企业单位对于法定招标限额标准以下的工程项目采购方式选择的探讨

摘 要：2021年是“十四五”规划的开局之年，为了全面贯彻党的十九届五中全会精神、《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，以及“十四五”时期民航“一二三三四”总体工作思路和发展目标，各级民航建设单位以智慧民航建设为主线，推动新型基础设施建设，促进民航高质量发展。在工程建设过程当中，工程项目的采购环节尤为重要。文章针对企业单位对于法定招标限额标准以下的工程项目采购方式的选择进行探讨，分析了各种采购方式的优点、缺点、适用范围和条件。

关键词：企业单位 法定招标限额标准 招标采购方式 非招标采购方式

中图分类号：F275.2

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）10-287-03

《必须招标的工程项目规定》（发改委第16号令）和《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法規规〔2018〕843号）规定了必须招标的工程项目的类型和限额标准：“全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”，或“使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目”，或以下“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目。

一是煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目;二是铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和A1级通用机场等交通运输基础设施项目;三是电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目;四是防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目;五是城市轨道交通等城建项目”。

“其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标。

一是施工单项合同估算价在400万元人民币以上;二是重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上;三是勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标”。

另根据《工程建设项目货物招标投标办法》（发改委等七部委第27号）第六十一条“不属于工程建设项目，但属于固定资产投资的货物招标投标活动，参照本办法执行”。也明确了企业单位通过固定资产投资进行采购的货物，应当参照执行。

需要注意的是，本文所探讨的内容仅适用于企业单位的“非政府采购”的采购行为。对于“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购”的，适用于《中华人民共和国政府采购法》及《政府采购非招标采购方式管理办法》，不在本文讨论范围内。

企业单位在进行工程项目或固定资产采购的实际工作当中，通常会碰到一些情况，那就是采购标的没有达到法定限额标准，但又需要遵循公平公正和经济效益原则进行采购。采用何种采购方式更加合理合法、更加高质高效，便成了一个见仁见智的问题。

对于未达到法定限额标准的采购项目，企业单位通常会选择以下几种方式进行采购：仍然采用招标方式;采用竞争性非招标方式，例如比选、竞争性谈判、询价等;采用非竞争性方式，例如直接谈判、框架协议等。笔者将对上述几种主要采购方式进行分析比较，如有错误或疏漏，欢迎大家批评指正。

一、招标采购

对拟采购标的仍采用招标方式进行采购，即拟采购工程、货物及服务项目虽未达到法定招标限额标准，但仍以招标方式进行采购。

优点：招标投标相关的法律法规及规章制度最为规范和完善，整个采购流程有法可依，最大限度保证了采购程序和结果的合法性。

缺点：一是，既然采用招标采购方式，就必须遵守招标投标相关法律法规、必须履行相关审批备案及公示流程、必须满足法规要求的时间节点，导致整个采购周期相对较长。二是，从编制招标文件，到发布招标公告、发售招标文件，到潜在供应商制作投标文件、递交投标保证金，再到组织开标评标直至最终定标，整个流程对于采购人和潜在供应商都会产生一定的成本，该成本相对其他采购方式而言是较高的。三是，招标采购方式相对其他采购方式而言，从招标投标法律法规到招标文件要求最为严格。不经常从事投标文件制作的供应商，即使其拟供标的本身是满足采购需求的，但如果因其投标文件制作方面或实质性响应方面不符合招标文件或相关法规要求而被否决，甚至可能导致整个采购流程失败，对该项目各方参与者都将造成各种投入资源的浪费。

结论：招标采购方式适用于对采购周期要求不特别紧迫、采购标的技术性强且成熟度高、潜在供应商具有一定市场竞争度、标的金额较高的项目。

二、比选采购

比选采购类似于简化了的招标采购。采购人通过发布比选采购信息，公开或邀请三家以上潜在的供应商就拟采购标的比选采购文件进行响应，一次性提交参选响应文件，包括响应方案和报价等内容，采购人组建评比小组依据比选采购文件制定的评比规则，对参选供应商递交的参选响应文件进行评比，并根据评比小组的评比结果及推荐入选意见，确定入选供应商的采购方式。

