广东省农业水价综合改革实践与探索

欧正蜂，王晓蕾，王小军

（1.广东省水利水电科学研究院，广州510653；2.广东省水动力学应用研究重点实验室，广州510653）

广东省位于祖国大陆最南部，珠江流域下游，水资源计算面积17.76 万km2，陆地面积为17.96 万km2，辖21 个地级市，2019年末常住人口为11 521.00 万人。全省耕地有效灌溉面积1 775 273.33 hm²。全省拥有控制面积在667 hm²以上的灌区475 宗（2 万hm²以上大型灌区3 宗、1 万～2 万hm²灌区8 宗、3 333～10 000 hm²灌区70 宗、667～3 333 hm²灌区394 宗），667 hm²以下的小型灌区30 503 宗，有效灌溉面积分别为894 253.33、859 266.66 hm²，分别占全省有效灌溉面积的50.37%、48.40%。2019年全省降水总量为3 539.9 亿m3、水资源总量为2 064.3 亿m3；全省农田灌溉用水总量为183.7 亿m3，占水资源总量约8.90%；全省农业灌溉水有效利用系数为0.507，农业节水空间较大。

水价作为实施最严格水资源管理制度、增强有效节水的经济手段，其重要性不言而喻［1］。农业水价综合改革的实施，对提升区域农业用水、节水效率，确保国家用水安全，保障农田水利工程及其配套设施良性运行起着至关重要的作用［2，3］。当前，各省（市、区）农业水价改革工作稳步推进，成效显著［4-9］。国内众多学者围绕水权分配、水价测算、用水组织建设、改革模式、经验、效果等改革内容做了大量的研究工作［10-16］。本文基于广东省开展农业水价综合改革工作现状，阐述了改革的主要内容，总结归纳了全省在改革实践中的创新经验和做法，分析了改革过程中存在的困难，提出了广东省持续稳步推进农业水价综合改革的建议，可为省内其他地区和南方地区其他省市开展农业水价综合改革提供参考。

1 广东省农业水价综合改革现状

推进农业水价综合改革作为当前一项重要工作，广东省高度重视，高位推动改革实施。2016年，广东省人民政府办公厅印发《广东省农业水价综合改革实施方案》（粤府办〔2016〕139号），提出了到2025年基本形成具有广东特色的农业水价管理模式，农业用水价格总体达到运行维护成本水平的目标。2017年，广东省发展改革委等六部门转发《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》（粤发改价格函〔2017〕3677 号），就全省积极推进农业水价改革工作作出部署，要求各级部门落实主体责任，尽快建立工作机制并出台实施方案，确保改革按计划落到实处。2018年，广东省发展改革委等四部门联合下发《关于广东省农业水价综合改革2019年实施计划的通知》（粤发改价格函〔2018〕6704 号），明确提出了各市2019年农业水价改革任务计划，要求各地制定具体工作计划并狠抓落实，以全力推动全省农业水价综合改革稳步前进。2019年，广东省发展改革委等4部门转发《关于加大力度推进农业水价综合改革工作的通知》（粤发改价格函〔2019〕385 号），要求各地结合本地区实际制定和完善农业水价综合改革各项政策措施，细化责任分工，摸清底数，提高认识，突出重点，落实责任，推动全省改革不断深化。截至2019年底，全省完成新增启动实施农业水价改革面积127 333.33 hm²，完成改革投资3 848 万元。

2 广东省农业水价综合改革的主要内容

2.1 完善供水计量设施和信息化建设

供水计量设施作为农业灌溉用水量的计量载体和农业水费收取的依据，其重要性可见一斑。在改革实施区按照“有利节水、有利计量、方便管理”的原则，根据灌区计量设施配备实际情况，科学设置计量点，完善供水计量设施配套建设，最终建立智能化、现代化的灌区管理系统。

供水计量设施实施主要包括计量点位布设、计量尺度设置、计量设备类型以及设备安装数量等内容。信息化建设以“一个中心、四个系统”为主要内容，即：建立一个信息化总控中心，一般设置在地方水务局；建设一套计算机网络系统，满足水闸控制、视频监控、水位（流量）监视等数据传输共享的需求；开发一套应用软件系统，实现“灌区一张图”，完成用水计量、水费收缴、总量控制、水权交易、数据分析等实时展现和自动化管理；建设一套信息监测、采集系统，实现灌区数据实时采集和监测；建设一套视频监控系统，实现灌区及其用水量信息实时监控。

