PISA高绩效国家教师政策的特征及其启示

郑美良，杨文杰

(华东师范大学教育学部，上海 200062)

由经济合作与发展组织(OECD)开展的国际学生评估项目(Program for International Student Assessment，PISA)作为一项对15岁学生参与社会所需的知识与技能的国际性评估项目，已在世界许多国家产生广泛而深刻的影响。人们越来越认识到这类调查对教育政策的影响。[1]PISA结果突出了学生在不同国家和学校的学习成果的巨大差异。通过将这些结果与学生背景，学校实践和教育系统政策的数据联系起来，PISA数据可以帮助确定表现良好的学校和教育系统的特征。其中，教师政策作为PISA近年来关注的重要领域之一，其教师问卷用于了解教师背景、培训与教学经历，同时收集课堂管理情况信息以及可验证学生问卷、学校问卷回答情况的信息。本文通过探索PISA背景下有关教师方面的政策研究，分析PISA高绩效国家教师政策的特点，反思当下我国教师队伍建设面临的挑战与不足，为我国未来教师队伍建设提供一些有价值的参考。

一、PISA测评与教师政策

2007年，麦肯锡报告对七个高绩效国家的教育系统进行了深入研究得出的结论是：“这几个国家的重点在于发展一个强大的教学专业”，并使“具有高学历、赋予权利的教师为学生服务。”[2]通过对PISA测评中学生学习的研究发现，在那些可能对政策制定产生影响的变量中，教师和教学的因素对学生学习产生最重要影响，教师已被确定为高绩效国家在PISA中取得成功的一个关键因素。

从广义上讲，教师政策是学校和教育系统层面的行动准则，它们在特定的时间和地点塑造教师的工作。随着各国学校环境在2003-2012年的普遍改善，报告通常侧重于提高教学人员素质的政策，例如，通过提高教师资格认证的要求，激励成绩优异的学生进入教师岗位，提高工资以使职业更具吸引力等措施。现有的“教师政策”包括以下几个共同要素：与“吸引，招募，培养和留住高质量的教师”相关的政策。这些政策分为五个主要群组：与教师的准备和发展相关的政策(成为教师需要什么？)；与职业结构和激励相关的政策(促使个人成为教师的动机是什么？)；影响教师需求的政策(如班级规模，教学，时间表等)；管理和构建劳动力市场的政策(教师如何与职位空缺相匹配？)；以及影响教师工作的学校流程和做法。更具体地说，教师政策关注三个中间目标：吸引有才能的学生教学，留住他们；培养高质量的教师；并以最有利的方式与教师和学生进行匹配(最终目标是促进优质，公平和包容性的学习)。研究教师政策意味着分析那些与这三个目标最直接相关的教育政策和学校层面的实践，同时承认这些政策和实践受到更广泛的学校政策影响并与之互动以产生结果。[3]

在PISA的问卷调查中，通过学生问卷和学校问卷收集有关教师教学方法、策略、师生交流互动、学校教师数量与质量、工作状态等方面的信息；自2015年PISA引入教师问卷后(表1)，考虑到科学是2015年PISA评估的主要领域，对教师的背景、职前培训、教学实践、工作样态等个体化的信息进行了更为详细的了解，涉及到课堂教学、师生关系、学校资源、校长领导力等多个方面，有助于为学生的测试结果建立背景，同时识别出对教师在哪些方面对学生发展产生影响。从PISA历年报告的文本来看，在教师问题研究上(表2)，主要聚焦于教师的基本信息、教学实践、管理、情感态度四大方面。在近年来的教师问卷中，更关注公平、师生关系等因素，契合了当下教育发展的实况。这些调查问卷与学生测评结合在一起，一方面可以透析学生知识能力等各方面的发展与支撑条件的现状；另一方面指出了教师建设方面的不足与缺陷，继而为各国教师政策修正、完善具有积极的促进和推动作用。

表1 PISA2015教师问卷调查

表2 历年PISA中有关教师的内容

二、PISA高绩效国家的教师政策特征

教师政策决定了教学人员的组成和教师的工作。它们包括招聘、教师准备和入职政策、职业和薪酬结构、专业学习机会和要求以及教师评估政策。粗略看一下PISA中19个表现最好的教育系统，它们跨越四大洲，具有不同经济发展水平，并且有着广泛不同的历史和社会经济情况。在教师政策的整体框架下，通过探索PISA背景下高绩效国家共同的以及独特的教师相关政策，有助于帮助决策者和教育者学习其他国家或地区的政策和实践。