优点：一是比选采购虽类似于招标采购，但可以大幅缩短采购周期，例如自发出比选公告或邀请至递交参选响应文件之日可以根据项目复杂程度缩短至5～10天，同时也减少了招标投标所必须的审批备案公示等流程。二是比选采购文件的编制可以根据实际采购标的的性质及其复杂程度进行调整，相对于招标文件可以较为简化。三是评比办法较为灵活，可以参照招标方式的评标办法，也可以根据实际情况自行制定。

缺点：一是相对于招标采购方式而言，目前尚无相关法律法规对比选采购方式进行规范，如采购过程中出现违规或争议时，并不适用于招标投标相关法律法规，对于纠正违规和解决争议将存在一定的困难。二是相对于谈判采购方式而言，比选采购方式同招标方式一样，属于一次性响应、封闭评审，缺少面对面谈判、二次报价等灵活性。

结论：比选采购方式适用于对采购周期要求较为紧迫、采购标的技术性强且成熟度高、潜在供应商具有一定市场竞争度、标的金额不高的项目。

三、询价采购

询价采购类似于更加简化了的最低价法的邀请招标。采购人可以从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商进行询价，并要求被询价的供应商一次报出不得更改的价格，采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商的采购方式。

优点：一是询价采购程序简单、高效，属于竞争性采购方式中最为快捷的采购方式;二是在采购需求明确的前提下，仅以价格为成交原则，不需要考虑其他因素;三是相对于其他竞争性采购方式，其采购流程所投入的成本最低。

缺点：询价采购通常只有一次性报价，没有谈判环节，通常也没有详细的评审环节（根据采购需要，也可以组织详细评审），需要采购人提出的询价采购需求足够明确，否则容易被供应商钻空子，通过减配降质来压低报价获取订单。

结论：询价采购方式适用于采购标的技术需求简单通用，市场价格透明、竞争度高，标的金额不高、并且可以直接通过价格比较和选择的项目。

四、竞争性谈判采购

竞争性谈判是指采购人组建谈判小组，通过公告或者直接邀请符合资格条件的多家供应商按照要求同谈判小组进行谈判。谈判结束后，谈判小组要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组评选出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。根据采购标的的性质，可以通过编制谈判文件制定详细的谈判程序和成交规则。可采用符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的成交原则，也可以采用综合评分从高到低排序的成交原则。

优点：一是相对于招标采购，竞争性谈判可以大幅缩短采购周期，同时也减少了招标投标所必须的审批备案公示等流程;二是相对于招标、比选和询价采购的一次性响应规则，竞争性谈判可以就采购需求进行面对面的交流，进一步明确采购需求。对于采购范围或内容不完全明确的项目，谈判成为采购过程中非常重要的环节;三是谈判完成后，可以就谈判结果要求所有参与谈判的供应商进行最终报价，也是进一步明确采购需求的同时有效降低采购价格的重要手段之一。

缺点：一是目前仅有政府采购相关法律法规对竞争性谈判（磋商）采购方式进行了约束，但其流程和规定并不完全适用于企业单位。竞争性谈判采购方式同比选采购方式一样，对于违规的纠正和争议的解决存在法律适用的困难;二是对于采购需求不完全明确的某些工程、貨物和服务类项目，尤其是潜在供应商存在差异化、很难在谈判过程中统一技术需求的项目，谈判难度较大、周期较长，将影响采购效率。

结论：竞争性谈判采购方式适用于采购需求不完全明确、需要通过谈判进一步达成共识;或潜在供应商数量有限、市场竞争度不高;或不宜公开只能从部分供应商中选择谈判对象的项目。

五、直接谈判采购

直接谈判采购是指采购人组建谈判小组，邀请一家或者有限几家特定供应商，进行非竞争性谈判，并根据谈判成果，同特定供应商签订采购合同的采购方式。直接采购方式通常适用于因不可替代的专利或专有技术等资源条件限制，只能从一家或者有限几家特定供应商处采购;或为了保证原有采购项目功能一致或技术配套，需要继续从原供应商处采购;或因应急、涉密等原因不适宜进行竞争性采购的项目。