2.2 建立农业水权分配制度和交易体系

广东省农业初始水权分配改革包含水权分配原则和目标要求、分配办法、农业用水量分解、作物灌溉定额修订、明确农业初始水权以及等内容。根据《关于开展大中型灌区农业节水综合示范工作的指导意见》（发改农经〔2017〕2029号）、《关于水资源有偿使用制度改革的意见》（水资源〔2018〕60 号），要求健全农业水权分配制度，积极稳妥探索推进水权确权工作。各灌区初始水权分配应充分考虑当地社会经济发展情况和水资源管理要求，以大中型灌区为重点，按照“先大型后中型、先重点后一般”的原则，严格实行用水总量控制，执行定额管理制度，积极开展农业水权确权、交易和作物灌溉定额修订工作。根据县级区域用水量控制指标，严格实行灌溉用水定额管理，全面实施用水许可管理，逐步将用水计划指标细化分解到改革区域的农村集体经济组织、农户用水协会、大型农户等用水主体，明确初始水权。

广东省农业初始水权交易制度体系构建，主要从以下3 个方面开展：一是制定水权交易的原则。二是要明确交易的类型和方式。水权交易主要包含区域水权、取水权和灌溉用水户水权交易3 种类型；水权交易分为协议转让和公开交易2 种方式。三是要建立水权交易管理制度体系。要明确水权的交易形式和主体，完善原则与期限、管理与收益方面制度建设，开发建立水权交易官方平台。

2.3 建立健全农业水价形成机制

广东省健全农业用水价格形成机制改革主要涉及水价定价机制确定，农业用水价格测算，分类水价、分档水价以及超定额累进加价制度建设等内容。各灌区农业用水价格按照价格管理权限实行分级管理，在终端用水环节推行分类水价，逐步实施分档和超定额累进加价制度。农业水价的测算和制定，主要依据《广东省定价目录》和《广东省发展改革关于农业用水价格管理指导意见》（粤发改规〔2017〕11 号）实施，探索实行两部制水价。目前，全省实施农业水价改革区域执行终端水价政策，根据梅州、清远、韶关等地的水价核定和农户水费承受能力测算结果，现状水价大幅低于运维成本水价，水价形成机制有待健全。广东省农业水价形成机制框架如图1所示。

图1 广东省农业水价形成机制框架Fig.1 The agricultural water price formation mechanism framework of Guangdong Province

2.4 建立精准补贴和节水奖励机制

建立完善农业用水精准补贴机制，一是要明确精准补贴的对象。广东省改革实施区域精准补贴对象主要为在灌溉定额内用水的种植作物的用水主体。二是要制定精准补贴的标准、方式和程序。各改革实施区域精准补贴的标准、方式依照各地实际情况制定；补贴程序依照用水户（会员）申请、协会申报、县镇审核兑现进行。实行农业农水节水奖励，一方面要建立节水奖励、超额累进加价机制。结合试点灌区的实际情况，在保证农业基本用水需求的基础上，建立“多用水多付费、少用水少付费、节约用水得补贴”机制，做到“管护有钱、节水有奖”，提高用水效率。另一方面要明确奖罚对象，制定奖罚标准和操作程序。奖励对象为实现农业节水的用水主体；奖励标准主要考虑节水水量、水权交易、回购、示范作用、影响效应等因素，根据各地实际情况制定；节水奖励包括申请、审核、批准、兑付、核验等程序，具体程序和管理办法，由水务局统一制定。

3 广东省农业水价综合改革的创新经验和做法

3.1 制定计量尺度和选型原则，优化点位设置和设备配置

广东省通过农业水价改革实践和探索，不断优化点位设置和设备选型，制定计量尺度和设备选型原则，为各地改革实践提供参考。计量设施安装布设点位的计量尺度如表1所示。

表1 计量设施安装布设尺度Tab.1 Measurement scale of installation and arrangement of measurement facilities

