是评价地方政府治理效能的重要依据，也是评价地方政府治理效能的关键性指标。

现阶段，尽管我国学界对于政府治理效能和营商政务环境的关注度持续升温，但仍存在一些争议和问题尚未得以解决。一是政府治理效能的概念界定未形成共识。总体来看，既有研究对政府治理效能的内涵释义可归纳为综合论、过程论和结构论三类。综合论认为，治理效能是行政目标的影响因素作用以及实现程度的综合反映。认为治理效能（行政效能）是包含了工作效率、效益、效果的一种综合性的政府工作状态，[1]既体现为主观治理能力（即行政目标的影响因素），同时又囊括了客观治理实绩（即行政目标的实现程度）。过程论认为，治理效能体现了执行权力的过程。部分研究认为评估治理质量要从输入、过程、输出和结果四个环节来展开，[2]治理效能即政府在治理过程中的具体表现。结构论认为，治理效能是权力制衡机制的有效配置。权利制衡既包括权力在政府、市场和社会之间的横向配置，又涉及权力在中央与地方之间的纵向配置，还包括对权力的约束，即法治。[3]在横向配置上，治理效能涵盖公众参与、政治民主等基本要义;在纵向配置上，官僚制度以及腐败治理则是治理效能所关注的核心内容;在权力约束上，法治水平是治理效能的典型表现。二是营商政务环境在政府治理效能评价中的重要地位未得到明确。既有研究虽将营商政务环境与政府治理效能之间建立了联系，将营造政务环境纳入到政府治理效能的评价指标体系中，但是对于营商政务环境在评价政府治理效能中的应然定位并未作解释和说明。营商政务环境作为一项评价指标，是政府治理效能评价指标体系的核心要素，既具有引导政府治理效能提升的功能，也具有助推地方政府治理体系和治理能力现代化的价值意蕴，因此，充分肯定营商政务环境在政府治理效能评价中的作用和地位十分必要。

基于理论研究的现实需要，本文围绕地方政府治理效能评价中的营商政务环境指标进行探讨，一方面，系统回顾关于地方政府治理效能评价指标体系的既有文献，对其所涵盖的营商政务环境指标进行梳理和评析;另一方面，基于对既有评价指标体系的回顾，揭示治理效能的内涵要义，重构地方政府治理效能评价的分析框架，并对营商政务环境指标进行设计。

二、既有地方政府治理效能评价中营商政务环境指标回顾

随着治理概念在学界的不断发展并将治理研究推向更高水平和更广平台，治理定量研究逐渐成为学界关注的新焦点，[4]关于治理效能的实证测度和现状评估也成为研究的重点问题之一。既有研究在治理效能评价指标体系的设计和建构过程中，营商政务环境指标逐渐受到关注并被部分研究纳入到考察范围内。回顾国内外地方政府治理效能评价的既有研究成果，深入分析关于营商政务环境的指标设计方法，有利于为设计适用于我国地方政府实践中治理效能评价的专项指标提供理论范式。

（一）对国内既有评价指标体系的研究

国内关于政府治理效能的研究是随着治理理论的引入而逐渐兴起的。早期研究并未明确提出“效能”一词，而是将“效能”等同于“绩效”。推进国家治理体系和治理能力现代化要求实现政府治理质的飞跃，由此政府治理效能评价开始引起学界的广泛关注，并围绕评价指标体系构建展开理论探讨和实证研究。