优点：一是直接邀请供应商进行谈判，省去了发布公告和评审的时间，可以最短时间内完成采购流程，对于紧急采购项目而言采购效率最高;二是对于特殊条件限制或原配套供应商限制的项目，采用直接谈判采购相对于采用其他采购方式而言，采购标的同采购需求匹配性最强。

缺点：一是因直接谈判采购属于非竞争性采购方式，企业在选择此方式之前需要注意判断是否适用，否则将违背了面向社会采购的公开公平公正原则;二是因直接谈判采购不存在竞争性，故需要谈判小组具有较高的技术水平和谈判技巧，否则会被特定供应商所牵制，致使采购人处于被动地位。

结论：直接谈判采购方式的适用情况也同时是其适用条件，在采用此采购方式之前需要谨慎判断。

六、框架协议采购

框架协议采购是采购人通过计划或统计，收集一定时期内的同类采购需求项目信息，并据此订立固定期限采购合同，据此执行多次重复采购的采购方式。通常情况下，采购人收集一定时期内同类采购需求项目及其预计采购数量，可通过招标、谈判等方式竞争选择入围供应商名单，并使用框架协议与入围供应商约定同类采购项目的采购单价或定价方式、质量标准、协议有效期限、采购实施条件与规则等内容;在协议期限内，采购人可根据实际采购数量、供应时间等需求，按照框架协议约定采购规则，从入围供应商中选择成交供应商，直接进行采购。

优点：一是对于分批次采购同类标的，并且无法具体确定每批次采购时间和数量的项目，最适合使用框架协议采购。先采用竞争性采购方式确定入围供应商，签订框架协议后，每批次的采购可直接同入围供应商采购，可以大幅降低时间、管理及采购成本;二是对于集团企业规范和管理内部成员企业的采购行为具有积极作用。

缺点：一是因框架协议签署后，通常只能从入围供应商处采购相应标的，可能会出现协议周期内的采购需求差异化，而入围供应商难以满足的情况。因此框架采购协议不适用于技术需求可能出现较大变动的批次采购项目;二是在框架协议期内，未能入围的供应商将无法参与竞争，所以框架协议采购属于非竞争性采购方式，协议期限不宜过长，否则将妨碍市场竞争。

结论：框架协议采购适用于采购人因难以一次确定实际采购数量与时间计划，从而需要分别重复多次组织实施采购的同类项目;或者为了满足应急和零星等不确定和不精确需求，且需要提前准备的不确定采购项目。

综上所述，笔者认为对于未达到法定限额标准的采购项目，不应仅通过标的金额、复杂程度等一项或几项特定因素来判断其一定适合某一种采购方式。企业单位的采购人员应该不断总结工作经验，结合本企业自身情况、从工程项目宏观角度和具体采购标的微观角度、以及外部市场供给情况等因素，综合考虑选择最适合的采购方式，并不断规范和优化各种采购方式的实施流程，为企业降低采购和运营成本、创造更高的生产和社会效益。

参考文献：

[1] 《必须招标的工程项目规定》，国家发展和改革委员会令第16号，自2018年6月1日起施行。

[2] 《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》，发改法规规〔2018〕843号，自2018年6月6日起施行。

[3] 《工程建设项目货物招标投标办法》，国家发展和改革委员会会同建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民航总局等联合发布的2005年第27号令，自2005年3月1日起施行;2013年3月11日，根据国家发展和改革委员会等九部委2013年第23号令《关于废止和修改部分招标投标规章和规范性文件的决定》做出修改，自2013年5月1日起施行。

[4] 《中华人民共和国招标投标法》，中华人民共和国主席令第21号，自2000年1月1日起施行，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修正。

[5] 《中华人民共和国招标投标法实施条例》，中华人民共和国国务院令第613号，自2012年2月1日起施行;国务院令第676号《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》第一次修订;国务院令第698号《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》第二次修订;国务院令第709号《国务院关于修改部分行政法规的决定》第三次修订。

[6] 《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》[M].中国计划出版社，2012年第一版。

（作者单位：山西航空产业集团有限公司 山西太原 030031）

[作者简介：张宏伟（1977—），男，汉族，山西忻州人，中级经济师，在职研究生，研究方向：机场改扩建及大型基建投资项目前期策划、组织和审批、招投标。]

（责编：赵毅）