“营改增”对地方政府土地财政依赖性的影响

□屠欣雨

（齐河县财政局 山东 德州 251100）

“营改增”前，我国经济飞速发展，土地财政成为地方政府财政收入的第二主要收入来源，为我国产业发展、城市基础建设完善和城镇化进程带来强有力的支持，但其带来的负面影响也难以忽视。贫富差距变大、房地产市场泡沫、实体经济由实向虚和土地寻租等问题必将对地方政府产生不利影响[1]。

“营改增”后，地方政府失去了财政收入的第一来源，同时地方政府事权范围不断扩大，地方政府财政支出逐年增长。地方政府财政行为倾向广受关注。解决地方政府财政收入紧缺的路径介于节源或开流之间。站在地方政府理性经纪人的角度，地方政府更倾向于开流，而不愿意节源[2]。

“营改增”作为分税制改革后的一大突破，对地方政府来说，既是改善目前财政困境的时机，也是面临财政困境的挑战。基于“营改增”背景及近年来地方政府土地财政持续膨胀的现状，分析“营改增”是否会加深地方政府土地财政依赖性，对深化地方税制改革和土地财政转型有重要的现实意义。

1 地方政府产生土地财政依赖性的原因

“营改增”使地方政府财政收入的第一税种由营业税变为央地共享的增值税，且增值税收入由中央和地方均分，这导致地方政府财政收入大幅减少。由于税收的固定性，地方政府很难在短期内填补“营改增”造成的财政缺口。同时，伴随着“营改增”推行，地方政府事权有所增加。地方政府在土地市场上属于垄断者，使得地方政府可以更加便捷地使用土地财政这个工具来填补“营改增”后的财政收入缺口。原本导致地方政府土地财政依赖性的问题未解决，“营改增”又进一步加重了地方政府对土地财政的依赖性[3]。

现有文献资料中，衡量地方政府土地财政依赖性的标准是土地财政依赖度，可从两个角度进行分析。一是收入角度，土地财政收入占地方政府财政收入的比重；二是支出角度，土地财政支出占地方政府财政支出的比重。

本研究选取收入角度的土地财政依赖度衡量地方政府土地财政依赖度。首先，考虑到土地财政收入整体数据的获取难度较高，选取狭义上的土地财政收入，即以土地出让金作为分子计算。其次，考虑到税收返还的影响，地方政府财政收入采用一般公共预算收入作为分母计算。由此可以得出，地方政府土地财政依赖度的变化主要取决于这二者间的变化幅度。若地方政府财政收入增加的比例大于土地财政收入变动的比例，依赖度会减小，反之则增加。

2 “营改增”前后地方政府土地财政依赖性

2.1 “营改增”前地方政府土地财政依赖性

根据2004—2015 年全国土地出让金收入数值绘制变化趋势图。由于2016 年已在全国开始推广“营改增”改革，为了分析的严谨性，将2016 年视为已进行“营改增”改革的年份。

由图1 可知，2004—2012 年全国土地出让金收入基本每年都有增长，绝大多数省市土地出让金收入在2013 年达到峰值，而后逐渐下降并有趋于平缓发展的趋势。由图2 可知，2004—2012 年全国土地出让金收入占地方政府一般预算收入的比例基本呈升高趋势，于2013 年开始下降。

“营改增”前，即2013 年前，地方政府土地财政依赖度呈升高、降低的波动增长。2013 年后，由于“营改增”范围扩大到8 个省（市），地方政府土地财政依赖度明显上升，而后有所减弱。

2.2 “营改增”后地方政府土地财政依赖性

“营改增”后，因为税收固定性，游离于预算外的土地财政成为了地方政府主要的应对策略。此处采用狭义的土地财政收入即土地出让金收入进行描述。2019 年全国土地出让金收入为76 000 亿元，相比2018 年增长了11.4 个百分点，但增速回落13.6%。

由图3 和图4 可以看出，地方政府土地出让金收入呈上升趋势的时间点是2015 年后，且地方政府土地财政依赖度在2015—2017 年呈平稳上升趋势。由于2018 年地方政府财政收入涨幅高于土地出让金收入增幅，因此2017 年地方政府土地财政依赖度有所下降。

2.3 结论

“营改增”主要是通过分税制改革造成的财政压力和政府内需压力导致地方政府土地财政依赖性加重。土地财政本就是1994 年分税制改革的结果，使地方政府对土地财政产生依赖性的原因是地方政府财政收入减少、事权增加以及经济发展需要等。如今，“营改增”出现并未改善这种局面，反而加大了地方政府事权支出与财政收入的缺口，加深了地方政府对土地财政的依赖程度。土地资源的有限性注定了土地财政无法持续发展的事实，且土地财政的实行方式必将给地方政府带来财政风险和债务违约风险，甚至引发金融危机，伴随着土地财政而繁荣的房地产市场必将受到冲击。

在“营改增”及全面深化税制改革的进程中，主要依靠其他政策约束地方政府的土地出让行为，例如2015 年出台的《预算法》使土地收支体系公开透明，减轻了地方政府土地财政依赖度。同时，可以通过增加地方政府财政收入来源，使地方政府降低土地财政依赖度。此外，土地资源的有限性对地方政府土地财政行为也有所约束。在土地市场供给稀缺的情况下，地方政府会降低对土地财政收入的依赖，转向与土地相关的税收收入。

3 对策建议

地方政府财政收支体系不均衡、政绩考核标准不合理、土地交易市场不规范是导致地方政府对土地财政产生依赖性的主要原因[4]，由此提出以下建议。

第一，完善央地事权与财权的分配。分税制后，地方政府事权增加、财权减少，且我国国情要求中央拥有宏观调控能力，故中央政府需要一定的税收权力以调控市场经济，给地方政府造成了巨大的财政压力。由此，可以从合理规划税收权力方面入手，中央政府在使用税收权力的同时，可以分散一些税收权力，使地方政府可以根据本地区发展制定适合的税种，优化地方政府财政收入结构。调整完善财政分级管理制度，细化省、市、县、乡的事权划分，使权能对等，提高各级政府效率。完善转移支付制度，使地方政府不再过于依赖土地财政。建立健全相关法律制度，为解决地方政府土地财政依赖性提供制度保障。

第二，重建政绩考核机制。现有的“基于GDP 增长的官员晋升锦标赛”激励机制，使地方政府过于关注GDP 指标增长，更加依赖土地财政促进地方GDP增长，而忽视了就业率、失业率、人口自然增长率、环境污染治理等民生指标和环保指标，不利于我国科学发展与社会和谐。应重建政绩考核机制，不以GDP 指标增长作为政绩考核核心，重视其他社会发展指标，使地方政府官员不再过度追求土地财政带来的GDP增长，转而追求和谐、自然、平衡、可持续发展，从而减轻地方政府土地财政依赖度。

第三，完善土地流转制度，使土地交易市场规范化。应打破地方政府在土地一级市场上的绝对垄断地位，将部分职能交予市场，确立市场优先原则，建成符合市场竞争机制的土地市场。应规范地方政府征地行为，向西方国家学习市场化补偿机制，改变现有的低成本征地机制，建立透明公开的土地财政收支制度。细化土地财政实行过程中的收益管理与分配，完善土地出让金管理和监督制度。