(一)强调教师专业发展

自2004年起，OECD基于PISA对中等教育公平、结构与标准、质量保障、其他等四个维度的建议，将教师素质作为教育系统质量的重要保障。作为提升教师质量的主要途径，职前、职后培训是教师质量提升由量变到质变的重要途径之一。

加强职前培训。在一些PISA表现良好的国家和地区，如芬兰、韩国、中国的香港、澳门和台北，候选人必须通过竞争性考试才能进入职前教师教育阶段。对于小学教师，奥地利、比利时、冰岛、爱尔兰、新西兰和西班牙的平均职前培训时间在三年之间，在芬兰、法国和德国为五年或更长时间(图1)。对于初中教师而言，在一半以上的国家，职前培训的平均时间比初等教育的平均时间长。在高中阶段教师培训上，从比利时的三年到德国和意大利的六年或更长时间不等。在芬兰，大学教育学院以及相关教育单位为所有新教师提供公共教育的职前培训，要成为小学教师，需要在教育学院学习三年本科课程，然后再学习两年的硕士课程，获得硕士学位，此外还要在不同年级接受不同形式、程度的实践学习，实现了理论与实践的结合。[4]在瑞士，师范教育转型后，在教育理论学习的基础上，配套相应的实践观察、学习，将实习贯穿整个学习过程始终。

图1 主要国家不同阶段教师职前培训时间

强化在职培训。职前教师培训只是成为教学专业人员的第一步。学校实践和进一步的专业发展是教师教育中同样重要的因素。保持教学技能，开发新技能，更新主题知识和教学方法以及学习和教学理论都是职业发展的基本要素。[5]在中国香港和韩国，教师必须参与在职培训才能获得晋升或加薪。为进一步契合当下教育环境的变化，提升教师培养质量，2006年到2008年，葡萄牙实施“小学教师科学实验教学培训计划”，旨在通过推广实验教学来提高学生的科学素养。由高等教育机构负责初始教师培训，指导教师备课、执行和讨论课堂上开展的活动以及监督课堂练习。[6]而在芬兰，教师在职培养通过与不同组织的合作，包括开放性高等教育机构、普通大学的继续教育中心、民间院校以及一些其他教育机构和组织，为教师提供不同类型的课程。其中，国家教育专业发展中心(OPEKO)是芬兰中小学教师在职培训的最大教育机构，此外地方教育局也为中小学教师提供在职课程，并在一定程度上影响着培训项目的内容，提升教师参与培训的积极性。此外，基于经验共享的院校合作以及教师在职培训计划(ITT)等多元化的教师在职培训项目，对于促进教师专业发展发挥了重要作用。

(二)重视教师资源区域优化配置

2014年，由新西兰教育部和OECD等联合举办的国际教师职业峰会围绕“卓越、平等和包容性——为所有人提供高质量的教学”强调了各国应重视优秀教师对卓越与公平的重要性。

2015年经合组织《教育开放政策2015》中指出，目前经合组织成员国的改革方案中，约有16%的措施聚焦教育的公平与质量。[7]在澳大利亚西部地区，大部分为偏远乡村，该地区学生标准化考试成绩低、辍学率高、升学率低，与发达地区相差甚远，尤其是土著民学生学业成就问题尤为严重，这与农村缺乏优质教师和教师流失率高密切相关。西澳大利亚乡村学校超过 300 所，有 120 所学校教师严重匮乏，教师流失率高，招不到合格的教师。此外，PISA2006的57个国家和地区中，澳大利亚学生在科学、阅读、数学领域的平均分高于平均值，但却有资料显示40%的土著学生在语文、数学、科学科目中没有达到最低标准。[8]为此，2009年在澳大利亚全国范围内实施了“为澳大利亚而教”的项目，以平等为核心理念，通过招聘、选拔、培训优秀人才到贫困偏远地区和土著居民地区任教两年，优化师资配置，达到提高学生学业水平、实现教育公平的目的。[9]此后，乡村地区项目、劣势学校项目、优先学校项目等相关政策的出台在很大程度上改善了弱势地区的师资水平，依托优化师资配置促进教育公平的方式得到了更多的认可。

