异地高考政策执行区域性差异研究

王寒

摘 要：自2013年起，异地高考改革在地方政府拉开帷幕，时至今日，政策已基本稳定。该政策为解决流动人口随迁子女教育公平问题取得了不错效果，但政策执行存在明显的区域性差异。本文基于模糊-冲突模型，将异地高考界定为模糊性政策，对各省异地高考政策进行文本分析，根据各省的实际情况解释异地高考政策执行中的区域性差异。

关键词：模糊-冲突理论;异地高考;区域性差异

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.13.054

1 异地高考

异地高考，是指在一定条件下拥有高级中学学籍的学生跨省份、跨户籍所在地取得高考所在省、直辖市、自治区考生资格，且以当地考生身份参加高考，并享有与当地考生同等的高考权利与义务的一种考试制度。异地高考问题是一个涉及政策、伦理、教育以及管理的综合性问题。以往的异地高考政策的相关研究主要分为政策困境和优化路径两方面。政策困境主要体现在政策前提不合理、异地高考政策文本的认可度不高和政策执行的随机性。优化路径包括高考录取制度优化、合理设置异地高考准入条件、建立监督机制、改革户籍制度以及促进经济和教育协调发展。

2 研究框架：模糊-冲突模型

马特兰德根据各类政策在模糊性与冲突性上的差异，将政策执行行动划分为四种类型，并提出了每种政策执行行动中处于支配性地位的要素：行政性执行（资源）;政治性执行（权力）;试验性执行（情境）;象征性执行（参与者联盟）。这为理解异地高考政策执行区域性差异提供了新思路。在该模型中，模糊性是指政策目标和实现手段上的模糊，冲突性是指政策过程的多个参与者存在政策目标认同上的不一致。

针对该模型在解读模糊政策的试验性执行时的语焉不详，胡业飞对该模型进行了本土化修正，如表1。在执行模糊政策时，政策执行者的基本行动策略是竭力削减政策的模糊性、提升政策的清晰度，推动“试验性执行”向“行政性执行”转化，“求解”与“替代”是该过程中的行动策略工具。

本研究分析的异地高考政策与胡业飞所研究的社会化养老政策在模糊——冲突模型的运用上具有一定的相似性。一方面，两个政策都属于模糊性较高的政策，另一方面，在试验性执行角度的修正也能很好地解释一些省份的异地高考政策。因此，本文主要依据这一本土化模型对异地高考政策进行分析。

3 模糊性：异地高考的中央政策

2012年国务院教育部、发改委、公安部和人力资源社会保障部联合发布了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，这一意见是中央关于异地高考的指导性文件，各地方都需依据该意见制定落实各地方的异地高考。总体来说，中央政策在政策目标和政策手段方面都具有模糊性。

3.1 目标模糊

根据《意见》，在随迁子女升学考试工作的主要原则和目标上，除了保障随迁子女的教育与升学公平，还要促进人口合理流动，此外还需统筹好随迁子女的升学考试需求和人口流入地的教育资源承载能力。一方面，这体现了目标的多元化。另一方面，甚至在某种程度上存在目标的冲突——几点目标的主次如何划分，具体每一个目标应该占怎样的比重也无法确定。这两点充分体现了目标的模糊性。

3.2 手段/标准模糊

《意见》提出要因地制宜制定具体政策也体现了模糊性。一方面，客观标准的模糊性，虽然有给出政策制定的参考条目，但并没有给出参考范围，让地方政府因地制宜，也就是给了地方很大的自主空间。另一方面，这里提出的标准对于如何实现既定目标也是模糊的，上面的两个根据和诸多标准条款，导致了现实情况是，在人口净流入大省，更多的重视了促进人口合理有序流动和人口流入地教育资源承载能力情况，而公平受教育权利、升学机会和随迁子女升学考试需求就会被放在稍微次要的位置，甚至背离了后面两个目标。因此，笔者认为异地高考的中央政策具有手段的模糊性。

4 冲突性：地方执行的区域性差异

依据中央的《意见》指导，各省级政府纷纷制定了本地区的异地高考政策，政策主要包括四个部分：家长准入条件、学生准入条件、报考院校类型与执行进程类型。其中，准入条件（包括家长和学生）属于“基本门槛”，主要规定哪一部分流动人群及其子女可以获得异地高考的资格;报考院校类型涉及资格群体实际享有的可能权利;而执行进程类型代表着各地执行异地高考政策的态度和思路。具体各省情况如表2。

