改革试点区农户宅基地退出意愿实证研究

尹兵，马玉勤，刘向南，刘鹏

(1.河南农业职业学院，河南 洛阳 471002；2.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095)

伴随着中国工业化、城镇化水平持续提高，农村人口不断流出，农村宅基地空置现象日益严重；加上农村房屋布局散乱、住宅占地面积超标甚至一户多宅现象普遍存在，导致大量宅基地利用效率低下，造成了严重的土地资源浪费现象。同时，中国城市发展用地普遍面临供给不足、供需矛盾突出的困境。通过城乡建设用地“增减挂钩”等政策路径合理配置和高效利用农村宅基地已经成为协调“保护资源”和“保障发展”矛盾的关键途径之一。

目前，关于宅基地退出的讨论已成为学术界关注的热点。学者们通过研究浙江[1]、广东[2]、上海[3]、江苏[4]等地以及一些经济欠发达和偏远地区[5]的宅基地退出模式，认为探索宅基地退出模式是保障农民财产权益、优化农村土地资源配置、提高土地资源利用效率的有效途径[6]。梅龙生[7]、陈忠宇等[8]着重对宅基地退出补偿方式进行研究，认为完善农村土地征收补偿制度有助于推进农村宅基地制度改革。于伟[9]、吴一平等[10]则着重探讨农民的宅基地退出意愿，并深入研究其影响因素，认为农民作为宅基地退出过程中的主体，研究其对宅基地退出的态度将有利于顺利推进宅基地退出工作[9-12]。但从总体来看，此类研究中普遍存在的一个问题是，由于缺乏国家法律和政策的支撑[13]，许多调研基于假设或模糊的情境展开，被调研农民缺乏有效的参照，由此形成的意愿和影响因素本身尚需进一步验证。2015年全面展开的国家农村土地制度改革3项试点为此提供了一个良好的契机，本文试图基于改革试点区相对明确的制度环境，探究农户宅基地退出意愿的影响因素，以期对宅基地制度的深化改革做出有效的政策响应。

常州市武进区是江苏省唯一承担国家农村土地制度改革3项试点的地区；其中农村宅基地制度改革开始于2014年12月。2016年9月，武进区的改革进一步扩大为 “征地”、“集体经营性建设用地入市”和“宅基地”3项内容。武进区先后设计推出了《农村宅基地有偿使用和有偿退出指导意见(试行)》等8项宅基地管理制度，编制形成了《武进区镇村布局规划》等一批镇村规划成果，基本建成了“户有所居”保障数据库、农村产权交易系统、农村不动产统一登记信息管理系统、宅基地动态监测监管平台4大综合管理新平台；在宅基地有偿使用、有偿退出、农房抵押贷款等方面开展了积极的探索。相比各地原有的宅基地退出改革探索，武进区的改革在法律和制度上有了更加明确的保障，有利于使农户形成更加稳定和合理的预期，进而影响其宅基地退出的意愿和行为。但是，截止到2019年末试点结束，武进区宅基地有偿退出总规模仅21公顷，农户退出宅基地的积极性总体不高。本研究试图回答在改革试点区农户宅基地的退出意愿主要受到哪些因素的影响，并结合其他非试点区既有的研究，提出进一步完善改革的政策建议，为该项改革的推进、深化提供可能的借鉴。

1 研究方法与数据来源

1.1 研究方法

1.1.1 模型选择 本研究关注的重点是农户宅基地退出意愿，在调查中对此以二分变量表征。被解释变量为离散型变量，具体可以划分为愿意退出宅基地和不愿意退出宅基地两类情况，通过选择二元Logistic模型对宅基地退出的影响因素进行计量研究。

二元Logistic模型的矩阵表达式为:

Y=βX+ε

(1)

式中：Y为被解释变量，当Y=1时，表示农民愿意退出宅基地，Y=0时，表示农民不愿意退出宅基地；X为影响农民宅基地退出意愿的因素；β为影响因素的回归系数；ε为随机扰动项。

逻辑分布公式为：

(2)

