生态环境损害赔偿磋商制度探析——基于十大典型案件的考察

韦超前，陈鑫

(1.贵州省环境工程评估中心，贵阳 550002；2.贵州省生态环境厅法规与标准处，贵阳 550002)

随着环境污染和生态破坏事件的不断发生，对污染(破坏)者追责不到位使受损的生态环境无法及时有效恢复已成为当前环境管理的瓶颈，亟待突破。随着我国生态文明建设步伐不断加快，相关体制改革诉求也日趋强烈。在这样的双重背景下，生态环境损害赔偿磋商制度得以逐渐建立。

生态环境损害赔偿磋商制度是指赔偿权利人以生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作为基础，主动与赔偿义务人就已发生的生态环境损害开展磋商并达成赔偿协议后进行生态环境修复的制度流程[1-2]。磋商具有合作和协商属性，使之成为解决生态环境损害赔偿争议的手段既有其必要性，也有其必然性[3]。国家层面出台的指导性文件为确立磋商在生态环境损害赔偿工作中重要地位提供了制度依据。先后于2015 年、2017 年出台的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》和《生态环境损害赔偿制度改革方案》均提出了“主动磋商”，要求在生态环境损害发生后，赔偿权利人主动与赔偿义务人开展磋商；2019 年发布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》更是明确了“磋商前置”，将磋商确定为提起诉讼的前置程序。从实践上看，我国生态环境损害赔偿磋商工作推进总体顺利。截至2020 年1 月，以磋商方式结案的案件占全国生态环境损害赔偿案件总数的比例大于三分之二[4]。磋商程序的设计和保障措施的安排使磋商过程公共的参与权和话语权得到了保障，也为各方的利益诉求在磋商中得到满足设置了前置条件[1]。《生态环境损害赔偿制度改革方案》出台后，我国生态环境损害赔偿实践开始向公、私法协动模式发展[5]。由此可见，磋商组织形式、公众参与和赔偿协议履行保障措施作为兼具公、私法色彩的磋商案件办理的关键要素，在已开展的具体案例中如何运用和体现值得认真分析与总结。基于此，本文试图以“生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”为基础，从上述三大关键要素出发，分析现阶段我国生态环境损害赔偿磋商实践情况，以期为完善我国生态环境损害赔偿领域的磋商制度提供依据。

1 案例概况

经地方推荐—专家评审—公众投票的程序后，2020 年4 月生态环境部公布了“生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”[4]。这些磋商案例为各地继续开展磋商工作提供了很好的样板。关于该批典型案例磋商机制的梳理情况见表1。

表1 我国生态环境损害赔偿磋商十大典型案例情况

2 典型案例磋商机制差异性分析

国家层面出台的指导性文件仅对生态环境损害赔偿制度的实施进行了总体部署，各地磋商实践过程的磋商组织形式、公众参与和赔偿协议履行保障情况不尽相同。

从磋商组织形式方面看，十大典型磋商案例中既有由生态环境行政管理部门、开发区管委会或政府处置工作组等赔偿权利人代表的部门(组织)主持磋商，也有律师协会、调解委员会等作为第三方主持磋商的案例。磋商组织形式虽不统一，但均由赔偿权利人或赔偿权利人邀请的第三方进行主持，在“磋商由谁组织，怎么组织”方面，赔偿义务人的话语权并不多。

从公众参与方面看，除重庆的“非法倾倒混凝土泥浆案”引入了人民监督员外，其他案例在磋商过程中均未体现出公众参与。这表明，即使国家出台的相关文件一直强调生态环境损害赔偿案件办理过程中的公众参与，但就目前而言，将该要求真正落到实处的案例并不多见。

从赔偿协议履行保障措施方面看，典型磋商案例中仅少部分案例进行了司法确认。由于未对赔偿协议进行司法确认，致使赔偿协议履行得不到保障，甚至还出现类似山东“非法倾倒危险废物案”中的赔偿义务人在履行了赔偿协议部分内容后反悔，赔偿权利人不得已将其诉至法院，由法院判决该企业继续履约的情况。

