新时代基层治理法治化路径探讨

摘      要：加快推进基层治理法治化是经济社会发展的必然要求。基层治理法治化的逻辑向度主要表现为规制权力、保障权利、良性互动、形塑法治。从对合肥市部分街道的调查来看，目前基层治理法治化尚存法律制度供给不足、依法化解矛盾纠纷能力不强、基层干部群众法治素养不高等问题。新时代，应从建设法治型基层党组织、健全基层治理相关法律制度、打造高素质基层法治队伍、促进“三治融合”、培育基层法治文化等方面着手，进一步推进基层治理法治化。

关  键  词：基层治理法治化;“三治融合”;基层法治文化

中图分类号：D920.0      文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）04-0054-07

收稿日期：2020-10-06

作者简介：马俊，中共合肥市委党校（合肥行政学院）校刊编辑部主任，副教授，研究方向为法理学、行政法学。

基金项目：本文系安徽省社会科学创新发展研究课题攻关项目“地方法治建设评估体系实证分析与比较研究”的阶段性成果，项目编号：2016CX005。

基层治理法治化，是指在党的领导下，依照宪法法律来管理基层各项事务，使基层的一切活动和工作都在法治化、规范化、程序化的轨道上运行。基层治理法治化是依法治国在基层的具体实践，是依法治国的重要组成部分。党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，這对于推进国家治理体系和治理能力现代化、维护改革发展稳定大局、全面建成小康社会都具有十分重要的意义。

一、基层治理法治化的逻辑向度

任何形态的治理本质上都是治理权力与治理权利的协作。传统治理中，治理权力较为强势，治理权利处于弱势。现代治理中，治理权利是由法治保障的，治理权力为治理权利所制衡。具体到基层治理领域，法治化就是根据社情和具体治理场域，通过规制权力、保障权利以及促进权力和权利的良性互动来实现权力与权利之间的相互尊重、相互制约和平衡，进而实现基层治理的价值目标。

（一）规制权力：基层治理法治化的关键

现代社会治理必然是也必须是多元主体间的合作共治，这就要求基层政府秉持合作、协同治理理念，把控政府权力的边界，在处理纷繁复杂的基层事务时有所为有所不为。在市场经济条件下，政府的主要职能包括经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、生态环境保护等。基层政府在行使行政权力时，因行政效率的需要或者基于上级部门要求限期完成任务的压力，往往忽视权力行使的程序和边界，导致权力“越位”或“错位”。因此，基层治理法治化的关键是规制基层权力，通过权力清单、责任清单等明晰基层政府权力范围、严格权力行使程序、深化基层政务公开，加强对权力运行过程的监督，确保基层公共权力在法治轨道上有序运行。

（二）保障权利：基层治理法治化的核心

现代社会治理中，公民权利是第一性的，国家权力是第二性的，国家权力要为公民权利服务。党的十九大报告指出：“党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。”[1]改革开放以来，我国原有的社会结构发生了显著变化，人民群众对政治和社会生活的参与意识、对权利和利益的诉求逐步增强，公民的权利内容与范围不断扩展，保障权利已成为基层治理的根本价值和目标。只有切实保障人民群众在经济、政治、文化、社会、安全、环境等方面的权利，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，才能为基层治理法治化奠定坚实的社会基础。

（三）良性互动：基层治理法治化的要务

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。[2]只有赋予并保障每个人的基本权利，才能使社会成员的共同权利（如环境、公共卫生安全等）和社会公共利益得到更好的维护和发展。同时，在社会成员的共同权利和公共利益得到更好的维护和发展的基础上，个人权利也能得到更好的维护和发展，其也就有了持续的内生动力。现代化的社会治理要实现利益表达机制的成熟化、利益表达行为的合理化以及公共决策参与的有序化，就需要政府与公众之间的良性互动。从治理实践来看，需要权利参与到治理过程中，及时关注并了解基层治理的情况，监督治理过程，使基层治理决策科学、执行规范。基层治理法治化的核心要务在于通过订立规章制度、完善治理机制、拓展参与渠道以实现治理权力与权利的有序互动，从而保障权益的实现。[3]