式中：P为农民愿意退出宅基地的概率；xi(i=1,2,3，……n)表示影响农民宅基地退出意愿的第i个因素。

1.1.2 变量选择及预期影响 在已有的研究中，张振勇等[14]从决策者的基本特征、农户家庭基本特征、宅基地和房屋基本状况、基本认知4个方面研究农民流转意愿的影响因素。关江华等[15]则从农户家庭属性特征、农户心理特征、宅基地基本功能、宅基地衍生功能4个方面探寻影响农户宅基地流转的主要因素。陈利根等[16]认为，宅基地自身因素、经济因素、社会因素和情感因素等多方面影响宅基地福利水平。杨玉珍[17]则从宅基地享赋效应、农户个体特征、锚定心理、现状偏见、未来状态的不确定性厌恶以及群体社会性特征研究宅基地退出的影响因素。通过借鉴学者们的相关研究[18-19]，并结合在武进区开展的预调研中观察到的情况，本研究将影响农民宅基地退出意愿的相关因素分为被调查者的个体特征、家庭情况、心理特征、宅基地(房屋)特征、政策补偿预期5个方面共23个指标。农民在做出是否退出宅基地的决定时，其个体特征、家庭情况和心理特征直接决定着农民的决断能力和内在动机，而另外一方面，农民宅基地退出意愿还会受到来自外部客观环境的影响，其中包括宅基地(房屋)特征和政策保障预期。两方面的因素共同决定着农户宅基地的退出意愿。

农民个体特征包括被调查农民的性别、年龄、受教育程度、工作类型等方面。农民的个体特征主要决定着农民的认知和技能水平，从而影响其对信息的判断、处理能力以及决策的方向。

农户家庭基本特征主要包括家庭赡养老人数、社会参保情况以及家庭主要成员在家时间等几个因素。家庭特征影响农民对宅基地社会保障功能的依赖度和城镇生活能力，家庭经济条件好、生活压力小的农民可能会更有意愿退出宅基地到城镇生活。

心理特征主要包括对宅基地的产权认知、对宅基地退出文件的关注及了解程度、对农副业生产的依恋度影响、对产权的态度和情感因素，权利意识和情感依恋越强烈，可能退出的意愿相对就会越弱。

就外部因素来看，宅基地(房屋)状况主要包括房屋自身状况和农户的使用情况，在使用上越便利相对而言就更不利于宅基地退出。政策保障预期包括了宅基地退出后的居住条件、户籍安排、子女入学、经济补偿、社会保险、城镇生活条件和城镇就业机会等多个方面，政府提供的政策保障越充分，则农户退出的意愿可能会越强。具体的变量选择、赋值及预期影响方向见表1。

表1 解释变量定义、赋值及预期作用方向Table 1 Definition of explanatory variable,assignment and expected direction of action

续表1Continuing table 1

1.2 数据来源与样本基本特征

1.2.1 数据来源 本研究时间为2019年7月—2019年9月、2019年11月，依经济发展水平、离中心城区远近为据先后选择武进区南方村、新东方村、何墅村、跃进村、大成村5个村庄进行了入户问卷调查，采取随机抽样的原则在各个村庄进行抽样。调查共发放问卷305份，经有效性剔除后有效问卷共计270份。

1.2.2 样本基本特征 表2显示了被调查农民的基本特征。年龄分布比较平均，20～50岁比重为49.63%，50岁及以上农户为50.37%。被调查者多为男性，占总被调查者人数的67.78%。被调查农民的受教育水平以小学、初中和高中教育水平为主，占总被调查人数的84.08%。被调查农民单纯从事农业劳作的相对较少，占总被调查人数的32.96%。被调查农民中有宅基地退出意愿的个体频数相对平均，其中愿意退出的占总被调查人数的48.52%，不愿意退出的占51.48%。被调查农民的家庭特征、心理特征、宅基地和农房特征及其政策保障预期的总体情况和分布特征见表3。

表2 被调查农民基本特征Table 2 Basic characteristics of the farmers investigated

表3 其他变量的基本分布特征Table 3 Basic distribution characteristics of other variables

续表3Continuing table 3

2 结果与分析

采用 SPSS 21.0统计软件进行二元Logistic回归处理，以农户宅基地退出意愿为因变量，得出农户宅基地退出意愿影响因素的回归结果(见表4)，从模型的拟合优度检验看，受访地区样本模型的Cox &SnellRSquare=0.731，NagelkerkeRSquare=0.755，伪R2=0.689，可见模型的整体拟合效果较好。

表4 农户宅基地退出意愿影响因素的Logistic回归结果Table 4 Factors influencing the withdrawal intention of rural homestead Logistic Regression results

总体来看，性别、受教育程度、社会参保情况、在家时间、宅基地所有权归属认知、对农副业生产影响、对宅基地情感、产权态度、房屋结构、政府提供更好的居住条件、在城镇落户、安排子女在城镇入学、城镇更好的生活条件以及提供城镇的就业机会对宅基地退出意愿表现为无显著影响。而年龄、从事工作类型、赡养老人数、对宅基地退出政策的关注及了解程度、房屋建成时间、建房成本、宅基地使用情况、稳定的社会保险、合理的经济补偿等因素则对宅基地退出意愿有显著影响。