从理论研究来看，一是对政府治理效能的内涵进行阐释。既有研究将治理效能与行政效能、政府效能并未作明确区分，最初研究多使用行政效能一词，认为行政效能是行政机关及工作人员在行政活动过程中所表现出来的工作水平、工作能力以及工作效率。[5]其后逐渐使用政府效能一词，即指政府管理活动取得预期效果或产生影响的程度，[6]为实现政府目标而发挥功能和能力的程度以及产生的效率、效果和效益的综合体现。[7]二是对政府治理效能的价值规范进行探讨。将价值规范作为评价政府治理效能的必要构成，具体涵盖了共生发展、以人为本、公平正义、竞争合作等基本内容。[8]三是对提升政府治理效能建设的路径提出设想。提升政府治理效能是我国行政体制改革的任务和面临的挑战，在总的方向上，推进政府机构改革，统筹优化地方机构设置和职能配置，是全面提升政府治理效能的必由之路。[9]在具体策略上，不仅需要“运动式”的能力建设和绩效改进的集中活动，还要以改革创新的精神、制度完善的要求、局部试点的策略推进政府治理效能提升;[10]有机整合决策机制、运行机制、监督机制的各个环节，有效促进效能理念和服务意识的整体水平的提升。[11]

从评估实践来看，一是重点探讨适用于我国政府治理效能的评估框架。基于不同理论视角提出政府治理效能的评估框架，为实证测量奠定理论基础。在分析维度上，有的学者从政策、体制、行为三个视角出发来设计评价指标体系，从而反映出政府治理效能的不同侧面。[12]在指标类型上，不仅要考虑到客观指标的设置，即治理的过程和结果，还要体现出对主观指标的考察，即公众对治理过程和结果的评价。[13]在评估内容上，考察基础管理健全程度、职能职责履行程度、行政权力行使规范程度以及行政服务和公共服务供给程度四个方面，更适用于地方政府职能部门的效能评估。[14]二是基于政府治理实践开展政府治理效能的实证测评。如针对全国范围内或某一区域的地方政府开展治理效能评估，2019年，南开大学网络社会治理研究中心开展的大数据提升政府治理效能评价，涵盖了75个城市，涉及治理绩效、治理能力、制度保障、公众参与四个一级指标，并表明运用大数据提升政府治理效能的表现与城市行政级别呈现相关性。[15]有的研究基于局部区域和省份进行政府治理效能评估，如方盛举将浙江省、辽宁省、湖南省和云南省四个地方政府作为评价对象，并以上海市作为固定的参照系，由此来定位四个省级政府的公共治理效能、所处地位及差距等，[16]具有一定的典型性和可借鉴性。

随着营商环境建设逐渐成为地方政府治理的重要任务，各地政府纷纷采取改革措施加快营商环境建设，政务环境成为各地方政府的首选发力点。[17]尽管“营商政务环境”一词在学界使用较少，大多是出现在关于“软环境”方面的研究中，如将政务环境作为评价投资软环境的指标之一，[18]在软环境治理中强调政府规制质量的重要性[19]等，但诸多学术研究已经开始将政府治理效能与营商政务环境建设相关联。如臧兴杰等在构建市级政务服务质量评价指标体系中，将服务质量评价（工作绩效和服务对象满意度）作为衡量政府服务效能的唯一标准;[20]陈宏彩认为以“最多跑一次”改革为代表的政务服务方式转变是一场在新时代背景下进行的政府效能革命;[21]司林波等则关注到了大数据及其技术应用对于政府治理变革的意义，认为要实现政府治理体系和治理能力的现代化，政府应当更具“智慧”，并竭力打造高效能的智慧政务。[22]现选择典型评价指标体系进行简要总结（见表1）。