在新西兰，PISA2012测评后其学生的整体表现良好，但相关数据显示，毛利族裔、太平洋岛族裔学生在低成就组中占有较高的比例，而来自富裕社区的欧洲裔和亚裔学生则在高成就组占了绝大多数。[10]究其原因，除去一部分社会性原因外，研究发现，与富裕地区的学校相比，贫困地区的学校在吸引和留住教师方面面临诸多挑战，尤其是那些自我管理的学校，由于没有相应的机制来确保低收入社区的学校招收和留住高素质的教师，[11]使得地区之间师资质量不公平现象严重。对此，通过已开展多年的“专业学习与发展”计划在支持当地教师发展的基础上，针对弱势地区和学校，在课程实施、中学课程等方面集中支持教师专业发展，开展了“资源教室：学习和行为”以及“专业教师扩展服务”等计划，为保证当地教师质量，调控地区、学校间师资配置发挥了重要作用。

(三)强化教师考核评估

在PISA2018测试中，加拿大是数学、科学和阅读表现最佳的国家之一。事实上，在加拿大每个省都拥有自己的教育问责机构、评估程序等，如安大略省教育质量与问责机构(EQAO)每年对3-6年级的学生在阅读、写作、数学方面进行评估，以强化地方教育局的教育责任。同时，在教师层面，设立教师协会(OCT)，颁布《教师绩效评估——技术要求手册》(TPA)对新入职教师、有经验的老教师在对学生的责任、专业知识、教学技能、领导力与学习共同力、专业学习等五个方面进行不同内容、等级的评估，有效的兼顾不同阶段教师的发展特点。通过评估决定新入职教师的去留问题，考察有经验教师的教学质量，是否完成每年的学习、工作计划等。

此外，PISA研究发现，在学校资源配置方面，各国学校面临着对提高教师工资与缩小班级规模之间的权衡，澳大利亚知名评论家也指出，PISA的高绩效教育系统，如上海、香港、韩国、台湾和新加坡，其中大班额是常态，证明减少班级人数对学生成绩没有影响。[12]日本、韩国、中国(上海、香港等)等基本上属于班级规模大、教师工资水平高的模式，通过相关研究分析，教师工资水平与学生成绩呈正相关，而班级规模的大小与学生的成绩无明显的相关关系。[13]因此，德国、法国、挪威等国家通过增加工资提高教师工作积极性，进而促进教育质量的提高。

三、PISA高绩效国家教师政策对我国教师政策的启示

随着社会矛盾的转变，在教育领域，下力气解决教育发展不均衡、不充分的问题成为教育领域综合改革的新任务、新目标。当前，由于城乡、区域、校际教育不均衡问题的存在，导致了教师区域编制不足、数量短缺，教师专业化水平不足，教师后勤保障、支持性条件不足等问题。借鉴PISA高绩效国家在教师政策制订与实施上的做法，立足于我国教师队伍建设的现实情况，如何在新高考改革背景下补齐教师队伍建设方面的缺口，保证教师质量，成为我国教师改革的重要内容。

(一)规范教师编制管理，稳定优质教师来源

2017年上海、浙江等地试点新高考改革后，走班教学带来的班级数量的增加导致教师“事实”短缺，学生选择的多样性和平均性导致教师“结构”短缺；高中女性教师生二孩意愿较强，导致教师队伍“隐形”短缺。自 2013年以来，各地事业编制总量按照“只减不增”的基本原则进行严控。编制限增政策制约教师按需供给，编制管理体制阻碍教师跨区域调配等问题成为教师编制供给的主要矛盾。一些地区采取政府直接购买教师服务、劳务派遣等编外聘用的模式补充短缺的师资，但对于编外教师来说，劳动合同、身份地位等带来诸多不变。

编制化管理模式下的师资配置是1∶1的标准，为改变教师短缺的社会现实，在未来可适当增加中小学教师编制，由原来的1∶1改为1∶1.2，增加部分弹性编制，提高中小学教师储备。另外，依法保障和提高教师的地位待遇，根据各级各类教师的不同特点和发展实际，考虑区域、城乡、学校差异，通过多种方式吸引优质生源报考师范专业，完善中小学教师待遇保障机制，健全中小学教师工资长效联动机制等。