针对不同类型灌溉用水计量设备的特点和适用性，结合各灌区用水方式、流量、渠道断面等在不同灌区规模下的共性，计量设施选型原则详见表2。

表2 计量设施选型原则Tab.2 Principles of measurement facilities selection

3.2 创新水权分配制度，提出水权多级分配方法

广东省农业水价改革中水权分配以保障主城区用水量、建制镇需水量、生态需水量为前提，协调农业需水量后，将其分解到镇、各用水户。水权分配以最近年份改革实施区内灌区的耕地面积占全县的比例所占权重作为初始水权确定依据，依据不同灌溉方式、不同作物的用水定额，将经逐层分解后的改革灌区的用水总量协商分配到各灌区，确定各灌区的用水总量，发放水权证。为使水权分配尽可能地满足当地“用水总量控制”的要求，同时兼顾可操作性，广东省多地采用多级分配的方式进行水权分配。如河源市在水权分配过程中采用了“4 级水权分配方法”。首先是改革县（市、区）水务部门对全县的可控水资源在实施区各用水部门之间进行一级分配；其次，进行二级分配，即将一级分配到农业的水量落实到各镇。随后进行三级分配，将各镇农业用水量分配到各行政村；最后进行四级分配，将各行政村的农业用水量分配至农户用水合作组织或各用水户。其中一级、二级分配权限设置在县（市、区）水务主管部门，三级分配权限交由乡镇、灌区水管部门负责，三级分配权限交由行政村、农民用水协会（用水管理组织）。通过4级分配，既能满足用水总量控制的要求，又能及时进行水量调整和优化配置。

3.3 创新农业水价管理，开展水价计收试点

广东省积极创新农业水价管理，通过深入分析研究农户农业灌溉水价心理和经济承受能力，积极开展分级、分类和分档水价试点。清远、梅州等改革实施区，其中又细分为旱作物、蔬菜作物、果树作物，实行分类水价。东源县积极探索超定额累进阶梯水价，将农业用水量分为3 个阶梯：第一阶梯为定额水量，超定额30%以内（含）的第二阶梯，超定额30%以上的第三阶梯；超定额部分农业用水价格实行累进阶梯水价，一、二、三阶梯农业水价按照1∶1.2∶1.5 标准确定。超定额部分农业水价为：该类作物水价×（1+超额水量/农业用水定额），水价最高不超过该类作物水价的1.5倍。

3.4 创新工程运管机制，引入多种管理模式

广东省积极推进农田水利设施产权制度改革，鼓励运行管护机制创新探索，引入多种管理模式，探索出以水利改革惠民生的好经验。一是明确建管责任，进行确权颁证。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，对改革区域内工程逐一摸底调查、登记造册，明确产权、管理与保护范围等基本信息，为每一项小型水利工程颁发“身份证”，实行“建、管、护”一体化。二是组建农户用水协会，发挥自我管理作用。梅州蕉岭县积极组建农户用水协会，协会根据“自愿原则、按量收取、建账造册、足额为绳”进行水费自主定价，所收费用反哺于村级水利管护工作中，效果显著。此外，县财政每年给每个村级水利协会5 000 元到8 000 元的运作资金，年终根据考评结果再另行奖励。三是创新运行管理模式。广东省积极推行改革试点，敢于探索，建立了“县、镇及受益人分级管护”，“镇水利所+村集体+水管员+用水户”协作、“重点工程到人、面上工程到村"的点面结合管护”、“以奖代补、先建后补”、“单位（公司）+协会”建管、“集中联片项目区政府购买服务”、“购买商业保险”等多元化的管护模式。

4 广东省农业水价综合改革难点

4.1 农户用水缴费意识薄弱，转变观念困难

按照地区经济发展水平、农业生产状况以及灌区地理位置等因素，课题组于2019年对广东省23 个典型灌区所在县（市、区）进行了广泛的调研，样本覆盖梅州、惠州、茂名、揭阳等18个地级市，涉及高州、雷州、龙门等21 个县（市、区）、118 个乡镇、236个自然村，发放调查问卷488份，最终收取有效问卷451份，有效问卷率达92.7%。根据调查数据显示，总体而言，珠三角地区农户节水意识、用水缴费意识较强，其他地区相对薄弱；绝大部分农户认为水不是商品，广东省水资源丰富不应该收取水费，同时对农业水价改革的积极性不高，节水意识薄弱，用水交费的意识欠缺。因此，加强对用水户进行节水和农业水价改革宣传，转变农户用水观念，树立用水缴费意识，也是当前的难点工作。

4.2 水费收缴率不高，实现计量收费困难

通过对全省140 座样点灌区进行抽样调查，当前各样点灌区现状水价主要采用“元/m3”和“元/（亩·a）”两种方式进行计量计价。一方面，从水费收缴执行情况来看，在调研的140宗灌区中，仅有37 宗灌区按照执行水价收缴水费，收缴比例仅占灌区总数的26.43%；其他103 宗样点灌区目前未收缴水费。其中，两宗大型灌区都有按照执行水价进行水费收缴；31宗重点中型灌区中仅有12 宗按照执行水价收缴水费，收缴比例为38.7%；107 宗一般中型灌区中仅有23 宗按照执行水价收缴水费，收缴比例为38.7%。另一方面，从水费收缴标准来看，在37 宗收缴水费的灌区中仅有3宗灌区的执行水价与现状运行维护成本水价相同，其他灌区的执行水价标准大幅度低于现状运行维护成本水价。综上可知，基于当前计量设施不完善，农业水价机制不健全，要实现计量收费困难重重。为此，加快推进农业水价改革，强化灌区用水管理，具有现实紧迫性。