（二）对国外既有评价指标体系的研究

伴随着治理理论的兴起，关于治理效能也在开展一系列理论研究和实践探索。从理论研究来看，近年来关于政府治理效能评价的国外研究集中体现为：一是关注于官僚机构本身的治理能力和功能设置。由于履行不同职能以及位于不同地区，政府的治理表现会有所不同，而行政能力和官僚自治性则是衡量政府治理质量的两个重要维度，[23]因此，政府治理效能反映的是行政机构的能力和自主性的综合评价结果，行政能力决定了官僚自治效果的好坏。博·罗斯坦认为，在中国政治语境下，中国特有的“干部制”使政府能够集中精力付诸于政策方针的具体执行而免于面对“韦伯式”官僚体制的授权约束，促使中国政府在促进经济发展方面能够有突出的治理效能和行政表现。[24]但也有国外学者注意到，在经济高速发展的同时，提升官僚制的能力和水平同样是当前中国面临的挑战之一，中国政府治理需要在建设责任型政府与保持政治稳定之间进行平衡，[25]这对政府治理质量将产生影响。二是关注于权力行使过程的治理质量和职能输出。政府与公民的互动关系中包括“输入”和“输出”两个方面：一方面，政府从公民手中获得公共权力，即“输入”;另一方面，政府行使公共权力来影响公民，即“输出”。政府如何行使公共权力比其如何获得公共权力更重要，公平行使公共权力是治理质量的真正基础，[26]因而公平性成为评价政府治理效能的重要准则。从治理的结果输出即公共服务供给的层面看，衡量政府在教育、卫生、医疗、国防及公共安全等方面提供公共服务的实际表现和服务产出，能够在最大程度上靠近政府治理效能的近似值。[27]基于最终产出结果的评估有助于理解政府是如何履行职责的。此外，国外研究还关注于特定领域权力运作的有效程度来反映政府治理效能，[28]以及考察公民感知和满意度来评价地方政府治理质量。[29]

从评估实践来看，1993年美国国会通过的《政府绩效和结果法案》以立法形式要求联邦政府部门提交关于效能目标执行情况的评估报告，政府治理效能建设在实践层面开始受到广泛关注。[30]总体来看，政府治理效能评价最典型的是由国际组织或跨国机构展开的针对主权国家治理状况的调查和评估，大多以年度数据（指数）的形式对各国治理效能状况予以呈现，如自由指数、国家风险国际指南（简称ICRG指数）、全球治理指数（简称WGI指数）、世界治理调查等。这些调查和评估有利于确立一些普遍标准，将不同国家置于同一平台进行比较，从而发现不同国家治理水平的差异和共性。[31]随着全球化背景下国际贸易与国家竞争力之间的关系愈发紧密，政府治理效能評价也开始注重从投资环境和吸引力方面展开调查和评估，如世界银行发布的全球营商环境报告、世界竞争力指数（简称WCI指数）等。在这些研究中，营商政务环境建设指标都在不同程度上被纳入到评价指标体系中，以不同的表现形式或可量化方式加以呈现。在治理效能评价指标体系中，涉及营商政务环境建设的指标包括商业监管、电子化办公、服务绩效等，现选择具有代表性的评价指标体系进行简要总结（见表2）。

（三）对既有评价指标体系的评述

总体来看，宏观层面上的政府治理效能评价指标体系的框架已初步建立，所涉及的评估主体、评估对象、评估方法、评估内容等理论研究和实证测量也日趋完善;但微观层面上的指标考察仍存在较大的空间，特别是在特定的问题情境下对评估指标进行理论建构和实证检验，从而使评估指标在最大程度上适合政府治理实践并反映治理效能现状还有待进一步探讨。

一是适用于地方政府治理效能评价的指标体系尚未建立。狭义的地方政府治理效能所体现的是地方政府在治理实践中完成既定任务和目标的程度。由于地方政府治理实践中实际操作与具体内容差别较大，前期相关研究较少，增加了评价指标体系构建的难度，因而急需建立适用于地方政府治理效能评价指标体系。

二是关于营商政务环境指标缺乏系统整合，其所辖次级指标的指向性并不明确。营商政务环境是一个新的概念集，是在优化营商环境过程中地方政府为服务对象提供政务服务的硬件条件和软件条件的总和，具有较强的问题域特征，因此，与行政环境、软环境以及一般意义上的政务环境之间存在一定的差别。部分研究虽涉及到一些与营商政务环境建设指标相近的内容，但在指标设置上过于泛化且较为分散和模糊，缺乏系统性的设计。