3 健全磋商机制的若干思考

3.1 规范磋商组织

在磋商环节，现行的《生态环境损害赔偿制度改革方案》只要求赔偿权利人主动与赔偿义务人磋商，未对磋商的组织单位作硬性规定，但也提倡磋商形式创新，鼓励邀请其他组织参与。生态环境损害赔偿磋商是行政权力主导下的磋商，而非平等主体之间的磋商[6]。基于生态环境损害案件的特殊属性，笔者认为，磋商过程若仅限于由赔偿权利人组织、赔偿义务人参与，可能会使磋商演变成随意性与自主性较大的讨论，对磋商的轮次和意向的达成缺乏约束力，进而降低磋商的成功率。因此，磋商过程引入中立性的第三方是必要的。各地结合实际，可将律师(或律师组织)、人大环境资源委员会代表或民间公益性组织作为第三方组织的选取对象，由赔偿权利人和赔偿义务人双方共同确定磋商的组织者。

3.2 鼓励公众参与

生态环境损害的实质是公共生态环境利益的损害[7]。换言之，社会公众对已受损生态环境的定损情况和恢复方式享有知情权。虽然国家顶层设计鼓励社会公众参与磋商，但缺乏具体的引入机制，导致各地实施起来无章可循。典型案例中只有1 例案例在磋商过程引入人民监督员，其他案例均未体现公众参与。可见，社会公众在磋商机制实施过程并未起到足够的作用。环评制度自2002 年环评法颁布后实施至今，其公众参与机制几经调整，目前相对较成熟。基于目前磋商公众参与的实施无章可循，笔者认为可以先借鉴环评制度的公众参与办法进行尝试，待时机成熟后再出台相关配套文件对其进行约束。具体做法为:在磋商前由磋商组织者进行公众意见调查，将公众意见调查结果连同损害鉴定评估报告作为磋商的依据。当然，这无疑增加了磋商组织者的工作量。结合前文关于引入第三方机构作为磋商行为组织者的考量，磋商行为由第三方主持可以规避这个弊端。若组织单位未征求公众意见或征求公众意见不合规，赔偿权利人或义务人有权利拒绝参与磋商。同时，磋商过程中，对与损害事件有利害关系的公众的意见必须充分尊重。由生态环境部门负责对第三方的公众参与行为进行监督，若发现公众参与过程中弄虚作假致使公众意见严重失实的，可将其列入生态环境保护失信黑名单。通过上述措施，可以充分保障磋商过程社会公众的参与及其意见的表达。

3.3 落实协议履行保障措施

《生态环境损害赔偿制度改革方案》提倡通过司法确认保障磋商赔偿协议的履行。实现磋商最终目的依赖于磋商协议的全面履行[8]。司法确认模式既是对磋商协议的一种救济保障，又是对该磋商协议合法合理性的二次审核[9]。司法确认可赋予赔偿协议以强制执行的法律效力，以保障磋商制度的实施。就目前而言，因《生态环境损害赔偿制度改革方案》未强制要求所有的磋商协议必须进行司法确认，使各地在执行起来并未“照单全收”。从典型案例来看，确有不采取司法确认后期赔偿协议履行不到位的案例。因此，除赔偿义务人主动开展生态修复的情形外，有必要对其他经磋商达成的赔偿协议进行司法确认。对所有磋商赔偿协议进行司法确认的做法已经有省份开始尝试。贵州在典型案例2 中探索形成的赔偿协议司法确认制度被《生态环境损害赔偿制度改革方案》认可和采纳后，在其新颁布的《贵州省生态环境损害赔偿案件办理规程(试行)》已明确要求，“赔偿协议签订后七个工作日内，赔偿权利人与赔偿义务人双方共同向具有管辖权的法院申请司法确认”。可见，赔偿协议司法确认的做法正逐渐被认可。司法确认可确保赔偿协议条款的执行落地见效，使受损的生态环境功能得到实质性恢复。

4 结语

目前生态环境损害赔偿磋商尚处于探索阶段，十大环境损害赔偿磋商典型案件的公布彰显了国家层面推行这项制度改革的决心，并给司法界和生态环境界的赔偿磋商制度实践者带来了极大鼓舞。生态环境损害赔偿制度写入民法典标志着生态环境损害赔偿的法律地位得到极大提升[10]。2020 年9 月，生态环境部联合多部委印发的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》更是为推动生态环境损害赔偿制度改革工作深入开展指明了方向。然而，基于生态环境损害案件的复杂性，在以后的磋商实践过程中将会面临更大的挑战，须对磋商的关键节点进一步探究，使生态环境损害赔偿磋商制度不断得到丰富和完善。