我国支线机场高质量发展问题探析

□ 中国民航工程咨询有限公司 邓海超/文

支线机场高质量发展是完善国家综合交通运输体系的必然要求，是推进航空服务大众化和均等化的重要途径。《全国民用运输机场布局规划》提出要完善支线机场布局，解决中西部地区覆盖不足，特别是边远地区、民族地区的航空服务短板问题；《中国民用航空发展第十三个五年规划》、《新时代民航强国建设行动纲要》和《中国民航四型机场建设行动纲要》等文件提出加快民航强国建设，需着力推进航空服务大众化、构建机场网络体系、加快非枢纽建设等举措。

目前，国内外对于支线机场概念的界定尚不明确，欧美国家标准也不统一，我国相继出现“支线机场”、“中小机场”、“非枢纽机场”等说法。通过计算我国近十年机场旅客吞吐量占比，发现年旅客吞吐量比值为0.2%的机场基本对应年旅客吞吐量为200万人次左右的机场，因此，本文选取年旅客吞吐量低于200万人次的民用运输机场作为支线机场研究对象，分析其区域布局规划、规划设计和经营管理中的热点问题，并提出相关建议，以期促进支线机场高质量发展。

我国支线机场建设发展情况

2019年底，我国境内颁证运输机场共238个，年旅客吞吐量200万以下的支线机场有165个。

（一）建设速度方面

通过对支线机场首次通航时间统计，“十二五”以来新增通航支线机场64个，建设数量快速增长。同时，有101个支线机场已在2010年之前建成通航（见表1），至今年旅客吞吐量仍然低于200万人次。

表1：全国新增支线机场数量和占比情况

（二）发展速度方面

我国165个支线机场旅客吞吐量平均增长率绝大部分为正值，平均增速为34.8%(去除岳阳、图木舒克等2个新建成机场数据)，远远大于全行业6.9%的增速。但从航空业务总量上看，2019年165个支线机场完成年旅客吞吐量9249.5万人次，占全国总量的6.8%；年货邮吞吐量17.5万吨，占全国总量的1%，支线机场在航空客货运输方面发挥的效用还远远不够。从旅客吞吐量分布区间看，50万人次以下的支线机场95个，占比全国支线机场总数的57.5%，由于业务量小、营收能力低，建设运营维护的高投入和高成本，使得该区间的机场持续发展和正常安全运营压力较大。

支线机场发展的有关问题分析

随着经济快速发展，我国支线机场数量逐年上升，2035年之前还将迎来支线机场新建和改扩建的高峰。然而，支线机场群体一直面临着业务运营和经营压力，加之受到不同区域经济和发展环境的影响，支线机场群体内部发展质量也参差不齐，持续发展问题受到广泛关注。例如支线机场区域布局规划与建设需求是否均衡；支线机场规划设计与发展需求是否匹配；支线机场盈利能力弱、亏损严重，需要在中央和地方政府补贴下维持正常运营，当前是否需要大量新建支线机场；支线机场补贴分配是否科学合理等。

（一）区域布局规划与建设需求平衡关系

1.支线机场现状区域布局不均

受区域经济、自然环境和人口分布影响，东部、中部和东北地区每万平方公里支线机场数量较高，西部地区较低，并低于全国水平；西部和东北地区每百万人口支线机场数量较高，东部和中部地区较低（见表2）。

2.支线机场区域布局规划不均现象仍然存在

《全国民用运输机场布局规划》提出到2025年我国民用运输机场规划布局370个，规划建成约320个。2020~2025年西部地区还需新增支线机场67个，东北新增23个，东部新增21个，中部新增20个，西部地区为我国支线机场主要建设地区，2025年西部地区每万平方公里支线机场数量约0.23个，可有效缓解西部地区民航服务覆盖不足问题，但从2025年布局规划的支线机场各区域服务覆盖情况看，西部地区每万平方公里支线机场数量低于东部（0.49个）、中部地区（0.46个）和东北地区（0.58个），区域分布不均现象仍然存在。