三、地方政府治理效能评价中营商政务环境指标的设计

（一）地方政府治理效能评价的分析框架

尽管对治理效能的界定尚未达成一致，但既有研究几乎都涵盖了对治理结果的考察，因此，从狭义角度讲，地方政府治理效能是指地方政府对既定任务和政策目标贯彻执行的程度，体现了地方政府运用和发挥自身功能和潜质的现实水平。地方政府治理效能体现的是地方政府在治理活动中对既定政策目标的实现程度，在这一语境下对地方政府治理效能进行测量，不是简单地反映地方政府所具备的治理能力或系统功能的静态状况，而是要关注地方政府治理实践的动态过程，考察地方政府对制度或政策的执行过程。在地方实践中，地方政府治理活动不仅涉及前期的投入和准备，还包括后续的产出和结果等，即地方政府运行过程由投入—管理—产出—结果四个环节组成。[32]

具体来看，投入是指地方政府为更好地优化营商政务环境在实现公共产品和公共服务供给过程中所需付出的资源和成本，包括人力、物力、财力等。管理是指地方政府在营商政务环境建设中所进行的组织管理和制度安排，如营商政务环境建设的前期准备工作、政策规划、执行措施等。产出是指一系列改进措施和建设实践所产生的输出，即营商政务环境的治理成效和改善状况，如服务流程优化、操作标准化情况、数据支持更新情况、政策措施落实情况、办事效率提高情况、服务质量改善情况。结果是指政府治理产生的输出给社会和公众带来的影响，包括政府工作人员对治理产出的认知和评价、公众对治理产出的认知和评价等。基于以上四个环节建立地方政府治理效能评价的“投入—管理—产出—影响”分析框架。

（二）营商政务环境指标的内容范畴

从营商政务环境的内涵来看，营商政务环境是指企业从开办、运营到结束的过程中，政府及其相关部门运用公共权力为企业提供服务环境和条件的总和，[33]由硬件条件、软件条件和服务水平[34]三方面内容构成。具体来看，硬件条件是指政府及其工作人员为服务对象提供政务服务的基础设施、配套设备等物质支撑，包括办公场地、办公设备、便民设施、效能设施、交通配套等。软件条件是指政府及其工作人员为服务对象提供政务服务的政策导向、操作流程、技术手段、保障机制等规则设置，包括政策措施、办事流程、操作标准、信息技术等。服务水平是指政府及其工作人员为服务对象提供政务服务的数量和质量，具体包括提供服务的次数、发生的次数、服务的可及性、等待的时间、跑动的次数、服务的满意度等。

（三）地方政府治理效能评价中的营商政务环境指标体系

在指标类型的设置上，可采用主观指标和客观指标两种类型。主观指标和客观指标相结合，是以一种动态的而非静态的指标进行衡量，因此是一种更合理的测量方法。[35]主观指标所衡量的是地方政府治理实践的社会反响，即政府治理实践在公众心中产生了怎样的影响，公众如何看待政府治理的决策和执行。客观指标所衡量的是地方政府治理实践的行动过程，即将精力和财力投入到哪些方面进行建设，采取了怎样的措施，进展到什么程度。地方政府治理效能评价中既涉及对治理实践的投入、产出的反映和统计，还包含了对治理实践的变化和改善的看法及其评价，因此，有必要针对不同评价需要和评价对象，从主观指标和客观指标中进行筛选并设置相应的评价指标类型。

在指标权重的确定上，可以采用主观赋值和客观赋值两种方式。指标权重反映了各个指标在评价指标体系中的相对重要程度。主观赋值是根据评估者所积累的经验对指标的重要程度作出主观判断;而客观赋值是从原始数据出发，通过运用数理模型和计算公式进而得出指标权重的过程。不同层次的指标需采用不同的权重赋值方法。主观赋值法有利于综合评估者的专业意见，解释性强且能够适用于评估的具体需要，但易受到人为因素的影响，因此，可将其运用在营商政务环境指标中一级指标的权重赋值上，可运用层次分析法。客观赋值法有利于在最大程度上确保指标权重的精度和准确性，但会存在偏离客观实际以及降低指标解释性的问题，因此，将其运用在一级指标下各次级指标的权重确定更为合适，可运用主成分分析法。