2.1 农户个体特征对宅基地退出意愿的影响

(1)年龄在99%的置信水平下通过了显著性检验，结果表明，村民年龄愈大，则其更不愿舍弃其宅基地。可能的解释是，年龄越大的群体，外出务工机会少，且主要依赖农业收入；另外可能老年人乡土情结会相对浓厚，更加看重宅基地的养老保障价值[20]。这一结果和一些非试点区的研究[21-22]并不一致，说明年龄对宅基地的退出可能并不是一个关键因素，具体还要和区位、补偿、家庭状况等其他因素共同作用。

(2)从事工作类型在95%的置信水平下通过了显著性检验，结果显示，工作类型对宅基地退出意愿有显著的正向影响，表明被调查者工作的非农化程度越高，其退出宅基地的意愿也越强，其他地区的调查也具有类似结论[21]。一般而言，非农收入越高，对农田的依赖程度越低，且这类人员主要的生活区域已经逐步向城镇转移，宅基地退出的经济补偿也有利于改善其在城镇的生活状况。

2.2 农户家庭特征对宅基地退出意愿的影响

家庭赡养老人数在95%的置信水平下通过了显著性检验，且影响方向为负，这说明，如果一个家庭中需赡养的老人数量越多，则农户表现为更不愿意舍弃宅基地[23]。出现这一结果的原因可能是，宅基地对于老人有着重要的养老保障功能，若一个家庭需要赡养的老人数量愈多，那么这个家庭所承担的经济压力和生活风险就越大，相应对宅基地的依赖程度也将越高。

2.3 农户心理特征对宅基地退出意愿的影响

对宅基地退出政策的关注和了解程度在90%的置信水平下通过了显著性检验，这表明，如果农民可以充分了解宅基地退出相关的政策信息，那么他可能会有更强的意愿退出宅基地。调查中发现，信息获取能力较弱的多为老年群体，他们普遍难以接受新事物，对国家政策关注较少，对于可能侵犯自己财产权的事物有着天然本能的抗拒。同时也存在一些特殊情况，部分信息获取能力较强的年轻群体，在城镇中拥有住宅，他们更看重宅基地的资产属性，认为其升值潜力较强，因而不愿退出宅基地。

2.4 宅基地(房屋)基本特征对退出意愿的影响

(1)房屋建成时间在99%的置信水平下通过了显著性检验，对宅基地退出意愿有显著的正向影响。即房屋建成时间越早，农民越愿意退出宅基地，这与夏敏等[20]的研究结论基本一致。调研中发现，老旧房屋由于建成时间早，房屋功能不完善，房屋修补情况也较多，居住体验与新建住宅相比有较大差距，农民的退出意愿普遍较强。

(2)宅基地上房屋的建房成本在99%的置信水平下通过了显著性检验，对宅基地退出意愿有显著的负向影响。显然，对于建房成本更高的农民而言，其投入的经济成本较高，对宅基地退出时相关补偿的心理预期也会随之升高，在现行补偿标准缺乏足够吸引力的情况下，他们自然就不愿意退出宅基地。

(3)宅基地(房屋)使用情况在90%的置信水平下通过了显著性检验，对宅基地退出意愿有显著的负向影响。调研中发现，将宅基地(房屋)以出租等方式流转的农民与将宅基地(房屋)闲置的农民相比，其退出意愿更弱，这与陈霄等[21]的研究结果基本一致。这是因为，将宅基地(房屋)出租可以使农民获得更高的财产性收入，在所有权不改变的前提下，这部分农民退出宅基地的意愿更弱。

2.5 政策保障预期对宅基地退出意愿的影响

(1)对提供合理的经济补偿的重视程度在99%的置信水平下通过了显著性检验，对宅基地退出意愿有显著的正向影响。对经济补偿越重视，说明越看重宅基地的财产功能，对其作为生活方式和情感依附方面的功能相对重视度就较低，在目前有偿退出政策逐渐完善的改革背景下，退出的意愿也相对更强。

(2)对是否提供稳定的社会保险的重视程度在99%的置信水平下通过了显著性检验，对宅基地退出意愿有显著的正向影响。宅基地传统的福利分配方式本质上就是在发挥居住保障的功能，在当前农村社保还不尽完善的状况下，稳定的社会保险对农民的退出意愿显然会有一定的激励作用[24]。在改革试点区更重视社保的农户具有更强的退出意愿，原因与经济补偿类似，说明其看重宅基地的此类经济功能，同时，这和试点区配套政策中更加注重宅基地退出后农户社会保险的完善也有较大的关联性。