4.3 农户参与改革动力不足，农业水权交易难度加大

早在2014年广东就在陆河县、蕉岭县、阳东区开展农田水利设施产权制度改革和创新运管机制试点，为全省产权制度改革提供了可借鉴的经验。但就开展情况而言，改革多由政府主导，用水户参与改革的积极性不高。一方面，广东省作为南方多雨省区之一，降雨相对丰富，农业灌溉主要以补充灌溉为主。正常年景下，多数地区的粮食作物依靠降雨即可满足用水需求，即使遭遇降雨偏少年份，由于全省大小河流密布，农业用水取水也十分容易，致使用水户对农业水价改革的认同度较低。另一方面，广东省水资源量较为丰富，农业水权分到用水户或用水组织后，农业灌溉节约下来的水量就目前而言通过水权交易转化为经济效益的难度较大。

4.4 资金落实困难，来源渠道有待开拓

农业水价综合改革中计量设施配套建设、精准补贴和节水奖励需要大量的资金投入。目前广东省农业水价改革实施资金来源为政府财政资金中的农业水价综合改革配套资金，由于资金投入总量有限，且无法保证持续投入，难以满足大范围实施农业水价改革的资金需求。已经实施农业水价综合改革的区域，虽然建立了精准补贴和节水奖励机制，但由于农业水价形成机制不健全、水权交易制度不完善，当前难以实现农业节水量变现转化，因此仍需政统筹安排。但随着改革的推进，地方政府恐难以持续投入资金，因此，有必要为后续的补贴和奖励资金来源开拓渠道，以保证农业水价改革的持续推进和有序进行。

5 结论与建议

5.1 广东省农业水价综合改革工作稳步推进

根据上级文件精神和要求，全省农业水价综合改革工作稳步推进，各地改革进展顺利，较好地完成了年度改革任务目标，取得了一定成效。各地水务部门按照要求积极制定了农业水价改革实施方案，组建了农民用水协会、初步核定了农业用水总量、确定了农业用水水权，建立健全了农业水价形成机制，基本完成了供水计量设施配套安装以及信息化配套建设，明晰了农田水利工程产权和管护主体，农业灌溉条件得到改善，农业用水逐步实现精确计量，工程管护质量得到有效保障。

5.2 建议强化实施区域业务指导，加强业务人员培训交流

实施农业水价综合改革面临的工作量大、范围广、任务重，涉及工程设施建设、水权分配、成本核算、制度建设、资金补贴等多个方面，是一个系统工程［19］。因此，有必要加强对实施区域进行业务指导，同时加大对全省各地参与改革工作人员的培训和交流力度。广东省作为南方地区经济发达、地理位置特殊且水资源比较丰富的省份，要充分结合地区特点，出台具有广东特色的农业水价综合改革指导性文件，同时依托在粤的省部级科研平台和科研院所加大对地方的业务指导，加强对农业水价综合改革业务人员的培训和座谈交流，总结梳理全省改革典型案例为各地改革工作的开展提供参考借鉴。

5.3 建议多渠道筹措资金，加大改革资金投入

省政府可通过适当调整和整合中央资金中的涉农涉水相关项目，增加对水价综合改革的资金投入，积极出台资金筹措管理办法，拓宽资金渠道，拓展资金来源。同时，积极鼓励和支持社会资本参与水利基础设施建设和运行管理，探索尝试通过购买社会服务、出租、入股合作拍卖等方式创新合作机制，从产权归属、工程用地、用电等方面给予一定倾斜。此外，要建立健全改革资金长效投入机制，促进节水增量高效转化为经济效益，确保资金持续投入，保障改革顺利稳步推进。

5.4 建议建立考核指标体系，实行考核、绩效、资金挂钩

根据农业水价改革的内容，建立考核指标体系，严格实行考核、绩效、资金挂钩，加大奖罚力度，促使改革真正落地实施。对照考核指标，对各地改革实施进展、年度计划执行情况以及完成质量进行方实时跟踪和监督检查，实行定期通报制度，并依据改革成效进行奖惩。同时，将日常考核、年度绩效评价结果与资金安排挂钩，财政资金重点向改革积极性高、措施实、进展快、效果好的地区倾斜，切实推动全省各地改革工作有效落地。 □