在指标数据的获取上，可以采用政府部门统计数据与实地调查数据相结合的方式。政府部门统计数据是由地方政府进行整理和统计形成的年度数据，或由审计部门出具的内控报告或标准化建设报告，涵盖的范围相对较广，内容类型相对全面，能够较为客观地反映地方政府治理实践的进展情况，但存在数据更新滞后、内部资料保密等问题。实地调查数据相对于政府部门统计数据更具有灵活性和针对性，能夠就具体问题进行深入挖掘，有利于从服务对象的角度反映政府治理实践的实际落地情况，但存在调查范围局限、主观色彩较强等问题。因此，可以综合考量国家统计年鉴、地方年度统计公报、部门统计数据等政府部门统计数据，以及第三方评估报告、CGSS调查数据、区域性问卷调查等实地调查数据，在结合不同数据来源的基础上进行分析和对比。

基于以上分析，建立地方政府治理效能评价中的营商政务环境评价指标体系（见表3）。

四、结论与启示

提升政务服务质量和水平，是建设服务型政府的关键举措，也是实现政府治理现代化的必然要求。[36]以营商政务环境为关键性指标之一来评价地方政府治理效能，不仅能够反映地方政府在营商环境建设方面的客观实绩，还有利于探索未来地方政府治理实践的改进路径。治理效能体现的是政府履行职能完成既定目标的程度，因此也是政府执行力的现实反映。回顾国内外关于地方政府治理效能评价指标体系的既有文献，并从中借鉴营商政务环境指标的设计方法，是建立适用于我国国情的评价指标体系的重要基础。营商政务环境指标的设计是对地方政府治理效能和营商政务环境综合考量的结果，既要基于地方政府治理效能的分析框架，又要涵盖营商政务环境的内容要素，因此是二维的交叉与融合。

回顾既有文献评价指标体系，对于未来研究有着重要启示。一是治理效能的概念界定。明确治理效能的概念是构建评价指标体系的基础。在界定概念时，既要在梳理有关研究的基础上把握脉络演进和普遍特征，又要结合当前的研究趋势和现实特点，厘清概念界定的争议之处和矛盾焦点，批判性和选择性地借鉴和重塑治理效能的内涵和外延。二是问题导向的指标选择。在对现有研究成果予以分析和借鉴的基础上，找准问题域的定位，以问题为导向将与研究相关的指标和内容抽离出来。在对理论精髓进行系统掌握的同时，还要对现实问题进行深入挖掘，从而提出适用于问题域的新的指标维度。三是测量数据的类型选择。由于评价对象不同，因而所适用的数据类型也会存在差异。主观数据和客观数据对于不同层级政府的适用程度不同，一般来讲，评价地方政府较为适用于主客观数据相结合的方式，数据获取的难易程度适中，评价结果也较为全面。四是指标体系的实践检验。在评价指标体系设计完成后，需要对指标设计的信度和效度进行检验，从而保证指标体系的有效性和适用性。可以通过统计软件和数据分析工具进行初步检验，在此基础上还可以选择一定行政区域范围内的地方政府并对其治理实践进行实地测评。

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（责任编辑：高  静）

The Index of Government Environment of Doing Business

in the Evaluation of Local Government Effectiveness：

Literature Review and Index Design

Duan Yihan

Abstract：The establishment of an evaluation index system suitable for China's national conditions is an important prerequisite for the scientific evaluation of local government governance effectiveness，while the accurate positioning and reasonable design of key indicators are its core.Based on the current needs of China，the advantages and disadvantages of the government environment of doing business reflect the local government effectiveness in the construction of business environment，which is one of the key indicators to evaluate the governance effectiveness of local governments.Based on the existing controversies and problems in theoretical research，this research review the existing literature of evaluation index system of governance effectiveness at home and abroad，and draw lessons from the research of index design of the government environment of doing business.Furthermore，put forward the index design of the government environment of doing business in order to evaluate the local governance effectiveness.

Key words：local government;governance efficiency;business environment;environmental indicators;evaluation index system