(二)严格教师资格制度，保证教师培养质量

巴西、哥伦比亚、爱沙尼亚、以色列、日本和波兰等在PISA中表现良好的国家制定了相关政策以提高其教学质量，其主要方式是增加获得教师资格的要求，提供奖励措施鼓励高学历的学生进入教师行业。[14]在我国，自2001年颁布实施中小学教师资格考试国家标准，教师资格实行国家统考，有意向当教师的学生需通过参加相应的考试才能获得教师资格，但通过考试并不代表“懂教学、会教学”。由国家制订教师资格考试国家标准和考试大纲，提高了教师职业准入的素质要求，改变了以往考试因标准不统一、成绩不互认而造成证书含金量不高的情况，但与较发达的国家和地区相比，我国基础教育教师的整体学历水平仍有很大差距。

据OECD的统计报告，到2008年初中在职教师中硕士及以上学位超过30%的国家有：奥地利、保加利亚、爱沙尼亚、芬兰、意大利、韩国、立陶宛、波兰、斯洛伐克、西班牙、英国以及美国的十几个州。加拿大、法国、德国、匈牙利、日本和挪威的初中教师也都向着教育硕士水平提升。[15]根据教育部公布的各级各类学校专任情况统计，2019年我国普通中小学专任教师数达到1673.83万人，其中，学前教师276.31万人，小学教师626.9万人，初中教师374.74万人，普通高中186.1万人。高中、初中阶段，本科毕业的教师占87%以上；但在小学阶段，专科生毕业的教师仍占35%左右；在学前教育阶段，本科以上学历占比只有20%。相比之下，在小学、学前教育阶段，教师学历低下仍是影响当下教育质量的重要因素之一。

(三)优化区域教师资源配置机制，提升薄弱地区教师质量

PISA2012结果显示，师资分配是影响教育质量的重要因素之一。运用学历和科学专业来衡量所有参与PISA的国家或经济体发现，社会经济优势学校与弱势学校教师之间无论在资历、经验还是行为方面都存在巨大差异。[16]弱势学校学生本身基础较差，低质量的教师更是使学生成绩雪上加霜。同时，在职培训方面，社会经济优势学校的教师参与专业活动的次数多于弱势学校。卢森堡、奥地利、土耳其、塞尔维亚和中国部分城市(如台北和上海)的差距特别大，优势与弱势学校在过去三个月参加此类项目的教师比例差异达到25个百分点以上，这一系列的差异进一步引起了各国对乡村薄弱地区教师的关注与重视。

当下我国乡村教师队伍稳定性差、整体素质不高、紧缺科目教师补充困难等问题仍困扰着乡村教育的发展。结合当下PISA中关于教师资源配置的政策并根据我国实际情况，如何让教师“下得去、留得住、教得好”一直是困扰乡村教育的瓶颈。对于偏远农村薄弱地区的教师应因地制宜，采取有针对性的措施确保乡村教师下得去、留得住、教得好：首先，通过提高乡村教师待遇、职称改革、改善工作条件等措施，完善乡村教师补充机制，保障乡村教师享受到与城市教师一样的待遇；其次，利用师范生培养计划，加强教师本土化培养，为乡村教育提供高素质的教师人才；最后，采取城乡教师互换交流、搭建互联网平台等开展多种形式的教师培训活动，提高在职教师的专业化水平等举措，改善教师引进补充难、结构不合理、发展通道狭窄、工作压力大、流动性差等现状，推进乡村地区教育公平、均衡发展。

教师政策作为教师队伍建设的重要依据，是规范教师行为活动、维护教师权益的重要保障。当前，随着互联网、大数据、人工智能与教育教学的不断融合以及教育矛盾的转变，如何让教师掌握并运用新的技术提高教育教学效率成为促进教师专业发展的关键一步。当制度化、体系化、规范化的学校教育系统及其功能发生颠覆性变化时，教师作为重要的参与者必然要迎合并适应这种教育新常态的发展，必然呼唤教师政策不断作出新的调整以服务、保障、规范、促进教师队伍建设。