推动区域协调发展 构建高质量发展的区域经济布局

李丹

2019年12月，习近平总书记在《求是》杂志发表重要文章，提出推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局。2020年10月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），进一步提出：“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系”，这成为中国“十四五”时期乃至中长期区域经济格局发展的重要方向。

一、我国区域经济布局的演变历程

新中国成立以来，我国区域经济布局的演变历程可以划分为以下三个阶段。

起步阶段（1949—1978年）。新中国成立初期，受苏联均衡配置社会主义生产力布局的影响，考虑到旧中国超过70%的工业布局在东部沿海地区，建国初期经济布局主要集中在东北以及中西部地区。上世纪60年代中期，随着国际局势和周边环境变化，“三线”建设启动，一系列新的工业基地在西南、西北、豫西、湘西等地建立，布局重心进一步西移。

转型阶段（1978—2001年）。自改革开放以来，为提高沿海地区发展效率，我国在东部沿海地区设立经济特区，推进沿海城市开放。东部沿海地区凭借其良好的经济基础、优越的地理区位、倾斜性的支持政策，率先提速发展。上世纪90年代初，为贯彻邓小平同志南方讲话精神，以推进社会主义市场经济体制改革为目标，区域经济布局开始由沿海经济特区拓展至内陆。

协同阶段（2001年至今）。伴随着改革开放的深入推进，自加入WTO以来，东部沿海地区飞速发展，并逐步拉开与中西部及东北地区的发展差距，区域间发展不均衡问题凸显。在继续鼓励东部地区率先发展的同时，国家开始转向效率与公平并重的发展原则，在东北振兴、中部崛起、西部大开发的战略决策推动下，协同发展、分工协作的区域协调发展新格局逐步形成。

当前，我国区域经济布局基本形成了“4+3+2+N”的总体格局：“4”为我国传统四大板块，具体战略决策包括推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化;“3”为京津冀协同发展、长三角一体化发展和粤港澳大湾区建设，强调打造创新平台和新增长极;“2”为长江和黄河两大流域发展战略，强调生态优先、绿色发展;“N”为革命老区、民族地区、边疆地区等特殊类型地区，突出特色发展，推进兴边富民、稳边固边。

二、我国区域协调发展取得的主要成效

（一）区域间分工协作格局逐步形成

按照“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开发区—沿江沿边经济开发区—内地中心城市”的顺序，自东部沿海至内陆，我国已先后设立改革创新型、产业功能型、海关特殊监管型等三大类区域，内设十四种细分类型，通过各有功能侧重且层级丰富的特殊经济区域，形成先行示范，辐射带动中西部内陆地区，推动产业向中西部转移，逐步形成不同尺度区域、不同等级城市间分工协作、动态调整的发展格局。

（二）区域間协作机制不断丰富完善

经济一体化发展的协作领域和具体措施逐步细化，沪苏浙、晋陕蒙等交界地区多样化的共建共享机制逐步建立，泛珠三角区域经济合作机制、长江沿岸中心城市市长联席会等区域协调沟通机制日趋成熟，跨区域联防联治及生态补偿新机制日益完善。东部地区与老工业基地及欠发达地区的对口支援帮扶机制，有效调动了东部沿海发达省市政企资源和民间力量，在区域合作中继续发挥重要作用。东部沿海加快向中西部地区产业转移，促生“飞地”合作等产业承接和区域合作新模式。

（三）区域间发展差距得到有效控制

新世纪以来，国家持续加大对中西部地区的财政转移支付力度，不断增强欠发达地区的自我发展能力。中西部地区生产总总值基数小、增速高，与东部地区差距得到有效控制。如人均可支配收入方面，在2013—2019年间，东部、中部、东北与西部地区居民收入从1.70∶1.10∶1.29∶1缩小为1.64∶1.09∶1.14∶1。此外，区域间在基础设施、基本公共服务方面的差距呈现降低趋势，扭转了长期以来东西差距加剧扩大的势头。