3 研究结论与政策建议

3.1 研究结论

本研究基于全国农村宅基地制度改革试点区之一的常州市武进区的农户抽样调查数据，通过运用二元Logistic回归模型对改革试点区农户宅基地退出意愿及其影响因素进行了计量研究。研究结果显示，对宅基地退出意愿有显著正向影响的因素包括农民所从事的工作类型、对宅基地退出政策的关注和了解程度、房屋建成时间以及对提供合理的经济补偿和稳定的社会保险的政策预期等方面；对宅基地退出意愿有显著负向影响的因素包括受访者年龄、家庭赡养老人数、建房成本、宅基地(房屋)使用情况。相比在江苏镇江、扬州、南京、重庆、陕西杨凌等其他非改革试点区的已有研究[20-24]，可以发现作为改革试点区，武进区农户宅基地的退出意愿并没有明显高于其他地区；对农户而言，影响其退出意愿的因素主要还是在于经济方面，对宅基地的依赖较低、非农就业程度越高、宅基地退出的经济补偿越具有相对优势，通常退出的意愿就越明显。对乡村生活方式和宅基地的情感依附等一些近年逐渐受到关注的社会、文化方面的因素还没有成为影响农户意愿的主要因素，这归根到底还是和目前中国农村居民的生活水平、居住质量等总体仍然较低有直接关系；由此，在宅基地制度的改革中对农民土地财产权益的保障还是应被放在首要位置。研究中具有积极意义的一点发现在于，农户对宅基地退出政策的关注和了解程度与退出意愿之间具有显著的正相关性，结合农户对经济补偿和社会保险的重视程度对其退出意愿的正向影响，改革试点区的政策安排一定程度上还是对农户意愿产生了积极的推动作用；完善相关政策安排，加强政策的宣传，从而帮助农户形成明确的改革预期仍应是提升改革成效的基本要求。与此同时，由于改革试点的时间还比较短，试点区的政策效应一方面仍然需要进一步的跟踪观察；此外，试点结束以后进一步的政策安排尚不完全明朗，也可能会影响到农户的长远预期和政策效应的持续发挥。

3.2 政策建议

(1) 合理制定差别化的宅基地退出政策。从调研结果可知，农民的一些个体、心理、家庭特征以及宅基地的一些基本特征均会对宅基地退出产生影响，所以政府在引导农民退出宅基地时，应考虑到不同农民个体的特征和偏好，在此基础上制定差别化的退出政策[25]，以给农民更多样、灵活的选择。比如，结合宅基地的区位和村庄的规划发展类型，对农户在宅基地退出时提供货币补偿、集镇公寓房或集中居住区分配宅基地等多种补偿安置方式，以有效满足不同农户的差异化需求。同时，不断深化宅基地三权分置改革，盘活宅基地使用权的经济价值，将宅基地退出和鼓励宅基地流转的制度安排有机结合起来，实现低效闲置宅基地价值和有效利用的平衡。

(2) 建立科学的宅基地价值评估机制。鉴于农户对宅基地退出的经济补偿和宅基地的社会保障功能具有很高的重视度，而当前宅基地价值评估尚未充分反映宅基地合理的经济价值，在调研中退出补偿标准低于农户的期望值是制约农户退出的重要因素。因此，在制定宅基地退出补偿政策、确定宅基地退出补偿标准的过程中，一方面应充分结合地方建设用地指标交易平台等各类情形下的交易价格，同时，还应考虑农民的心理特征和宅基地的社保功能[26-27]，客观、全面评价宅基地的经济价值。进而结合农村集体经营性建设用地入市改革，加快农村建设用地基准地价体系的建设和完善，为宅基地有偿退出的价格评价机制提供长期的技术和政策支撑。

(3) 加强宅基地退出相关政策的完善和宣传工作。当前各地政府对宅基地的退出普遍提供了较多的政策优惠，而调查结果表明，如果农民能够获取足够的信息，其退出意愿相对可能就越强。因此，应重点加强宅基地退出相关的政策完善和信息宣传，并根据农民实际情况采取多种宣传方式和宣传渠道，以保证农民对宅基地退出相关政策了解的及时性、准确性和全面性，引导农民形成退出低效宅基地的合理预期。

(4) 完善宅基地退出的配套保障机制。宅基地对于农民来说有着重要的基本生活保障功能，调查中发现，宅基地退出过程中有一些农民不愿进城，其中有一个主要原因便是宅基地退出后的安置困难问题，农民担心无稳定职业、无稳定收入，进城后无法维持长远生计。因此，应建立和完善与宅基地退出相关的养老、就业、医疗等社会保障制度，提高进城农民的就业率，增加其经济收入，提高农民进城后的生活水平和抗风险能力，并加强与之相关的中介、服务和组织等社会化服务体系[28]，让农民没有后顾之忧。