（四）形塑法治：基层治理法治化的价值追求

治理的基础是共识性规则。法律是治国理政最大最重要的规则，是现代治理的根本依据和基本保障。党的十九大报告指出：“要以良法促进发展、保障善治”。[4]现代法律规定了各社会主体的权力（利）与职责（义务），确认了法律面前一律平等、权利与义务相统一等原则。基层治理法治化要彰显法律的权威，发挥法律在基层治理中的关键作用，引导公众自觉尊法、学法、守法、护法、用法，把法律作为维护自身权益、限制公权力滥用的最有效武器，最大限度地信奉法律的权威，通过法律的实施建立严整的社会秩序，[5]夯实法治中国建设的基层基础，实现社会稳定和谐、国家长治久安。

二、我国基层治理法治化面临的困境

推进基层治理法治化可以看作是“基层治理领域的一场革命”。面对新冠肺炎疫情，习近平总书记指出，要全面提高依法防控、依法治理能力;疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作。[6]疫情防控中，合肥市从市、区两级抽调6000多名党员干部下沉到社区一线，充实基层，与街道、社区人员并肩战斗，严格依法依规行使防控权力，构筑起了疫情防控的严密防线。但应看到，尽管街道、社区在战“疫”过程中发挥了关键作用，但也出现了一些偏离法治轨道以致造成一定负面影响的行为。因此，加快推进基层治理法治化，提高基层依法防控疫情能力，是国家全局性疫情防控工作顺利开展的有力保障。

笔者于2020年2-3月下沉到社区一线参与疫情防控，随后赴合肥市Y街道和S街道就基层治理法治化问题进行调研，以期对基层治理法治化状况有更深入的了解、更全面的认知。调研中发现，合肥市在基层治理法治化方面取得了较突出的成绩，如Y街道在旧城旧区搬迁改造工作中将基层民主法治经验引入项目建设，探索出“群众自治”与“政府法治”相结合的“两治”搬迁模式，实现了搬迁改造从“替民作主”到“让民作主”、从“直接管理”到“积极服务”的转变，一定程度上破解了旧城旧村改造难题。然而，调研中也发现，街道在基层治理法治化方面尚存一些问题，推进基层治理法治化仍然是一项长期而艰巨的任务。合肥市Y街道和S街道在基层治理法治化方面存在的问题其他街道都一定程度的存在，其他与H市经济发展水平、人口状况接近的城市也大体存在类似问题。问题是时代的声音，新形势下推进城市基层治理法治化，要牢牢把握问题导向。

（一）基层治理法律制度供给与基层社会发展现实需求不相适应

通过法治方式化解基层社会矛盾，法律法规制度的供给是首要因素，同时还要求既有法律法规制度与时俱进，更好地发挥规范和保障社会生活的作用。改革开放以来，我国基层法治建设取得了长足进步，但基层法治的整体状况仍然相对滞后，适用于基层治理的法规规章制度尚未完备，特别是地方法律法规制度的立、改、废、释不及时几乎是一个普遍性的问题。如合肥市政府颁布施行的《合肥市街道办事处工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》）对街道办事处的机构设置、工作职责、工作职权、工作制度、经费保障、监督管理等重要事项都作了明确规定，但由于《暂行规定》已经实施了将近20年，目前面临两个突出问题：一是位阶偏低。《暂行规定》属于地方政府规章，其效力层级比地方法规低。二是很多条款显得陈旧、过时。《暂行规定》第8条规定“街道办事处设立市容管理监察中队”，但“市容管理监察中队”的说法已经过时，现在通称为“××街道城市管理执法中队”;《暂行规定》第14条规定“统筹协调并监督检查公安、工商、税务等职能部门派出机构或专职人员行政执法工作”，而实际上原来的工商行政管理部门及其职能现在已经整合至市场监督管理部门。此外，法治强调依法、按程序办事，行政手段强调执行力和行政效率，对行政手段的依赖会削弱法律的权威和法治的治理效能。然而，基层实际工作中有关信访、维稳、社会治安综合治理、城市管理等方面的考核制度不尽合理，一定程度上导致少数基层干部在处理和解决问题时更多选择行政手段而非法律手段。