《新时代民航强国建设行动纲要》提出到2035年运输机场数量达到450个左右，较2025年新增80个机场，绝大部分为中西部地区的支线机场。但中西部地区经济水平相对落后，支线机场建设运营压力将会进一步增大，规划布局2025～2035年支线机场时需要考虑此因素。

（二）设计规模与发展需求匹配关系

近年来，我国部分支线机场存在“机场建成之时即为改扩建之日”现象（例如惠州机场通航第二年即启动航站楼改扩建工程，茅台机场通航第二年即启动站坪改扩建工程），也有部分地方政府将支线机场航站楼盲目超前设计建设。支线机场航站楼设计规模是否合理以及如何合理规划设计成为热点问题。

表2：2019年各地区支线机场服务覆盖情况

1.支线机场改扩建数量不断增加

从支线机场航站楼改扩建情况来看，目前有95个支线机场未进行过改扩建工程，54个机场进行过1次改扩建，14个机场进行过2次改扩建，恩施和通辽机场进行过3次改扩建。

随着我国支线航空市场的快速发展，支线机场越来越需要通过改扩建或迁建提升基础设施的保障能力。根据《中国民用航空发展第十三个五年规划》，“十三五”时期计划改扩建的139个机场中104个为支线机场，其中近1/4的支线机场需要进行跑道延长改扩建；规划迁建的24个机场中有13个为支线机场，还有5个支线机场规划开展迁建前期研究工作。“十四五”时期，我国支线机场改扩建项目数量预计还将持续增长。

2.部分支线机场航站楼设计规模不合理

我国支线机场航站楼构型多为一层式、一层半式或两层式，约46%的机场未设置廊桥，37%的机场设置1～3个廊桥，17%的机场设置4个以上廊桥。航站楼面积在1万平方米以下的机场占比68%，平均面积5100平方米；在1～2万平方米区间的机场占比23%，平均面积14000平方米，航站楼面积2万平方米以上的机场占9%。

通过对我国支线机场航站楼设计面积与实际利用情况分析，航站楼面积与航空业务量规模基本匹配，部分支线机场存在规划建设指标高于或低于建设标准，规划建设规模不太合理。大部分年旅客吞吐量50万人次以下的支线机场人均航站楼使用面积在10～20平方米/人，略高于标准（《民用航空支线机场建设标准》（MH5023-2006），下同）规定的10～15平方米/人；部分机场指标偏离设计标准较严重，如乌兰察布、丹东、忻州机场指标均在50平方米/人以上。大部分年旅客吞吐量在50～200万人次支线机场人均航站楼使用面积集中在20～30平方米/人，基本符合标准规定；其中景德镇、大理、九寨等7个机场小于10平方米/人，低于标准规定的20～26平方米/人，日照和临汾等14个机场略高于标准，达到30平方米/人以上。

（三）运营效益偏低问题

支线机场价值应从促进地方经济社会发展、完善交通体系、国防建设等角度评估，现阶段是否需要大量建设支线机场问题，其“公益”属性已进行了回答。但为了促进支线机场高质量有序发展，需要综合考虑支线机场财务运营特点和财政补贴效用。

1.大部分支线机场的成本收入不平衡

根据支线机场调研数据，机场主营业务收入普遍低于主营业务成本，年旅客吞吐量20万人次以下的机场成本收入比约4.3，200万旅客吞吐量的支线机场成本收入比平均约为1.9，即平均服务2名旅客的收入只能弥补服务1名旅客的支出，若只考虑主营航空业务收入，支线机场入不敷出，运营压力普遍较大。

2.支线机场财政补贴政策需进一步完善

2012年，民航局修订出台《民航中小机场补贴管理暂行办法》，该政策实施有效缓解了支线机场资金压力和运营困难。2019年民航中小机场补贴预算方案补贴15.18亿元，并且补贴金额逐年加大，但对于亏损严重、公益性较强的机场补贴力度仍显不足，支线机场发展仍较为乏力。