（四）区域间基本公共服务均等化水平不断提高

伴随着我国西部大开发战略、东北振兴战略、中部崛起战略和精准脱贫战略等一系列战略举措的实施，多种叠加因素影响，全国范围内基本公共服务供给平均水平呈现出稳定增长的趋势，东中西部区域之间基本公共服务供给水平的差异也呈现降低的趋势。伴随着各省市持续推动产业结构转型升级、加大对基本公共服务领域的投资力度，不同区域间差距不断缩小，不论是在教育、科技、文体方面，还是在卫生、社保等领域，基本公共服务均等化程度明显提高。

三、当前我国区域经济布局面临的新形势

（一）产业链、创新链、价值链在区域经济布局中的作用愈发凸显

传统的资源禀赋和地域分工等理论强调区域资源禀赋所带来的要素供给差异在决定产业分工和区域经济布局时的根本性作用。而在新时期，“三链”区域间融合互动利于进一步发挥不同区域的比较优势，促进高质量发展，在区域经济布局中作用愈发凸显。但是在我国区域经济布局中，“三链”在区域间仍呈现不同程度的割裂状态，降低发展效益。特别是在新冠疫情暴发后，“三链”的安全性和韧性在国家经济发展中的地位日益凸显，理顺区域主体利益协调机制、提高产业转出地与承接地的供需匹配、优化“三链”在不同区域单元布局是下一步的重要任务。

（二）生产要素特别是数据要素成为区域经济格局调整的重要影响因素

生产要素在区域间的顺畅流动对于发挥市场配置资源决定性作用，促进质量变革、效率变革、动力变革，推进高质量发展等方面意义重大，但是区域协调的机制不健全，生产要素在区域间流动仍然存在诸多行政壁垒的限制，降低了区域经济空间布局的效率。特别是当前，在数字经济背景下，数据要素开始影响并重构区域经济分工格局，亟需加速推进市场一体化建设，完善相应基础设施及配套机制，从而顺应当前经济发展规律和特点，使数据要素在更大范围实现更大规模的资源集聚和配置。

（三）完善区际利益协调机制成为支撑体系建设的重要环节

不同区域主体功能定位不同，意味着相应不同的经济发展权。根据当前国土空间划分，生态功能区、农产品主产区、城市化地区分别承担着提供生态产品、提供农产品、促进经济高质量发展的功能。由于我国生态产品价值实现机制和资源价格形成机制和区际利益协调机制尚不健全，特别是在农产品主产区与主销区之间的协作机制、主要生态功能区的市场化多元化生态补偿机制、资源型地区涵盖生态修复和接续产业发展以及反映市场供需资源价格形成机制等方面。不同的发展权导致区域之间实际收益有着较大差异，而利益补偿机制不健全将进一步导致轻农、弃农，不重视生态建设等问题。

（四）同质化、不均衡等区域发展问题依然严峻

同质化问题主要体现在两方面：一方面，同质化竞争在传统制造业产业领域表现尤为突出，各地产业发展规划的雷同现象明显;另一方面，在战略性新兴产业领域，同质化竞争的苗头也比较明显，很多地方选择的战略性新兴产业高度一致，难以彰显不同区域比较优势，难以开展深层次合作与协作。而不均衡问题，主要体现在我国开放平台空间布局的不均衡，多数布局在东部沿海地区，西部和东北沿边地区布局较少，内陆腹地布局较少。就区域开放水平和发展效率而言，东中西之间也存在明显的梯度差异。

四、“十四五”时期构建高质量发展区域经济空间布局的重点任务

（一）厘清四大地区板块发展重点

《建议》提出“推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。”

推动西部大开发形成新格局。以共建“一带一路”为引领，以西部陆海新通道建设为契机，通过多层次功能区差异化发展，增强西南和西北板块经济互补与协同效应。以增强人民群众获得感、幸福感、安全感为根本目标，促进基本公共服务均等化，壮大特色优势产业发展，激发自身发展潜能，培育国家内陆战略腹地和沿边开放新高地。

推动东北振兴取得新突破。应加速资源枯竭型城市转型，助力老工业基地产业升级，以产业结构和所有制结构的调整为重要突破口，重点提升现代农业、装备制造、冰雪旅游等特色产业竞争力。结合自身产业发展特点，配套完善法制化、包容性、健康的创新创业生态体系，并有效借势东北亚国际合作以及长三角、珠三角对口合作，倒逼东北地区全面振兴加速提挡。