（二）依法化解矛盾纠纷能力与新时代基层社会发展对法治的需求不相适应

随着城市化的持续推进，城市规模扩张、人口流动加剧，基层社会治理的人文社会环境、政策制度环境等发生了巨大变化。近年来，因房屋拆迁、医患矛盾、劳动就业、环境污染等引发的矛盾纠纷覆盖了财产纠纷、刑事案件、治安案件等领域且具有社会化、综合化和复杂化特征，这给传统的基层调解和处理矛盾纠纷形式带来了巨大冲击。同时，在推进基层治理法治化进程中，政府执法资源力量下沉、事权下放，这也使基层治理处于高负荷和高运转的状态。受制于自上而下的压力型工作绩效考核体制，基层对于部分问题的解决采取了管控模式，力图将矛盾化解在基层。实际上，这是一种不合乎法治要求的理念和取向，极易导致基层社会中法律虚无主义的抬头，既不利于依法化解矛盾纠纷，也不利于提高依法行政能力。

（三）基层干部群众的法治意识与新时代基层社会发展对法治的需求不相适应

基层治理法治化需要深厚的文化支撑。近年来，基层干部群众的法治意识虽有明显提升，但距离新时代基层社会发展的需求仍有一定差距。一方面，少数基层干部法治意识不强，法治思维和依法办事能力有待提升。在基层治理法治化建设这一系统工程中，基层干部就是发挥主导作用的“关键少数”，基层干部只有增强法治意识，提高依法办事能力，才能确立法治的权威。但从调研情况来看，少数基层干部的头脑中还未确立“法无授权不可为”的观念，有法不依、执法不严的情况依然存在;另一方面，基层群众尊法、学法、用法意识不强，法治观念有待培育。一些基层群众在面对利益争端时法治意识淡薄，不能积极主动地运用法律武器维护自身权益。究其原因，一是历史沉淀。我国封建社会漫长的“人治”思想给基层群众带来的影响根深蒂固，其思想观念从“人治”向“法治”转变不可能一蹴而就。二是现实状况。我国目前处在改革发展和社会转型的关键期，一些利益关系和利益冲突还不能完全依靠法律手段协调解决，一些地方法规制度的执行力度也不够大。如2020年6月1日实施的《合肥市养犬管理条例》并没有像2018年1月1日起施行的《合肥市燃放烟花爆竹管理规定》那样产生立竿见影的效果，一些违法养犬行为为并没有得到及时处理和制裁，这在一定程度上会影响到人们对法规制度的评价和信任度。

三、推进基层治理法治化的对策建议

（一）建设法治型基层党组织，发挥党建引领作用

基层是党领导人民推进全面依法治国、体现党的领导作用的主战场，而基层党组织是实现依法执政和提高执政水平的基层承担者。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。[7]基层党组织法治化建设既关系到党的领导作用的发挥，又关系到基层社会治理的法治化进程。一方面，要发挥组织领导作用。基层党组织要加强自身建设，提高领导基层法治工作的能力和水平。如合肥市委于2019年出台了《关于加强新时代城市基层党建完善基层治理工作的意见》，为城市基层治理中发挥党建引领作用提供了有力的政策支撑和制度保障;[8]合肥市S街道积极推行“支部建在小区、治理落在家园”工程，推广“书记工作室”“周末议事厅”等经验，以进一步加快法治型基层党组织建设步伐。另一方面，要发挥示范引领作用。为贯彻党的十九届四中全会“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率”[9]的指示精神，街道黨工委在建设法治型基层党组织过程中应思想建党和制度治党并重，领导街道党政机关、社区党组织、社区自治组织、基层社会组织、小区党支部、网格长等依法执政、依法行政、依法治理，共同推进法治型基层党组织、法治政府、法治基层一体建设。在此过程中，街道党工委应带头尊法、学法、守法、护法、用法，坚定维护宪法法律的至上权威，以党章党规为基层党组织和党员的根本行为规范，严守党纪，坚持纪严于法、纪在法前，对违纪违法行为零容忍，依法依规、及时高效地惩治违法乱纪分子，让基层群众看到制度的力量、法治的权威、纪律的刚性。