现阶段，部分地方政府对支线机场实施航线补贴，也会对机场运营进行补贴，对促进支线机场发展起到了重要作用。但各地区经济发展水平不同，补贴的力度也不一样，华东和华北民航地区支线航线补贴数额较多，西北和新疆民航地区支线航线补贴数额较少。此外，中央和地方的补贴政策尚不能形成合力，补贴政策综合效用不佳。

支线机场发展对策与建议

（一）区域布局规划建议

为解决支线机场区域布局不均现象，建议国家投资主管和民航行业管理部门开展机场布局规划修编或下一轮规划时，强化综合交通、经济、人口以及支线机场自身价值等因素综合考虑，统筹考虑支线机场的承载力，寻找收益和公益平衡点，同时利用信息技术进行叠加分析，辅助决策。

一是强化综合交通体系观念，综合考虑东部区域地面高速公路网、高速铁路网和城市群城际铁路网建设规划情况，以及东部地区空域资源和城市区域发展趋势，适当调减东部地区支线机场规划数量，提高中西部地区，特别是西部地区支线机场布局数量。

二是结合服务的经济总量和人口总量，统筹考虑机场的收益性，在经济相对发达和人口密度较大的西部地区合理规划支线机场，平衡地方经济发展需要和财政支持机场发展的压力，统筹支线机场功能定位、航线航班的组织安排，发挥支线机场促进区域经济发展的作用。

三是充分考虑支线机场“公益性为主”的属性，深入研究支线机场的公益价值，在国家重大战略地区、国防建设需要地区、老少边穷地区、少数民族地区和地形条件不利地区规划支线机场，提高航空服务大众化和均等化水平，发挥维护国土安全、民族团结、社会稳定的积极作用。

（二）规划设计规模建议

我国支线机场航站楼设计规模总体合理，发展较为平稳，但存在部分机场超前规划和保守发展现象。“十四五”时期，支线机场改扩建和迁建工程项目数量将持续增长，行业管理部门要综合考虑支线机场的成长性和市场需求，严格审批和行业管理力度，设计部门要合理开展支线机场规划设计工作。

一是民航行业管理部门准确研判支线机场的成长性，科学谋划“十四五”时期支线机场基础设施建设，合理安排建设时序，加强行业发展和规范事中事后监管，切实推进行业发展“公平、效率、活力”的有机统一。在支线机场建设时，优化审批程序，着力解决空域矛盾和投融资欠缺等问题。

二是民航规划设计部门进一步优化支线机场的业务量预测方法，综合考虑航线、航班、机型等要素，按照经济建设、旅游开发、国防要求、应急救援等功能属性要求，科学规划设计新建支线机场和跑道、站坪、航站楼改扩建项目，切实贯彻四型机场理念，建设“平安、绿色、智慧、人文”机场。新建支线机场选址要充分考虑与城市发展规划的关系，避免或缓解航空安全、净空、噪声与城市开发建设矛盾。

（三）运营补贴建议

支线机场作为公共基础设施，存在普遍亏损现象，但确保支线机场安全正常运行和有序发展，需进一步完善现有补贴政策和补贴机制。

一是国家投资主管和民航行业管理部门需科学分析支线机场的“收益”和“公益”性，建立支线机场财政补贴动态管理机制和系统，准确评估其财务运营情况，及时调整补贴政策。重点加强老少边穷地区支线机场补贴，全面实施基本航空服务计划。同时，研究中央和地方的联合补贴机制，形成合力。

二是地方政府建立完善财政补贴长效机制，结合地方财政情况与发展需求，合理划定支线机场和支线航空的补贴范围，明确运营补贴条件、金额和年限。

三是支线机场运营管理部门进一步研究运营管理模式，对于自身运营管理能力不强的支线机场，考虑主动融入大型机场集团，或由地方政府统筹谋划，通过资源整合，实现各个机场之间的资源共享，并通过科学规划航线，实现支线机场与干线机场抱团发展。