根据以上三类构成要素，可以将异地高考政策划分为两类：

（1）低冲突性：准入门槛低、同等待遇、一步到位（安徽、山东等17省份）。

首先，这些省份大都属于高考资源的劣势地区，主要体现在教育资源的相对匮乏和人口竞争压力大，对当地流动人口随迁子女的吸引力不大。同时，大多数省份都属于人口净流出省，当地政府需要为异地高考承担的新增教育成本在可接受范围内。此外，对于这些省份的当地居民来说，既得利益损害的实感不明显，因此，这些地区大多数人都属于政策中间人，反对联盟和支持联盟间的冲突微弱，体现了低冲突性。

在政策执行中，各省份因地制宜，具体的政策内容存在诸多细节差异，体现了试验性执行的特点。同时，这些省份积极通过“求解”与“替代”策略降低政策模糊性，提高政策清晰度，加之，这些省份在异地高考政策落实中资源供给方面问题不大，在推动“试验性执行”向“行政性执行”的转化过程相对容易。

（2）高冲突性：准入门槛高、差别待遇、过度渐进。（北京、广东、云南等13个省份）。

这些省份主要分为两类：一类是人口流入密集地区的京津沪粤;另一类是青海、新疆等西部地区。两类省份都属于不同类型的高考优势地区。

就京津沪粤地区而言，第一，教育资源领先，可享受的高等教育资源丰富。其中，京津沪的竞争压力小，异地高考政策对当地流动人口隨迁子女的吸引力大，需求量高。第二，作为人口流入密集地区，当地政府需要为异地高考承担的新增教育成本预期不容乐观。第三，当地政府人员既是政策执行者又是当地居民，作为双重的既得利益者，进一步强化了反对联盟的力量。反对联盟和支持联盟间冲突性强烈，反对联盟在博弈中占据较大优势，造成了准入门槛高，地方政策强调过渡渐进，如广东和天津;且北京、天津至今都只开放了中职、高职的随迁子女录取。

就青海、新疆、云南等西部地区而言，虽然教育资源较为匮乏，教育水平不高，但竞争压力小，对随迁子女的吸引力较大。这些地区一旦低门槛、同等待遇开放异地高考，将很容易带来大批“高考移民”，打破该地区内部的教育竞争平衡，当地居民反对声音很大。因此，这些地区的反对联盟与支持联盟之间也有较强的冲突性。

这两类情况很大程度体现了政策制定对反对联盟的妥协。但需要注意的是，此处的妥协并没有带来完全的象征性执行，而是一定程度地实际执行，可将其命名为“妥协性执行”。当然，高冲突性地区并不都是完全妥协，也会通过渐进或过渡式的政策执行一定程度缓和异地高考的相关利益群体之间的冲突。如上海、广东都以分步实施取得了一定进展，通过向中央争取支持和自身提供更多的教育资源弥合支持联盟与反对联盟之间的冲突与裂痕。这也体现了一些地區通过降低冲突性，试图将象征性执行向试验性执行转变，但是这一努力收效不明显。且高准入条件仍未撼动，对反对联盟的妥协仍占据主导。体现了明显的“妥协性执行”特点。

5 总结

本文运用模糊-冲突模型对异地高考政策执行区域性差异进行了解释与分析，验证了这一模型对分析异地高考政策执行的适用性，一定程度上解释了异地高考区域性差异主要体现在冲突性的差异，冲突性背后是利益相关者组成的不同倡议联盟之间的相互博弈的结果。同时，在分析过程中发现象征性执行的解释力不足，即使是高冲突性地区，政策执行也是实际落实的，只是体现出很强的妥协性，因此本研究对模糊冲突理论进行了修正，修正后模型如表3。

此外，由于各地异地高考政策已基本趋于稳定，适合从纵向视角切入，本研究也发现了这一模型的两个维度在政策执行的解释中并不是一成不变的，模糊性与冲突性都会随着内外部因素的变化而变化，异地高考政策为高模糊性——低冲突性类型的地区试图通过降低政策模糊性实现试验时执行向行政性执行的转变，效果较好。异地高考政策为高模糊性——高冲突性类型的地区试图通过降低政策执行冲突性实现象征性执行向实验式执行转变，总体效果不佳，但也是一种客观的动态变化。这种模糊性与冲突性的动态变化丰富了对这一模型的理解。

参考文献

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[2] MATLAND R.Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation[J].Journal of Public Administration and Research，1995，5（2）：145-174.

[3] 胡业飞，崔杨杨.模糊政策的政策执行研究——以中国社会化养老政策为例[J].公共管理学报，2015，12（02）：93-105+157.