（二）立“法”先行，健全基层治理相关法律法规制度

基层治理法治化是全面依法治国的基础性工程，只有立足于基层现有的社会条件加快配套相应法规制度，尊重私法领域多元主体的合作治理，以法规制度约束基层治理多元主体特别是基层干部的行为，营造一种办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的氛围，才能不断提高基层治理的法治化水平。中国特色社会主义进入新时代，经济社会的高质量发展对法规制度的数量和质量提出了新的更高的要求，“社会治理重心向基层下移，进一步向基层放权赋能，使基层有职、有权、有物”这一目标只有靠法规制度的保障才能真正落实落地。正如习近平总书记所强调的，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，[10]必须深刻把握我国发展要求和时代潮流，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，推动各方面制度更加成熟、更加定型。[11]因此，应适应基层经济社会发展的现实需要，对关涉基层治理和基层法治建设的法规制度及时进行立、改、废、释。街道是基层治理的前沿指挥所，相关法规制度供给更应及时跟进。由于每个城市、每个地区的街道办事处各种情况千差万别，适用于别的城市的法规制度未必适用于本地城市，不能照搬照抄，所以在国家层面制定统一的《街道办事处法》或《街道办事处条例》不太现实，可行的做法是由各个城市出台符合本地需要的、专门的街道办事处条例。目前，北京市、上海市、武汉市已由市人大常委会制定并出台了《街道办事处条例》（属“地方法规”层级）。其他城市亦应借鉴北京、上海、武汉三市的经验或出台《街道办事处条例》，或将《街道办事处工作暂行规定》（属“地方规章”层级）提档升级，以地方法规的形式明确街道在基层公共管理和服务中的职权职责，街道管理权力的性质、范围、程序、法律责任等，为街道赋权、明责、增能——向街道下放权力，制定赋权清单;建立健全考评和激励制度;建立职责清单制度，依据相关法律法规确定街道办事处具体职责。此外，与街道密切相关的一些职能事项，如城市管理、综合执法、市场监管、社区矫正以及街道社区基层在突发事件中的人员管控、物资调配使用等，均要由地方法规规章或其他规范性文件予以明确。

（三）打造高素质基层法治队伍，提高基层干部依法办事能力

一是强化基层干部法治思维。认识是实践的先导。新时代，基层干部要创新理念、用法治思维指导实践工作，将严格执法、依法行使职权发展成为一种思维习惯和工作习惯，在执法、管理和服务过程中遵循权力清单、责任清单、负面清单、公共服务清单、涉企收费清单等系列清单制度，秉持“权力是法律赋予的，无法律则无权力”的行政执法和管理理念，不断提高为民服务水平。二是加强人才和队伍建设。推进基层治理法治化，归根到底要落实到人。正如毛泽东同志所指出的：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。[12]一方面，要增强基层法治队伍的思想政治素质。基层高素质的法治队伍必须要有坚定的理想信念，不断提高自身的思想政治觉悟，坚持以人民为中心，努力打造一支让人民满意的基层管理和执法队伍;另一方面，要创新基层法治人才培养机制和选拔任用机制。应优化基层法治人才培养方案，创新培养机制和方式，造就更多的基层法治人才，积极引导、推荐优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，鼓励优秀法治人才下基层。应把引进和培养优秀基层法治人才纳入人才发展总体规划，完善法治人才队伍的管理制度和选拔任用制度，夯实基层治理法治化的人才基础。三是加强对基层公共权力运行的监督。一方面，要明晰基层法治建设的“权责清单”。权力监督是约束、规范基层权力运行的重要方式，应强化对基层公共服务及管理权力的过程监督、结果监督，使基层公共权力始终在法治轨道上运行;另一方面，要强化党内监督、民主监督、审计监督、社会监督、舆论监督等多种形式的监督。应努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效;[13]应通过强有力、多渠道、全方位的监督使基层公共管理和服务部门严格依法依规行使权力，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。[14]

（四）推进“三治融合”，形成治理合力

党的十九届四中全会《决定》强调：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。[15]“三治融合”体现了规则治理与价值引领的融合，其必将随着新时代基层治理实践的发展而不断调适、自洽、创新、完善，进而形成一个科学、严密、高效的多规则协同治理系统。在这个多规则协同治理系统中，基层法治也被推到更高层次，在全面依法治国和国家治理现代化征程中发挥更大作用。在推进基层治理法治化进程中，自治、法治、德治，既相对独立，在各自领域分别发挥重要作用，又相互融合、协同发力，在基层社会治理中发挥关键的、不可替代的作用。只有坚持自治、法治、德治有机结合、良性互动、相互促进，才能发挥“1+1+1>3”的良好融合效应，更好实现基层治理法治化的目标。一是以“德治”文化激活法治的责任情感。法安天下、德润人心。法律是成文的道德，道德是内心的法律。[16]推进基层治理法治化建设必须增强社会成员的道德责任，建立相互尊重、和谐友善、互谅互让的邻里关系，提升现代法治与传统德治的契合度，实现内外约束的统一。因此，在基层治理中应将传统德治文化与现代法治精神结合起来，在基层厚植法治精神和道德底蕴，用德治的文化因子激活法治的责任情感。二是完善基层自治的法治保障体系。应构建契合基层经济社会发展实际和基层自治组织发展需求的法律保障体系，发挥基层自治组织和团体章程、市民公约的基础性作用，唤醒基层群众的自治热情，共建社会化、法治化、专业化、智能化的基层治理体系。[17]应健全保障和促进基层社会组织发展的制度机制，完善鼓励社会组织发展的政策措施，促进基层社会组织持续、健康发展。