促进中部地区加快崛起。中部地区承东启西、联南接北，应着重加强集聚要素和整合资源的能力，提升自身战略位势。以发展通道经济为着力点，发挥工业体系、物流枢纽、粮食基地等比较优势，强化中部六省的经济联动与产业合作，积极承接东部沿海地区的国际产业和功能转移，加快培育内生性嵌入式优势产业体系，切实加速中部崛起步伐。

鼓励东部地区加快推进现代化。加快培育壮大现代化经济体系，加速推进现代化城市群、都市圈建设，探索实现经济高质量发展的先进模式和可行路径，为全国提供可推广可复制的经验借鉴。继续发挥改革开放的先行示范带动功能，以制度性开放为切入点，全面加速对接国际规则和制度，提升自主创新能力，推动东部地区率先基本实现社会主义现代化。

（二）发挥五大区域战略引领示范功能

《建议》提出“推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，打造创新平台和新增长极。推动黄河流域生态保护和高质量发展。”

京津冀协同发展。以北京通州副中心和河北雄安新区为“两翼”，有序疏解北京非首都核心功能，探索打破城市行政等级壁垒、统筹要素资源配置的有效路径。进一步推进基础设施互联互通建设，继续巩固推进生态环保联防联治成效，突破产业关联配套分工协作协同发展难点，进而提升输出地疏解意愿、增强输入地承接配套能力。

长江经济带发展。优化流域左右岸产业和城镇布局，统筹上中下游、干支流，强化长江经济带在东中西协调发展中的轴带引领、要素流动和资源配置作用，集中推动岸线高效开发利用、沿江综合运输体系建设、高污染企业搬迁等重点工作。建立生态优先的长效机制，加强省市、城乡、园区、企业等不同层面的绿色发展路径模式创新和体制机制创新。

粤港澳大湾区建设。着力加强跨关税区、跨货币、跨体制的区域间规则制度衔接和优势互补，打造世界级城市群和国际化湾区经济样板。推动珠江两岸协同发展，探索前海与香港、横琴与澳门经济社会融合发展新模式，打造多元融合、开放包容的国际一流湾区。提升深圳、珠海经济特区改革开放优势带动效能，大力推进深圳中国特色社会主义先行示范区建设，复制推广可行先进经验。

长三角一体化发展。建立健全长三角一体化社会治理联动机制，目标率先实现区域内基础设施和公共服务一体化。突破行政区域壁垒，重点探索国际化、市场化、城镇化、工业化水平较高地区实现同城化建设都市圈的高效模式。以上海自贸区新片区、生态绿色发展示范区建设为两大抓手，强化长三角世界级城市群、现代化都市圈和产业集群的国际竞争力。

黄河流域生态保护和高质量发展。作为流域经济和行政区经济协同发展的重要生态经济轴带，首要任务是统筹城镇布局、产业发展、生态保护和水资源开发间的关系。应着力探索区域经济与流域经济耦合发展的有效路径，在落实生态保护、资源节约的同时，突出流域文化保护和开发传承，实现生态经济轴带的高质量发展。

（三）完善三大特殊类型地区发展扶持体系

《建议》提出“支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边。”

支持革命老区加快发展。突出红色基因建设、红色资源和文化创意开发，加强革命老区与城市群及中心城市的合作，合力探索产业、园区、交通、生态等多领域合作机制。加强红色旅游、宣傳教育和特色产业发展模式创新，让优良革命传统和老区特色转化为地区经济振兴和民生改善的内在新动力。

支持民族地区加快发展。坚持多民族平等发展、多元融合的基本原则，发挥民族区域自治的传统和体制特色，有效开发利用优势资源，在财税政策、金融服务、土地使用等方面给予差别化支持，培育壮大民族特色优势轻工业、手工业、文化旅游等产业，全方位扩大对内对外开放，加速人才培养和集聚，提升民族品牌影响力。

加强边疆地区建设。强化固土守边责任担当，坚持国土统一、国防安全、睦邻友好的统筹兼顾，推进兴边富民、稳边固边。推进重要口岸、通信、交通等通边抵边基础设施建设，合理优化布局边境乡村、哨所公共服务设施，完善分类型差别化财政补助政策体系，为边疆人口安居就业提供切实保障，筑牢沿边地区国防线、生态廊和开放带。

（作者单位：中国国际经济交流中心）