（五）培育基层法治文化，增强基层法治认同

一是培育法治信仰。法律必须被信仰，否则它将形同虚设。[18]要树立法治观念、增强法治思维，必须培育法治信仰。基层干部群众应牢固树立“以守法为荣、以违法为耻”的荣辱观、价值观，将法治理念、制度意识内化于心、外化于行，增强基层法治建设的自信心和使命感。应不断提高基层群众法治素养，培养基层群众法治信仰，让法治成为全社会的思维方式和行为模式，将基层打造成人民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督权利的舞台。二是增强法治文化认同。法治文化认同是指基层治理主体对“公平正义”“主权在民”“宪法法律至上”等观念及其规则意识的共识与认可，这一认同亦是基层治理体系建立和维护的观念共识。因此，法治文化认同应当深深扎根于基层治理的土壤之中，切实发挥精神引领作用。三是培育基層法治文化要“接地气”。因基层社会的主要服务对象是基层群众，故应采取基层群众喜闻乐见的形式做好法治宣传普及工作，培育基层良好法治环境。一方面，以通俗易懂的语言、典型的法治案例、深入浅出的宣讲技巧将传统宣传方式与现代新媒体宣传平台结合起来，通过小区展板、电子大屏幕、手机短信以及微信、微博等在基层群众中厚植法治文化;另一方面，利用重要时间节点加强法治宣传教育，如在国家宪法日和法制宣传日、“6.26”世界禁毒日、本地重要的法规通过日或实施日加大法治文化宣传教育和法律知识普及力度，让一切法治文化建设的方法、设计都深深扎根于生活化的土壤之中，使基层法治文化始终保持旺盛生命力。[19]

【参考文献】

[1][4]本书编写组.党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017：49，38.

[2]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999，（5）：37-41.

[3]赵媛媛，黄迪民.“法治中国”建設中的基层治理法治化[J].青海社会科学，2015，（4）：88-93.

[5]陈荣卓，颜慧娟.法治视域下的社会治理：区域实践与创新路径[J].江汉论坛，2013，（12）：21-25.

[6]《求是》杂志发表习近平总书记重要文章 全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系[N].人民日报，2020-03-01（01）.

[7]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（01）.

[8]李光明.党建引领激活市域治理最小单元[N].法制日报，2020-04-27（01）.

[9][14][15]本书编写组.党的十九届四中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2019：32，31，22.

[10][11]习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020：112，112.

[12]毛泽东选集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1991：526.

[13][16]习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017：119，117，133.

[17][19]马涛.基层社区治理需注入法治化动能[J].人民论坛，2018，（13）：110-111.

[18]（美）伯尔曼.法律与宗教[M].梁治平译.北京：商务印书馆，2012：31.

（责任编辑：刘亚峰）

On the Legalization of Grassroots Governance in the New Era

——Based on the Investigation of Some Streets in Hefei City

Ma Jun

Abstract：Speeding up the legalization of grassroots governance is an inevitable requirement to strive for the double victory of epidemic prevention and control and economic and social development.The logic dimension of the legalization of grassroots governance is mainly manifested in the regulation of power，protection of rights，benign interaction and shaping of the rule of law.According to the investigation of some streets in H City，there are still some problems in the legalization of grassroots governance，such as insufficient supply of laws and regulations，weak ability to resolve conflicts and disputes according to law，and low legal literacy of grassroots cadres and the public.In the new era，we should build a grass-roots party organization based on the rule of law，improve the relevant laws and regulations of grass-roots governance，build a high-quality team of grass-roots rule of law，promote the integration of “three governance” and cultivate the culture of grass-roots rule of law，so as to further promote the legalization of grass-roots governance.

Key words：the rule of law of grass-roots governance;the integration of three governance;the culture of grass-roots rule of law